Preventivní přemístění domácností s vysokým hydrogeologickým rizikem v Piemontu (Itálie)

Piemonte, který se nachází v severozápadní Itálii, je druhým největším regionem v zemi a domovem asi 7% italské populace. Vyznačuje se komplexní geomorfologií, která zahrnuje hory na 43 % území (Alpy a Apeniny), kopcovité oblasti a záplavová území (Fedatoet al. 2023). Přibližně 6 % jejího území je vystaveno vysokému nebo velmi vysokému riziku sesuvů půdy a přibližně 8 % je vystaveno střednímu riziku povodní. Tato rizika se dotýkají oblastí 95 % obcí v regionu (ISPRA,2021).

Řeka Pád, která je nejdelší v Itálii, pramení v Cottianských Alpách v provincii Cuneo na jihozápadní straně Piemontu. Povodí Pádu je obzvláště citlivé na povodně a další budou v budoucích klimatických podmínkách (Vezzoliet al. 2015).

Nedávné studie regionální agentury pro životní prostředí v Piemontu nastínily změny regionálního klimatu v období 1981–2010 (ARPA Piemonte, 2020a), jakož i budoucí scénáře do konce století (ARPA Piemonte, 2020b). Změna klimatu v Piemontu vykazuje výraznější trendy, než je celosvětový průměr, zejména ve vysokých nadmořských výškách. Kromě nárůstu teplot byly pozorovány značné rozdíly v režimu srážek. Ty jsou stále více soustředěny v čase, což vede k extrémním jevům a vede k obdobím sucha, povodním, erozi půdy a následným rizikům sesuvů půdy (Regione Piemonte, 2022).

Relokace se formálně objevila jako politická možnost prevence hydrogeologických rizik od roku 2003, kdy rozhodnutí regionální rady stanovilo předběžná kritéria pro dotování obcí při provádění plánů relokace obytných budov. Tato iniciativa vychází ze zkušeností, které regionální úředníci nashromáždili v předchozích letech v souvislosti s reaktivními (tj. ex post) relokacemi zaměřenými jak na vlastníky obytných budov, tak na výrobní aktiva.

Následným nařízením byl v roce 2007 zahájen průzkum s cílem určit obce nacházející se v záplavových územích, které byly požádány, aby vyplnily formulář s informacemi o vlastnostech vysoce rizikových budov. Kritéria pro vyplácení relokačních fondů a přístup k nim a prioritní stupnice pro intervence byly definovány regionálními předpisy v roce 2009 a později upřesněny v letech 2017 a 2021 (internetovéstránky regionu Piemont). Nařízení zavádí dobrovolný režim odkupu rezidenčních nemovitostí s cílem motivovat domácnosti k odklonu od oblastí s vysokým hydrogeologickým rizikem, jak je uvedeno v příslušných nástrojích plánování. Přiděluje rovněž finanční prostředky vlastníkům zranitelných budov, které nelze přemístit z historických nebo sociálních důvodů.

Regionální nařízení provádí článek 67 vnitrostátního legislativního nařízení č. 152/2006 (tzv. „italský zákoník životního prostředí“). Zahrnuje přemísťování a další nástroje plánování proti hydrogeologickému riziku, které mají být přijaty na úrovni oblastí povodí. Podle tohoto článku musí regionální orgány stanovit pobídková opatření, k nimž budou mít vlastníci výrobních činností nebo obytných budov přístup za účelem přemístění aktiv z rizikových oblastí. Regiony po konzultaci s příslušnými místními orgány (obcemi) vypracují plán poskytování finančních pobídek pro relokaci. Přidělování pobídek je založeno na prioritních kritériích souvisejících s úrovní rizika. Finanční pobídky, které mají rovněž pokrýt náklady na demolici, jsou hrazeny ze zdrojů vytvořených státními poplatky za využívání veřejné vody. Pokud se osoby, které mají nárok na přístup k pobídkám, neuplatní, přijdou o veškeré výhody nebo náhrady, které by mohly obdržet v případě škod způsobených přírodními katastrofami.

Regionální nařízení rovněž připomíná směrnici EU o povodních (2007/60/ES)a plán řízení povodňových rizik povodí Pádu, poslední schválený v roce 2016. Opatření plánovaná v nařízení odkazují na opatření M22 (relokace) a M23 (snížení zranitelnosti). Tyto druhy opatření jsou rovněž stanoveny v pokynech EU pro podávání zpráv podle směrnice o povodních.

Náklady

Podle italského zákona o životním prostředí jsou pobídky k přemístění poskytovány ze zdrojů vytvořených státními poplatky za využívání veřejné vody. Region každoročně přiděluje 900 000 EUR z regionálního rozpočtu na relokační zásahy. Vzhledem k tomu, že přemístěné domácnosti nejsou žádány o příspěvek, nesou veškeré náklady daňoví poplatníci.

Od roku 2009 do roku 2024 činily celkové náklady na režim odkupu 5 347 715,51 EUR. Zahrnuje náklady na nákup (převody do domácností, 4 730 918,7 EUR – vynaloženo) a náklady na demolice (1 116 868,66 EUR vynaloženo a přislíbeno).

Přínosy

Relokace zvyšuje bezpečnost lidí. Umožňuje osobám, na něž se opatření přímo zaměřuje, trvale se odklonit od vysoce rizikových oblastí (přímí příjemci). Snižuje také riziko, že osoby opouštějící po proudu nebo z kopce budou odstraněny exponované budovy (nepřímí příjemci).

Region Piemont tuto politiku relokace motivuje z hlediska nákladové efektivnosti a úspor veřejných prostředků. Přesun lidí z vysoce rizikových oblastí zahrnuje nižší investice než ochrana malého počtu ohrožených obyvatel nebo průběžné poskytování následných náhrad postiženým osobám. Nebyla však provedena žádná formální analýza nákladů a přínosů.

Režim odkupu byl zaveden regionálními předpisy pro vlastníky obytných nemovitostí – primární i sekundární rezidenty –, jejichž domy se nacházejí v oblastech s vysokým hydrogeologickým rizikem, jak bylo zjištěno příslušnými nástroji plánování. Mezi tyto nástroje plánování patří územní plány vypracované na obecní úrovni, „plán hydrologického systému“ (PianoAssetto Idrologico)povodí Pádu a regionální zákon č. 56/1977 o využívání půdy a ochraně půdy. Určují oblasti zastavěného území vystavené vysokému geomorfologickému nebezpečí a vysokému riziku, pro něž není možné další městské využití.

Nařízení stanoví prioritní kritéria pro vyplácení dostupných finančních prostředků, včetně typu bydliště (primární upřednostnění před sekundárním), úrovně hrozícího rizika a typu nebezpečí (sesuvy půdy a laviny v důsledku říčních povodní, kdykoli jsou prvně jmenované méně předvídatelné).

Domácnostem je poskytován „grant na přestěhování“, který lze použít buď ke koupi nebo výstavbě nové nemovitosti, nebo jako formu odškodnění. Maximální grantová částka se vypočítá vynásobením hodnoty 1034 EUR/m2 (která se vypočítá s přihlédnutím k maximálním nákladům na m² na výstavbu nového dotovaného sociálního bydlení, jak je definováno v regionálním usnesení) plochou domu, který má být přemístěn (až 200 m²). Poté se použije koeficient. Záleží na tom, zda je dům využíván jako primární nebo sekundární bydliště, přičemž primární obyvatelé získají plnou částku a sekundární obyvatelé 75%. Pokud se žadatelé rozhodnou pro odškodnění, obdrží 50 % částky, kterou by získali, pokud by se rozhodli koupit / postavit novou nemovitost. Bez ohledu na zvolenou relokační dotaci je původní nemovitost následně zbourána.

Aby mohl vlastník nemovitosti získat přístup k grantu na přemístění, podá obci žádost. Obec po ověření žádosti z hlediska kritérií přípustnosti připraví projekt na demolici budovy a poté předá návrh na přemístění regionu Piemont. Krajský úřad posoudí návrh obce na přemístění. Pokud návrh splňuje kritéria, převede prostředky na obec, aby pokryla jak grant na přemístění pro vlastníka nemovitosti, tak náklady na demolici ohrožené budovy.

V případě, že vlastník nemovitosti má nárok na přístup k grantu na přemístění, ale rozhodne se nedodržovat režim odkupu, ztrácí veškeré výhody nebo náhrady, které by mohl obdržet v případě škod způsobených přírodními katastrofami.

Od dubna 2024 bylo provedeno 52 odkupů: 26 cílových primárních rezidentů a 25 sekundárních rezidentů.

Pokud jde o zvolený typ grantu na přemístění, 89 % primárních rezidentů se rozhodlo pro koupi/stavbu nového domu oproti 42 % sekundárních rezidentů. To lze vysvětlit skutečností, že sekundární obyvatelé obvykle vlastní rekreační domy, a proto méně potřebují najít novou nemovitost a jsou ochotnější přijmout peněžní náhradu.

Regionální nařízení rovněž zavádí opatření ke snížení zranitelnosti pro ty budovy, které nelze přemístit z důvodu jejich historické nebo sociální hodnoty nebo zvláštní konfigurace městského uspořádání. Od dubna 2024 se v obci Bussoleno provádí jedno opatření ke snížení zranitelnosti. V této obci není možné stavět násypy nebo provádět jiné hydraulické práce na ochranu proti 200leté povodni. Obec proto předložila projekt zaměřený na snížení zranitelnosti ohrožených obydlí nahrazením stávajících oken a dveří vodotěsnými alternativami. Region Piemont převedl obci 650 000 EUR na provádění opatření.

Většina výkupů se uskutečnila v obcích Pragelato (n=14) a Villar Pellice (n=10) v horské oblasti provincie Torino a v Bussoleno (n=4). Ve druhém případě se rovněž provádějí opatření ke snížení zranitelnosti. Tyto obce uskutečnily rozsáhlé konzultace s dotčenými domácnostmi s cílem zvýšit jejich účast v programu.

Regionální nařízení o relokaci však neposkytuje žádné pokyny ohledně toho, zda a jak by měla být prováděna účast zúčastněných stran. Je proto ponecháno na dobré vůli obecních technických úředníků a starostů, aby zorganizovali setkání s postiženými domácnostmi.

Ačkoli regionální orgán Piemontu nezavedl formální proces spoluvytváření, uspořádal v roce 2024 setkání s obcemi a domácnostmi zapojenými do režimu. Cílem setkání bylo shrnout jejich názory na to, jak by bylo možné opatření zlepšit s ohledem na plánovaný přezkum regionálního nařízení. Zároveň probíhají diskuse o tom, jak zvýšit viditelnost programu, aby byla veřejnost lépe informována.

Z provádění grantu na relokaci vyplynuly následující faktory úspěchu a omezení.

Faktoryúspěchu:

• Institucionální a politický závazek: preventivní relokační program v Piemontu je v Itálii jedinečný. Byla navržena díky angažovanosti regionálních úředníků a členů rady, kteří považovali zahájení tohoto procesu za přínosné;
• dostupnost finančních prostředků (900.000 EUR ročně) pocházejících ze státních poplatků za využívání veřejné vody a spravovaných regionem Piemont;
• oceňování majetku, které motivuje k preventivnímu přemísťování na základě hodnot nového dotovaného sociálního bydlení;
• Sdílení problému s příslušnými zúčastněnými stranami a umožnění domácnostem vystaveným riziku, aby tento problém pochopily, se ukázalo jako klíčový prvek úspěchu intervence. To se projevilo ve Villaru Pellicích, jedné z prvních obcí, které se k tomuto režimu připojily.

Omezující faktory:

• k provádění programu byly vyčleněny omezené lidské a hospodářské zdroje na regionální i obecní úrovni;
• různé úrovně kapacity pro provádění programu v dotčených obcích, což ovlivňuje jak schopnost zapojit ohrožené domácnosti, tak časové rámce provádění;
• omezené povědomí veřejnosti o rizicích, jimž jejich majetek čelí, a o možnosti uchýlit se k relokačnímu opatření;
• obtíže při dosahování konsenzu mezi všemi vlastníky nemovitostí v bytových domech, který je nicméně nezbytný k tomu, aby bylo možné přikročit k demolici ohrožené budovy;
• Odpor ze strany primárních obyvatel opustit svůj dům.

Vzhledem k poslednímu bodu vyvolala relativně vysoká žádost o grant na relokaci ze strany sekundárních rezidentů (ve srovnání s primárními rezidenty) určité obavy ohledně účinnosti opatření, pokud jde o oslovení nejvíce exponovaných osob.    Orgány veřejné moci zjistily několik důvodů, proč zapojení primárních rezidentů zůstává problémem. Klíčovým důvodem je emocionální připoutanost k nemovitosti. Krajský úřad však považuje za užitečné zachovat zaměření opatření na sekundární rezidenty jak z hlediska nákladů a přínosů (tj. vyhnout se nárokům na náhradu vzniklých škod), tak i z hlediska snížení rizika, neboť budova by měla být stejně zbourána. Probíhají diskuse o tom, jak by bylo možné systém zlepšit, aby se podpořilo větší zapojení primárních obyvatel.

Náklady

Podle italského zákona o životním prostředí jsou pobídky k přemístění poskytovány ze zdrojů vytvořených státními poplatky za využívání veřejné vody. Region každoročně přiděluje 900 000 EUR z regionálního rozpočtu na relokační zásahy. Vzhledem k tomu, že přemístěné domácnosti nejsou žádány o příspěvek, nesou veškeré náklady daňoví poplatníci.

Od roku 2009 do roku 2024 činily celkové náklady na režim odkupu 5 347 715,51 EUR. Zahrnuje náklady na nákup (převody do domácností, 4 730 918,7 EUR – vynaloženo) a náklady na demolice (1 116 868,66 EUR – vynaloženo a přislíbeno).

Přínosy

Relokace zvyšuje bezpečnost lidí. Umožňuje osobám, na něž se opatření přímo zaměřuje, trvale se odklonit od vysoce rizikových oblastí (přímí příjemci). Snižuje také riziko, že osoby opouštějící po proudu nebo z kopce budou odstraněny exponované budovy (nepřímí příjemci).

Region Piemont tuto politiku relokace motivuje z hlediska nákladové efektivnosti a úspor veřejných prostředků. Přesun lidí z vysoce rizikových oblastí zahrnuje nižší investice než ochrana malého počtu ohrožených obyvatel nebo průběžné poskytování následných náhrad postiženým osobám. Nebyla však provedena žádná formální analýza nákladů a přínosů.

Odkupní režimy se uplatňují od roku 2009. Relokační granty jsou vydávány poměrně rychle poté, co byly schváleny. Doba demolice budov označených jako vysoce rizikové se liší v závislosti na kapacitě dotčených obcí.

Relokace je trvalá. Regionální nařízení, kterým se zřizují relokační mechanismy, se vyvíjelo prostřednictvím několika revizí. Přípravné práce na posouzení možných nových zlepšení nařízení byly zahájeny v roce 2024.

Antonia Impedovo
Piazza Piemonte - Piano 16 – Torino
Email: antonia.impedovo@regione.piemonte.it
difesasuolo@regione.piemonte.it

Elisa Calliari
elisa.calliari@cmcc.it