Anpassung von Hochwasserschutzplänen

Nach Angaben der Europäischen Umweltagentur werden sich die Folgen von Pluvial-, Fluss- und Küstenüberschwemmungen in Europa infolge der Zunahme der Intensität und Häufigkeit von Überschwemmungsereignissen aufgrund des Klimawandels insgesamt verschlechtern (EWR, 2016, 2020). Bis 2050 könnten sich die jährlichen wirtschaftlichen Verluste infolge von Überschwemmungen in Europa in einem Business-as-usual-Szenario fast verfünffacht haben (SWD(2019) 439).

Überschwemmungen können verursacht werden durch: (i) starke Niederschläge oder Schmelzwasser, wenn die Infiltrationskapazität des Bodens überschritten wird; (ii) Flüsse, wenn Einleitungen die Kapazität von Wasserläufen und Wasseraustritten aus üblichen Flussbetten übersteigen und sich über das Land ausbreiten, (iii) oder Sturmfluten, die für Küstenüberschwemmungen verantwortlich sind. Es wird erwartet, dass der Klimawandel die Häufigkeit und das Ausmaß extremer Niederschlagsereignisse erhöht, die durchschnittlichen und extremen Temperaturen (die für Eis und Schneeschmelze wichtig sind) erhöht, den Meeresspiegel erhöht und die Sturmigkeit mit negativen Auswirkungen auf den extremen Meeresspiegel verstärkt, wodurch sich das Überschwemmungsrisiko weiter verschlechtert. Andererseits wirken sich Landnutzungsänderungen und anthropologischer Druck auf Flüsse konsequent auf die natürliche Retentions- und Entwässerungskapazität ihrer Einzugsgebiete aus. Dies könnte sich in einem erheblichen Anstieg des Oberflächenabflusses und folglich des Flussspitzenabflusses niederschlagen, der in verschiedenen Teilen Nordwesteuropas voraussichtlich zunehmen wird (Blöschl et al., 2019). In niedrig gelegenen Küstengebieten können das gleichzeitige Auftreten von hohem Meeresspiegel und Niederschlägen, die zu großen Abflüssen führen, zu Überschwemmungen führen (Bevaqua et al., 2019).

In den letzten Jahren hat sich das Hochwassermanagement vom reinen Hochwasserschutz auf das integrierte Hochwasserrisikomanagement verlagert. In Europa spiegelt sich dieser Wandel in der EU-Hochwasserrichtlinie wider, die in Abstimmung mit der EU-Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) umgesetzt werden soll. Gemäß der Hochwasserrichtlinie sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, Hochwasserrisikomanagementpläne im Einklang mit den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete der Wasserrahmenrichtlinie auszuarbeiten. In diesem Prozess werden die Länder aufgefordert, das Hochwasserrisiko im Flusseinzugsgebiet zu bewerten, Karten von hochwassergefährdeten Gebieten zu erstellen und die lokalen Gemeinschaften über diese Risiken zu informieren. Hochwasserrisikokarten müssen die geografischen Gebiete abdecken, die bei Ereignissen mit geringer (Extremereignisszenario), mittlerer (z. B. mit einer Rückkehrperiode von ≥ 100 Jahren) und hoher Wahrscheinlichkeit überschwemmt werden könnten. Für jedes dieser Ereignisse sollte die Bewertung Erkenntnisse über die räumliche Ausdehnung der Überschwemmung, den Wasserstand und die Geschwindigkeit des Wasserflusses liefern. Hochwasserrisikokarten sind auch sehr nützlich, um die Interessenträger über die Exposition und Anfälligkeit hochwassergefährdeter Gebiete zu informieren.

Von den Managementplänen wird erwartet, dass sie alle relevanten Aspekte des Risikomanagements abdecken und sich auf Prävention, Schutz, Vorsorge und mittel- und langfristige Planung konzentrieren, wobei die Merkmale des jeweiligen Einzugsgebiets oder Teilgebiets, mit dem sie befasst sind, zu berücksichtigen sind. Eine Kombination von grünen und grauen Maßnahmen kann in Hochwasserrisikomanagementplänen in Betracht gezogen werden, um hochwasserbezogene Probleme auf der Ebene der Flusseinzugsgebiete zu mindern. Herkömmliche Hochwasserschutzlösungen umfassen Dämme, Deiche, Kanäle, Sturmflutschutz und Barrieren im Allgemeinen. Die Bewirtschaftungspläne können auch die Förderung grüner Maßnahmen umfassen, darunter nachhaltige Landnutzungspraktiken, bewirtschafteter Rückzug aus hochwassergefährdeten Gebieten, Verbesserung der Wasserrückhaltung durch Erhaltung und Neuqualifizierung von Überschwemmungsgebieten und Feuchtgebieten sowie kontrollierte Überschwemmungen bestimmter Gebiete im Falle eines Hochwasserereignisses. Wichtige Lösungen, die die Exposition von Menschen und Vermögenswerten gegenüber Überschwemmungen verringern können, umfassen auch Sensibilisierung, Frühwarnung und den Einsatz von Versicherungssystemen.

Die Umsetzung der EU-Hochwasserrichtlinie erfordert die Einrichtung von Mechanismen zur Beteiligung der Öffentlichkeit, um die Beteiligung der Bürger am Hochwassermanagementzyklus sicherzustellen. Alle Bewertungen, Karten und Pläne, die gemäß den Hochwasser- und WRRL-Richtlinien erstellt wurden, müssen der Öffentlichkeit zugänglich gemacht und in das von der Europäischen Umweltagentur verwaltete gemeinsame digitale Repository WISE hochgeladen werden.

Die Managementpläne erfordern Beiträge von verschiedenen Ebenen der Institutionen (national und regional) und von einer Vielzahl von Kompetenzen. Es wurden verschiedene Konsultationskanäle mit der Öffentlichkeit und den Interessenträgern genutzt, und insgesamt wurde ein breites Spektrum von Interessenträgern an der Ausarbeitung der ersten Managementpläne (die bis 2015 fällig sind) beteiligt. Bei den einschlägigen Interessenträgern ist auch die Einbeziehung privater Subjekte sehr wichtig, da private Immobilien sehr oft direkt oder indirekt von der Umsetzung der in den Managementplänen vorgesehenen Maßnahmen betroffen sind.

In einigen Fällen hat die Umsetzung der Lebensmittelrichtlinie dazu beigetragen, den Mangel an Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Sektoren (z. B. Hochwasserschutz, Notfallplanung, Katastrophenschutz, Raumplanung, Versicherung, Flusssanierung), Entscheidungsträgern und Interessenträgern, die auf unterschiedlichen räumlichen Skalen tätig sind, zu verbessern und zu verstärken. Trotz dieser erheblichen Anstrengungen stellt die mangelnde Koordinierung zwischen den verschiedenen Themenbereichen und insbesondere zwischen den Managementplänen und den nationalen Anpassungsstrategien oder -plänen nach wie vor eine große Lücke bei der geteilten Bewältigung des Hochwasserrisikos dar.

Als Ergebnis des Hochwasserkartierungsverfahrens wurde die Anfälligkeit einer Vielzahl europäischer Wasserläufe und Küstengebiete kartiert und bewertet, wodurch sehr nützliche Kenntnisse für das Management hochwassergefährdeter Gebiete gewonnen wurden. Im ersten Zyklus der Managementpläne wurde das pluviale Hochwasserrisiko (aufgrund starker Niederschläge, die die Bodeninfiltrationskapazität überstiegen) jedoch nicht als ebenso relevant erachtet, und seine Bewertung war im Vergleich zur Bewertung des Fluss- und Küstenrisikos weniger detailliert.

Die Verfügbarkeit von Daten sowie die personellen und finanziellen Ressourcen, die für die Umsetzung des Hochwasserkartierungs- und -bewertungsprozesses erforderlich sind, auch unter Berücksichtigung der Projektionen zum Klimawandel, gehören zu den wichtigsten Einschränkungen beim Umgang mit Managementplänen.

Die Hochwasserrichtlinie übernimmt die Flusseinzugsgebietsskala als Managementeinheit und verfolgt einen mehrstufigen Ansatz für die Festlegung von Zielen und Standards, was ein positives Attribut für die adaptive Governance ist, insbesondere angesichts des Klimawandels. Allerdings könnte das Fehlen geeigneter Instrumente, die formell in das Rechtssystem eingebettet sind und den Kooperationsmechanismus unterstützen, die grenzüberschreitende Zusammenarbeit einschränken. Darüber hinaus können Unterschiede in den rechtlichen Rahmenbedingungen, den politischen Standpunkten zum Hochwasserrisikomanagement und den wirtschaftlichen, sozialen und physischen Rahmenbedingungen die ordnungsgemäße Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen den Skalen behindern.

Die Erstellung eines Hochwasserrisikomanagementplans folgt in der Regel einem sechsjährigen Planungszyklus, der die Einbeziehung einer Vielzahl von Experten erfordert, darunter Land- und Küstenplaner, Hydrologen, Modellierer, Umweltwissenschaftler, Ingenieure usw. Der Ressourcen- und Zeitaufwand für die Ausarbeitung des Plans hängt vom Umfang der Analyse, den strategischen Zielen und Zielen des Plans und der Verfügbarkeit von Daten und Werkzeugen für ihre Analyse ab. Angesichts ihrer Bedeutung müssen auch spezifische Ressourcen für die Einbeziehung und Konsultation der Interessenträger bereitgestellt werden.

Gemäß der EU-Hochwasserrichtlinie müssen die Mitgliedstaaten prüfen, ob Gebiete in der Nähe von Wasserläufen und Küsten durch Überschwemmungen gefährdet sind, das Ausmaß der Überschwemmungen, die Vermögenswerte und die gefährdeten Menschen in diesen Gebieten erfassen und angemessene und koordinierte Maßnahmen ergreifen, um dieses Hochwasserrisiko zu verringern. Die Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten auch, die Auswirkungen des Klimawandels auf das Ausmaß, die Häufigkeit und den Ort von Überschwemmungen zu berücksichtigen und diese Auswirkungen daher in die Bewertung, den Schutz, die Prävention und die Vorsorge von Überschwemmungen einzubeziehen.

Neben den Managementplänen selbst sind die Auswirkungen des Klimawandels und der langfristigen Entwicklungen auf das Auftreten von Überschwemmungen Teil 2 der vorhergehenden Schritte des Planungsprozesses und der Berichtspflichten: Sowohl die vorläufige Hochwasserrisikobewertung als auch die Hochwassergefahren- und -risikokarten sollten deutlich machen, wie der Klimawandel in die abgebildeten Szenarien einbezogen wird (oder nicht).

Die Hochwasserrichtlinie wird in Abstimmung mit der Wasserrahmenrichtlinie durchgeführt, insbesondere durch Koordinierung der Hochwasserrisikomanagementpläne und der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete sowie durch Koordinierung der Verfahren zur Beteiligung der Öffentlichkeit an der Ausarbeitung dieser Pläne. Beide Richtlinien stärken das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu diesen Informationen und auf Mitsprache im Planungsprozess. Zur Unterstützung dieser Koordinierung wurde ein separater Leitfaden mit dem Titel „Flussgebietsbewirtschaftung in einem sich wandelnden Klima“erstellt.

Die Erstellung eines Hochwasserrisikomanagementplans basiert auf drei großen Schritten, die jeweils zwei Jahre dauern: i) vorläufige Hochwasserrisikobewertung (PFRA), ii) Hochwassergefahren- und Hochwasserrisikokartierung, iii) Ausarbeitung der Hochwasserrisikomanagementpläne (FRMP). Die Umsetzungszeit des Plans hängt in hohem Maße von den festgelegten Zielen und Vorgaben und den damit verbundenen ermittelten Maßnahmen ab.

Die Hochwasserrisikomanagementpläne müssen gemäß der Hochwasserrichtlinie alle sechs Jahre überprüft werden. Was die Durchführung betrifft, so hängt die Lebensdauer der in den Plänen enthaltenen spezifischen Maßnahmen von der Art der Maßnahme ab, die von Monaten bis Jahrzehnten variiert.