Öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP) zur Anpassung und Instandhaltung von Infrastrukturen und Diensten

Der Klimawandel stellt die Infrastruktur vor zunehmende Herausforderungen. Es wird alle Arten von Infrastruktur betreffen, einschließlich Energie, Verkehr und Wasser. Beispiele sind Deiche, die den steigenden Wasserständen möglicherweise nicht standhalten; Häfen, die möglicherweise überschwemmt werden, Straßen und Eisenbahnen, die möglicherweise nicht mehr zugänglich sind, Verkehrsdienste, die möglicherweise neu geplant werden. Dies geschieht sowohl aufgrund von langsam einsetzenden Ereignissen als auch plötzlichen Extremereignissen und kann zu höheren Kosten führen. Nach Angaben der OECD, der Weltbank und der Umweltanalyse der Vereinten Nationen (Infrastruktur für eine klimaresiliente Zukunft, 2024) werden bis 2030 jährliche Investitionen in Höhe von 6,9 Billionen USD (etwa 6,6 Billionen EUR) in die Infrastruktur erforderlich sein, um sicherzustellen, dass Infrastrukturinvestitionen mit den Zielen für nachhaltige Entwicklung und dem Übereinkommen von Paris vereinbar sind.

Da die öffentlichen Mittel für die Anpassung an den Klimawandel begrenzt sind, sind private Investitionen und Fachwissen, einschließlich der Finanzierung durch öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP-Modelle), von entscheidender Bedeutung für die Anpassung der Infrastruktur an den Klimawandel. Die Regierungen können auch private Unternehmen mit der Erbringung bestimmter öffentlicher Dienstleistungen beauftragen, um die klimaresistente Infrastruktur langfristig zu erhalten. Darüber hinaus können private Investoren naturbasierte Lösungen unterstützen, deren Finanzierung ein Hindernis für ihre weit verbreitete Umsetzung darstellt.

Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) definiert ÖPP als „langfristige vertragliche Vereinbarungen zwischen der Regierung und einem privaten Partner, bei denen dieser öffentliche Dienstleistungen unter Verwendung eines Kapitalvermögens erbringt und finanziert und die damit verbundenen Risiken teilt“.

Der Hauptunterschied zwischen ÖPP und traditionellen Finanzierungsmodellen besteht in der Risikoteilung zwischen dem öffentlichen und dem privaten Partner. Grundsätzlich sollten die Risiken in einem ÖPP-Projekt der Partei zugewiesen werden, die am besten geeignet ist, sie zu verwalten, um ein optimales Gleichgewicht zwischen Risikoverlagerung und Entschädigung für die risikotragende Partei zu erreichen. Der private Partner ist häufig für Risiken im Zusammenhang mit der Planung, dem Bau, der Finanzierung, dem Betrieb und der Instandhaltung der Infrastruktur verantwortlich, während der öffentliche Partner in der Regel regulatorische und politische Risiken übernimmt. In der Regel umfasst ÖPP auch die Gewinnentnahme von Steuerzahlern und/oder Nutzern im Rahmen des ÖPP-Vertrags.

ÖPP sind ein wichtiger Einstiegspunkt für die Mobilisierung von Finanzmitteln des Privatsektors, um eine Finanzierungslücke bei Anpassungsmaßnahmen zu schließen. Sie müssen widerstandsfähig gegen den Klimawandel sein und daran arbeiten, die Widerstandsfähigkeit der Gemeinschaften, denen sie dienen, zu stärken. Die Einbeziehung des Privatsektors kann über Investitionskapazität und Finanzierung hinaus zu innovativem Denken und neuem Fachwissen führen.

ÖPP zur Anpassung an den Klimawandel können jedoch aufgrund der äußerst unsicheren künftigen Bedingungen eine Herausforderung darstellen. Dies kann die Schaffung von KKS behindern, da sie ein gewisses Maß an Vorhersehbarkeit erfordern, um Investitionen und Finanzmittel anzuziehen. KKS zwischen Unternehmen und Kommunen können im Rahmen der sozialen Verantwortung der Unternehmen (Corporate Social Responsibility, CSR) offengelegt werden, um gemeinsame Maßnahmen zur Anpassung der Städte an den Klimawandel zu ergreifen. Erfolgreiche Beispiele wurden im Rahmen des LIFE-Projekts CITYAdaP3 vorgestellt, das darauf abzielte, den Privatsektor der EU in die Finanzierung der städtischen Anpassung einzubeziehen. Das Public-Private Partnership Resource Center der Weltbank bietet eine Bestandsaufnahme der Ressourcen für die Konzeption und Umsetzung klimaresilienter ÖPP.

Derzeit ist das Ausmaß, in dem Interessenträger an vertraglichen ÖPP beteiligt sind, ein zu wenig untersuchter Aspekt (Nederhand und Klijn, 2019) des erfolgreichen Abschlusses dieser Projekte. Generell muss zwischen der Rolle der Interessenträger im Projekt selbst (z. B. Infrastrukturentwicklung) und ihrer Rolle bei der Einrichtung der ÖPP unterschieden werden. Zu den Interessenträgern gehören diejenigen, die formelle Mitglieder der ÖPP sind und die Ressourcen direkt kontrollieren, und diejenigen, die, obwohl sie „extern“ zum Projekt sind, direkt davon betroffen sind und ein Interesse an dessen Erfolg haben (Selim& Amr Soliman ElGohary, 2020).

Einige Studienergebnisse deuten darauf hin, dass eine ÖPP die Verwaltung des Stakeholder-Umfelds aufgrund der Einbeziehung mehrerer Beziehungen in eine ÖPP-Beschaffungsstruktur komplexer macht. Dies kann zu möglichen widersprüchlichen Interessen oder unterschiedlichen Erwartungen der an ÖPP-Projekten beteiligten Interessenträger führen. Das schlechte Management der Beziehungen zwischen den Interessenträgern führte zu einem der Hauptgründe für das Scheitern von ÖPP-Projekten im globalen Kontext (Jayasuriya et al., 2020). Obwohl ein Mangel an Studien zum Stakeholder-Management innerhalb von ÖPP beklagt wurde, sind wichtige Aspekte für die Konfliktverhütung in ÖPP-Projekten bereits bekannt. Beispiele hierfür sind die Durchführung umfassender Konsultationen, die Vereinbarung und klare Festlegung vereinbarter Ziele sowie die Festlegung der Rollen und Zuständigkeiten öffentlicher und privater Akteure. Schlüsselelemente für eine erfolgreiche Verwaltung der Interessenträger sind im ÖPP-Vertragsmanagementinstrument des Global Infrastructure Hub und der Weltbank zusammengefasst (Kapitel 3). Das Tool enthält eine Anleitung für die Verwaltung der Beziehungen zum privaten Unternehmen der ÖPP, zu anderen privaten Interessenträgern, zu Endnutzern, Unternehmen und der Gemeinschaft sowie zu Regierungsbehörden.

ÖPP bieten einen potenziellen Weg für die Bereitstellung öffentlicher Infrastrukturen und Dienstleistungen zur effizienten Anpassung an den Klimawandel. Ihr Erfolg hängt von mehreren Schlüsselfaktoren ab.

• Klar definierter Projektumfang, Ziele und Ergebnisse bilden eine solide Grundlage.
• Die Umsetzung erfolgreicher ÖPP-Projekte erfordert beträchtliche Verwaltungskapazitäten. Dies kann nur durch geeignete institutionelle und rechtliche Rahmenbedingungen und langjährige Erfahrung bei der Umsetzung von ÖPP-Projekten sichergestellt werden. Darüber hinaus sind wirksame Governance-Rahmen mit klaren Rollen, Verantwortlichkeiten und Entscheidungsprozessen für den PPP-Erfolg von entscheidender Bedeutung.
• Eine wirksame Risikoallokation, bei der die Risiken gerecht zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor aufgeteilt werden, ist für die Tragfähigkeit der Projekte von entscheidender Bedeutung. Dies könnte auch ein schwieriger Faktor sein, da sich das Risiko im Laufe der Zeit aufgrund des Klimawandels ändern könnte.
• Die Förderung starker kollaborativer Beziehungen zwischen den Partnern ist für eine erfolgreiche Projektumsetzung unerlässlich und spricht mit den betroffenen Stakeholdern mit einer Stimme.
• Robuste Finanzstrukturen, einschließlich geeigneter Risikomanagementstrategien, sind von größter Bedeutung, um private Investitionen anzuziehen.
• Die Verwendung von MRE-Verfahren kann es ermöglichen, die Wirksamkeit der Maßnahmen nachzuverfolgen, laufende Projekte anzupassen und Erkenntnisse für zukünftige Projekte zu generieren. Die Steuerung der Leistung eines privaten Partners in PPP-Projekten ist besonders wichtig: Die Zuweisung angemessener Ressourcen und die eindeutige Ermittlung der wesentlichen Leistungsindikatoren sollten sichergestellt werden. Detaillierte Leitlinien zur Leistungsüberwachung finden sich im PPP Contract Management Tool des Global Infrastructure Hub und der Weltbank (Kapitel 3).

Herausforderungen im Zusammenhang mit ÖPP sind politische Instabilität, wirtschaftliche Abschwünge und komplexe Regulierungsprozesse, die sich erheblich auf die Projektdurchführung auswirken können (z. B. Zeitpläne, Kosten). Ein unzureichendes Verständnis der Regeln und Merkmale des öffentlichen Sektors durch private Investoren und umgekehrt kann die Projektentwicklung und -umsetzung behindern. Darüber hinaus können negative Wahrnehmung der Interessengruppen/der Öffentlichkeit und Widerstand gegen Privatisierungen Hindernisse schaffen.

Traditionelle Projekte können in Lose aufgeteilt werden, um mehr Bieter anzuziehen. ÖPP-Projekte erfordern eine Mindestgröße, um die Beschaffungskosten zu rechtfertigen und die Skaleneffekte zu erleichtern, die für eine höhere Effizienz von Betrieb und Wartung erforderlich sind. Der sehr große Umfang potenzieller Projekte kann jedoch manchmal den Wettbewerb verringern, da nur wenige Unternehmen im Allgemeinen über die finanziellen Mittel verfügen, um Angebote einzureichen. Bei sehr hochwertigen Verträgen ist nur eine kleine Anzahl von Betreibern, vielleicht sogar nur einer, in der Lage, alle gewünschten Produkte oder Dienstleistungen anzubieten. Dadurch könnte der öffentliche Auftraggeber in eine Abhängigkeitssituation versetzt werden (Europäischer Rechnungshof, 2018).

Um diese Herausforderungen zu meistern, sind eine sorgfältige Planung, ein effektives Risikomanagement und ein starkes Engagement der Stakeholder unerlässlich. Durch die Berücksichtigung dieser Faktoren können Regierungen und private Partner die Wahrscheinlichkeit erfolgreicher ÖPP-Anpassungsprojekte erhöhen, die ein gutes Preis-Leistungs-Verhältnis und verbesserte öffentliche Dienstleistungen bieten.

ÖPP können bei jedem Anpassungsprojekt einen zweischneidigen Ansatz bieten. Einerseits beschleunigen sie die Projektdurchführung, indem sie die Effizienz und das Kapital des Privatsektors nutzen. Andererseits können ÖPP innovative Lösungen einführen und möglicherweise die Servicequalität verbessern. ÖPP ermöglichen die Finanzierung von Projekten, die andernfalls aufgrund von Einschränkungen der öffentlichen Haushalte nicht durchführbar wären.

Diese Vorteile gehen jedoch mit Kosten einher. Projektaufwendungen oder Wartungskosten übersteigen aufgrund der Gewinnmargen des privaten Sektors häufig traditionelle Modelle des öffentlichen Sektors. Die Komplexität der Vertragsverhandlungen und die langfristigen finanziellen Verpflichtungen der Regierungen sind erhebliche Nachteile. Darüber hinaus kann die Übertragung bestimmter Risiken auf den Privatsektor zu unvorhergesehenen Herausforderungen und Konflikten zwischen öffentlichen und privaten Partnern führen.

Die EU regelt ÖPP durch Richtlinien, mit denen die in den EU-Verträgen verankerten Grundsätze und Freiheiten umgesetzt und erweitert werden. Diese Richtlinien zielen darauf ab, die Verfahren für die Vergabe öffentlicher Aufträge transparent und für alle Lieferanten in der gesamten EU zugänglich zu machen. Daher können diese Anbieter ihre Dienstleistungen und Produkte Behörden im gesamten EU-Binnenmarkt anbieten.

Im März 2014 verabschiedete die EU zwei EU-Richtlinien, die für ÖPP von Bedeutung sind: insbesondere öffentliche Aufträge und Konzessionen. Die Richtlinie über die Vergabe öffentlicher Aufträge (2014/24/EU) und die Konzessionsrichtlinie (2014/23/EU) spiegeln den Wunsch der EU wider, Konzessionen enger zu regeln (Europäische Investitionsbank, 2016). Beide Richtlinien müssen in nationales Recht umgesetzt werden. Die tatsächliche Umsetzung von ÖPP wird auch durch nationale oder subnationale Rechtsrahmen eingeschränkt. Darin können besondere Vorschriften für Verträge, Beschränkungen des Anwendungsbereichs und unterschiedliche Typologien der Beziehungen zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor festgelegt werden.

Der Zeitrahmen für die Einrichtung einer ÖPP kann je nach mehreren Faktoren erheblich variieren:

• Komplexität des Projekts: Größere, komplexere Projekte brauchen natürlich länger, um zu verhandeln und umzusetzen.
• Regulatorisches Umfeld: Ein klarer und effizienter Rechtsrahmen kann den Prozess beschleunigen.
• Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge: Die Komplexität der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge kann sich auf die Zeitpläne auswirken.
• Verhandlungsgeschick: Effektive Verhandlungen zwischen öffentlichen und privaten Partnern können den Prozess beschleunigen.
• Wirtschaftliche Bedingungen: wirtschaftliche Faktoren können die Verfügbarkeit privater Finanzierungen und die Durchführbarkeit von Projekten beeinflussen.

Insgesamt kann die Einrichtung einer ÖPP etwa zwei bis fünf Jahre oder sogar länger dauern.

PPS sind in der Regel langfristige Vereinbarungen. Je nach Art des Projekts, das von der ÖPP geregelt wird, reicht die Lebensdauer von 20 bis 30 Jahren, kann aber je nach spezifischem Projekt länger oder kürzer sein. ÖPP decken nicht nur die Bauphase a einer Infrastruktur ab. Es umfasst auch den Betrieb und die Wartung, aus denen sie durch Benutzergebühren oder staatliche Zahlungen eine wirtschaftliche Rendite erzielen.