Avaliku ja erasektori partnerlused taristu ja teenuste kohandamiseks ja hooldamiseks

Kliimamuutused tekitavad taristule üha suuremaid probleeme. See mõjutab igat liiki taristut, sealhulgas energeetikat, transporti ja vett. Näitena võib tuua tammid, mis ei pruugi taluda veetaseme tõusu; sadamad, mis võivad olla üleujutatud, maanteed ja raudteed, mis ei pruugi enam kättesaadavad olla, transporditeenused, mille ajakava võidakse muuta. See toimub nii aeglaste sündmuste kui ka äkiliste äärmuslike sündmuste tõttu ning võib põhjustada suuremaid kulusid. OECD, Maailmapanga ja ÜRO keskkonnaanalüüsi (Kliimamuutuste suhtes vastupanuvõimelise tuleviku taristu, 2024) kohaselt on 2030. aastaks vaja igal aastal investeerida taristusse 6,9 triljonit USA dollarit (ligikaudu 6,6 triljonit eurot), et tagada taristuinvesteeringute kooskõla kestliku arengu eesmärkide ja Pariisi kokkuleppega.

Kuna avaliku sektori rahalised vahendid kliimamuutustega kohanemiseks on piiratud, on erasektori investeeringud ja eksperditeadmised, sealhulgas avaliku ja erasektori partnerlusmudelite kaudu rahastamine, keskse tähtsusega taristu kohandamisel kliimamuutustega. Valitsused võivad sõlmida ka eraettevõtjatega lepinguid teatavate avalike teenuste osutamiseks, et säilitada pikas perspektiivis kliimamuutustele vastupanuvõimeline taristu. Lisaks võivad erainvestorid toetada looduspõhiseid lahendusi, mille rahastamine takistab nende laialdast rakendamist.

Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon (OECD) määratleb avaliku ja erasektori partnerlust kui „pikaajalisi lepingulisi kokkuleppeid valitsuse ja erasektori partneri vahel, mille kohaselt erasektori partner osutab ja rahastab avalikke teenuseid, kasutades kapitalivara, jagades sellega seotud riske“.

Peamine erinevus avaliku ja erasektori partnerluste ning traditsiooniliste rahastamismudelite vahel on riskide jagamine avaliku ja erasektori partnerite vahel. Põhimõtteliselt tuleks avaliku ja erasektori partnerluse projekti riskid jaotada osapoolele, kes on nende juhtimiseks kõige sobivam, et saavutada optimaalne tasakaal riski ülekandmise ja riski kandvale osapoolele hüvitise maksmise vahel. Erasektori partner vastutab sageli taristu projekteerimise, ehitamise, rahastamise, käitamise ja hooldamisega seotud riskide eest, samas kui avaliku sektori partner võtab tavaliselt regulatiivseid ja poliitilisi riske. Tavaliselt hõlmab avaliku ja erasektori partnerlus ka maksumaksjatelt ja/või kasutajatelt kasumi teenimist avaliku ja erasektori partnerluse lepingu raames.

Avaliku ja erasektori partnerlus on peamine lähtepunkt erasektori rahaliste vahendite kaasamiseks, et katta kohanemismeetmete rahastamispuudujääk. Nad peavad olema kliimamuutustele vastupidavad ja töötama selle nimel, et suurendada nende kogukondade vastupanuvõimet, keda nad teenivad. Erasektori kaasamine võib lisaks investeerimissuutlikkusele ja rahastamisele viia ka uuendusliku mõtlemise ja uute eksperditeadmisteni.

Avaliku ja erasektori partnerlus kliimamuutustega kohanemiseks võib siiski olla probleem, kuna tulevikutingimused on väga ebakindlad. See võib takistada programmijärgse järelevalve loomist, kuna investeeringute ja rahastamise ligimeelitamiseks on vaja teatavat prognoositavust. Ettevõtete ja kohalike omavalitsuste vahelisi ostujõu pariteete võib avalikustada ettevõtete sotsiaalse vastutuse osana, et võtta ühismeetmeid linnade kliimamuutustega kohanemiseks. Edukaid näiteid võib tuua projektist LIFE CITYAdaP3, mille eesmärk oli kaasata ELi erasektor linnade kohanemise rahastamisse. Maailmapanga avaliku ja erasektori partnerluse ressursikeskus annab ülevaate ressurssidest kliimamuutustele vastupanuvõimeliste avaliku ja erasektori partnerluste kavandamiseks ja rakendamiseks.

Praegu on sidusrühmade lepingulistesse avaliku ja erasektori partnerlustesse kaasamise ulatus nende projektide eduka lõpuleviimise üks alahinnatud aspekt (Nederhand ja Klijn, 2019). Üldiselt on vaja eristada sidusrühmade rolli projektis endas (nt taristu arendamine) ja nende rolli avaliku ja erasektori partnerluse loomisel. Sidusrühmade hulka kuuluvad need, kes on avaliku ja erasektori partnerluse ametlikud liikmed ja kontrollivad otseselt ressursse, ning need, kes on küll projekti välised, kuid keda see otseselt mõjutab ja kes on huvitatud selle edust (Selim & Amr Soliman ElGohary, 2020).

Mõned uuringu tulemused näitavad, et avaliku ja erasektori partnerlus muudab sidusrühmade keskkonna haldamise keerulisemaks, kuna avaliku ja erasektori partnerluse hankestruktuuris on mitu suhet. See võib tekitada avaliku ja erasektori partnerluse projektides osalevatele sidusrühmadele võimalikke huvide konflikte või erinevaid ootusi. Sidusrühmade vaheliste suhete halb haldamine oli üks peamisi põhjuseid, miks avaliku ja erasektori partnerluse projektid ülemaailmses kontekstis ebaõnnestusid (Jayasuriya jt, 2020). Kuigi on esitatud kaebus sidusrühmade haldamise uuringute puudumise kohta avaliku ja erasektori partnerluses, on juba teada olulised aspektid konfliktide ennetamiseks avaliku ja erasektori partnerluse projektides. Näitena võib tuua ulatusliku konsulteerimise, kokkulepitud eesmärkides kokkuleppimise ja nende selge seadmise ning avaliku ja erasektori osalejate rollide ja kohustuste määratlemise. Sidusrühmade eduka haldamise põhielemendid on kokkuvõtlikult esitatud ülemaailmse taristukeskuse ja Maailmapanga avaliku ja erasektori partnerluslepingute haldamise vahendis (3. peatükk). Vahend sisaldab juhiseid suhete haldamiseks avaliku ja erasektori partnerluse eraettevõttega, teiste erasektori sidusrühmadega, lõppkasutajate, ettevõtjate ja kogukonnaga ning valitsusasutustega.

Avaliku ja erasektori partnerlused pakuvad potentsiaalset võimalust avaliku taristu ja teenuste pakkumiseks, et kliimamuutustega tõhusalt kohaneda. Nende edu sõltub mitmest olulisest tegurist.

• Selgelt määratletud projekti ulatus, eesmärgid ja tulemused loovad tugeva aluse.
• Edukate avaliku ja erasektori partnerlusprojektide rakendamine nõuab märkimisväärset haldussuutlikkust. Seda on võimalik tagada üksnes sobivate institutsiooniliste ja õigusraamistike ning pikaajaliste kogemuste abil avaliku ja erasektori partnerluse projektide rakendamisel. Lisaks on avaliku ja erasektori partnerluse edu jaoks väga olulised tõhusad juhtimisraamistikud, millel on selged rollid, kohustused ja otsustusprotsessid.
• Tõhus riskide jaotamine, kus riskid jagunevad võrdselt avaliku ja erasektori vahel, on projekti elujõulisuse seisukohast otsustava tähtsusega. See võib olla ka keeruline tegur, kuna kliimamuutuste tõttu võib risk aja jooksul muutuda.
• Tugevate koostöösuhete edendamine partnerite vahel on oluline nii projekti edukaks rakendamiseks kui ka mõjutatud sidusrühmadele ühel häälel rääkimiseks.
• Erainvesteeringute ligimeelitamiseks on äärmiselt olulised tugevad finantsstruktuurid, sealhulgas asjakohased riskijuhtimisstrateegiad.
• MRE menetluste kasutamine võimaldab jälgida meetmete tõhusust ja kohandada käimasolevaid projekte ning saada kogemusi tulevaste projektide jaoks. Erasektori partneri tulemuste haldamine avaliku ja erasektori partnerluse projektis on eriti oluline: tagada tuleks piisavate vahendite eraldamine ja peamiste tulemusnäitajate selge kindlaksmääramine. Üksikasjalikud suunised tulemuslikkuse jälgimise kohta on esitatud ülemaailmse taristukeskuse ja Maailmapanga avaliku ja erasektori partnerluslepingute haldamise vahendis (3. peatükk).

Avaliku ja erasektori partnerlusega seotud probleemid on poliitiline ebastabiilsus, majanduslangus ja keerukad regulatiivsed protsessid, mis võivad projekti rakendamist märkimisväärselt mõjutada (nt ajakavad, kulud). Erainvestorite ebapiisav arusaam avaliku sektori eeskirjadest ja omadustest ning vastupidi võib takistada projektide väljatöötamist ja rakendamist. Lisaks võib sidusrühmade/üldsuse negatiivne suhtumine erastamisse ja vastuseis erastamisele tekitada takistusi.

Traditsioonilised projektid võib jagada osadeks, et meelitada ligi rohkem pakkujaid. Avaliku ja erasektori partnerluse projektid nõuavad minimaalset suurust, et põhjendada hankekulusid ja soodustada mastaabisäästu, mis on vajalik käitamise ja hoolduse tõhustamiseks. Potentsiaalsete projektide väga suur ulatus võib aga mõnikord konkurentsi taset vähendada, kuna vähestel ettevõtetel on tavaliselt rahalised vahendid pakkumiste esitamiseks. Väga suure maksumusega lepingute puhul suudab vaid väike arv ettevõtjaid, võib-olla isegi nii vähe kui üks, pakkuda kõiki soovitud tooteid või teenuseid. See võib seada avaliku sektori hankija sõltuvusse (Euroopa Kontrollikoda, 2018).

Nende probleemide lahendamiseks on hädavajalik hoolikas planeerimine, tõhus riskijuhtimine ja sidusrühmade tugev kaasamine. Nende teguritega tegeledes saavad valitsused ja erasektori partnerid suurendada selliste edukate avaliku ja erasektori partnerluse kohanemisprojektide tõenäosust, mis pakuvad kulutustele vastavat tulu ja paremaid avalikke teenuseid.

Avaliku ja erasektori partnerlus võib pakkuda kahesuunalist lähenemisviisi mis tahes kohanemisprojektile. Ühelt poolt kiirendavad need projektide elluviimist, võimendades erasektori tõhusust ja kapitali. Teisest küljest võivad avaliku ja erasektori partnerlused võtta kasutusele uuenduslikke lahendusi ja potentsiaalselt parandada teenuste kvaliteeti. Avaliku ja erasektori partnerlus võimaldab rahastada projekte, mis muidu ei oleks avaliku sektori eelarvete piiratuse tõttu teostatavad.

Nendel eelistel on aga oma hind. Projekti- või hoolduskulud ületavad erasektori kasumimarginaalide tõttu sageli traditsioonilisi avaliku sektori mudeleid. Lepinguläbirääkimiste keerukus ja valitsuste pikaajalised finantskohustused on märkimisväärsed puudused. Lisaks võib teatavate riskide ülekandmine erasektorile põhjustada ettenägematuid probleeme ja konflikte avaliku ja erasektori partnerite vahel.

EL reguleerib avaliku ja erasektori partnerlusi direktiivide abil, millega rakendatakse ja laiendatakse ELi aluslepingutes sätestatud põhimõtteid ja vabadusi. Nende direktiivide eesmärk on muuta riigihankelepingute sõlmimise menetlused läbipaistvaks ja avatuks kõigile tarnijatele kogu ELis. Seega saavad need tarnijad pakkuda oma teenuseid ja tooteid ametiasutustele kogu ELi ühtsel turul.

2014. aasta märtsis võttis EL riigihangete valdkonnas vastu kaks avaliku ja erasektori partnerlusi käsitlevat ELi direktiivi: eelkõige riigihanked ja kontsessioonid. Riigihangete direktiiv (2014/24/EL) ja kontsessioonide direktiiv (2014/23/EL), mis kajastavad ELi soovi kontsessioone täpsemalt reguleerida (Euroopa Investeerimispank, 2016). Mõlemad direktiivid tuleb siseriiklikku õigusesse üle võtta. Avaliku ja erasektori partnerluste tegelikku rakendamist piiravad ka riiklikud või piirkondlikud õigusraamistikud. Nendega võidakse kehtestada erieeskirjad lepingute, kohaldamisala piirangute ning avaliku ja erasektori vaheliste suhete erinevate tüpoloogiate kohta.

Avaliku ja erasektori partnerluse loomise ajakava võib olla väga erinev, sõltudes mitmest tegurist:

• Projekti keerukus: Suuremate ja keerukamate projektide üle läbirääkimiste pidamine ja nende elluviimine võtab loomulikult kauem aega.
• Õiguslik keskkond: Selge ja tõhus õigusraamistik võib protsessi kiirendada.
• Riigihankemenetlused: riigihankemenetluste keerukus võib mõjutada tähtaegu.
• Läbirääkimisoskused: tõhusad läbirääkimised avaliku ja erasektori partnerite vahel võivad protsessi kiirendada.
• Majanduslikud tingimused: erarahastamise kättesaadavust ja projektide teostatavust võivad mõjutada majanduslikud tegurid.

Üldiselt võib avaliku ja erasektori partnerluse loomine kesta umbes kaks kuni viis aastat või isegi kauem.

PPS on tavaliselt pikaajalised lepingud. Olenevalt avaliku ja erasektori partnerlusega hõlmatud projekti liigist on projekti kestus 20–30 aastat, kuid sõltuvalt konkreetsest projektist võib see olla pikem või lühem. Avaliku ja erasektori partnerlused ei hõlma üksnes taristu ehitusetappi a. See hõlmab ka selle käitamist ja hooldust, millest nad saavad majanduslikku kasu kasutustasude või valitsuse maksete kaudu.