Privatno-javna partnerstva (JPP-ovi) za prilagodbu i održavanje infrastrukture i usluga

Mjera u kojoj su dionici uključeni u ugovorna javno-privatna partnerstva trenutačno je nedovoljno istražen aspekt (Nederhand i Klijn, 2019.)uspješnog dovršetka tih projekata. Općenito je potrebno razlikovati ulogu dionika u samom projektu (npr. razvoj infrastrukture) i njihovu ulogu u uspostavi JPP-a. Dionici uključuju one koji su formalni članovi JPP-a i koji izravno kontroliraju resurse i one na koje projekt, unatoč tome što su „vanjski” u odnosu na projekt, izravno utječe i koji su zainteresirani za njegov uspjeh (Selim & Amr Soliman ElGohary, 2020.).

Neki rezultati studije upućuju na to da JPP čini okruženje dionika složenijim za upravljanje zbog uključenosti višestrukih odnosa u strukturu nabave JPP-a. To može stvoriti moguće sukobljene interese ili različita očekivanja dionika uključenih u projekte JPP-a. Loše upravljanje odnosima s dionicima dovelo je do jednog od glavnih razloga neuspjeha projekata JPP-a u globalnom kontekstu (Jayasuriya i dr., 2020.). Iako se žalilo na nedostatak studija o upravljanju dionicima u javno-privatnim partnerstvima, već su poznati ključni aspekti za sprečavanje sukoba u projektima javno-privatnog partnerstva. Primjeri su provođenje opsežnog savjetovanja, dogovaranje i postavljanje jasnih dogovorenih ciljeva te definiranje uloga i odgovornosti javnih i privatnih aktera.Ključni elementi uspješnog upravljanja dionicima sažeti su u alatu za upravljanje ugovorima o JPP-u Globalnog infrastrukturnog centra i Svjetske banke (poglavlje 3.). Alat uključuje smjernice za upravljanje odnosima s privatnim poduzećem JPP-a, drugim privatnim dionicima, krajnjim korisnicima, poduzećima i zajednicom te vladinim agencijama.

JPP-ovi nude potencijalnu mogućnost za pružanje javne infrastrukture i usluga za učinkovitu prilagodbu klimatskim promjenama. Njihov uspjeh ovisi o nekoliko ključnih čimbenika.

• Jasno definirani opseg, ciljevi i rezultati projekta pružaju čvrste temelje.
• Za provedbu uspješnih projekata JPP-a potrebni su znatni administrativni kapaciteti. To se može osigurati samo odgovarajućim institucionalnim i pravnim okvirima te dugotrajnim iskustvom u provedbi projekata JPP-a. Nadalje, učinkoviti okviri upravljanja s jasnim ulogama, odgovornostima i postupcima donošenja odluka ključni su za uspjeh JPP-a.
• Učinkovita raspodjela rizika, u kojoj su rizici ravnomjerno raspodijeljeni između javnog i privatnog sektora, ključna je za održivost projekata. To bi također mogao biti izazovan čimbenik jer bi se rizik s vremenom mogao promijeniti zbog klimatskih promjena.
• Poticanje snažnih suradničkih odnosa među partnerima ključno je za uspješnu provedbu projekta, kao i jednoglasno obraćanje pogođenim dionicima.
• Snažne financijske strukture, uključujući odgovarajuće strategije upravljanja rizikom, od ključne su važnosti za privlačenje privatnih ulaganja.
• Primjenom postupaka u vezi s energijom iz obnovljivih izvora na moru može se omogućiti praćenje djelotvornosti mjera i prilagodba projekata koji su u tijeku te izvlačenje pouka za buduće projekte. Upravljanje uspješnošću privatnog partnera u projektu JPP-a posebno je važno: trebalo bi osigurati dodjelu odgovarajućih sredstava i jasno utvrđivanje ključnih pokazatelja uspješnosti. Detaljne smjernice o praćenju uspješnosti navedene su u alatu za upravljanje ugovorima o JPP-u Globalnog infrastrukturnog centra i Svjetske banke (poglavlje 3.).

Izazovi povezani s JPP-om su politička nestabilnost, gospodarski pad i složeni regulatorni postupci koji mogu znatno utjecati na provedbu projekta (npr. rokovi, troškovi). Nedovoljno razumijevanje pravila i značajki javnog sektora od strane privatnih ulagača i obrnuto može ometati razvoj i provedbu projekta. Osim toga, negativna percepcija dionika/javnosti i otpor privatizaciji mogu stvoriti prepreke.

Tradicionalni projekti mogu se podijeliti u grupe kako bi se privuklo više ponuditelja. Projekti JPP-a zahtijevaju minimalnu veličinu kako bi se opravdao trošak nabave i olakšala ekonomija razmjera koja je potrebna za veću učinkovitost rada i održavanja. Međutim, zbog vrlo velikog opsega potencijalnih projekata ponekad se može smanjiti razina tržišnog natjecanja jer mali broj poduzeća općenito ima financijska sredstva za podnošenje ponuda. S ugovorima vrlo visoke vrijednosti samo mali broj subjekata, možda samo jedan, može ponuditi sve tražene proizvode ili usluge. To bi javnog naručitelja moglo dovesti u položaj ovisnosti (Europski revizorski sud, 2018.).

Kako bi se prevladali ti izazovi, ključno je pažljivo planiranje, učinkovito upravljanje rizicima i snažan angažman dionika. Rješavanjem tih čimbenika vlade i privatni partneri mogu povećati vjerojatnost uspješnih projekata prilagodbe JPP-ova kojima se ostvaruje vrijednost za uloženi novac i poboljšavaju javne usluge.

JPP-ovi mogu ponuditi dvosmjerni pristup svakom projektu prilagodbe. S jedne strane, ubrzavaju provedbu projekata iskorištavanjem učinkovitosti i kapitala privatnog sektora. S druge strane, JPP-ovi mogu uvesti inovativna rješenja i potencijalno poboljšati kvalitetu usluge. JPP-ovima se omogućuje financiranje projekata koji inače ne bi bili izvedivi zbog ograničenja u javnim proračunima.

Međutim, te prednosti imaju svoju cijenu. Troškovi projekta ili troškovi održavanja često premašuju tradicionalne modele javnog sektora zbog profitnih marži privatnog sektora. Složenost pregovora o ugovorima i dugoročne financijske obveze vlada znatan su nedostatak. Osim toga, prijenos određenih rizika na privatni sektor mogao bi dovesti do nepredviđenih izazova i sukoba između javnih i privatnih partnera.

EU regulira javno-privatna partnerstva direktivama kojima se provode i proširuju načela i slobode utvrđene Ugovorima EU-a. Cilj je tih direktiva učiniti postupke dodjele ugovora o javnoj nabavi transparentnima i otvorenima za sve dobavljače diljem EU-a. Stoga ti dobavljači mogu ponuditi svoje usluge i proizvode javnim tijelima na cijelom jedinstvenom tržištu EU-a.

U ožujku 2014. EU je donio dvije direktive EU-a koje se odnose na javno-privatna partnerstva u području javne nabave: konkretno, javna nabava i koncesije. Direktiva o javnoj nabavi (2014/24/EU) i Direktiva o koncesijama (2014/23/EU) odražavaju želju EU-a da pobliže regulira koncesije (Europska investicijska banka, 2016.). Obje direktive potrebno je prenijeti u nacionalno zakonodavstvo. Stvarna provedba JPP-ova ograničena je i nacionalnim ili podnacionalnim pravnim okvirima. Njima se mogu utvrditi posebna pravila za ugovore, ograničenja u području primjene i različite vrste odnosa između javnog i privatnog sektora.

Vremenski okvir za uspostavu JPP-a može se znatno razlikovati, ovisno o nekoliko čimbenika:

• Složenost projekta: Naravno, pregovaranje o većim i složenijim projektima i njihova provedba traju dulje.
• Regulatorno okruženje: Jasan i učinkovit regulatorni okvir može ubrzati postupak.
• Postupci javne nabave: složenost postupaka javne nabave može utjecati na rokove.
• Pregovaračke vještine: učinkoviti pregovori između javnih i privatnih partnera mogu ubrzati proces.
• Gospodarski uvjeti: gospodarski čimbenici mogu utjecati na dostupnost privatnog financiranja i izvedivost projekata.

Općenito, uspostava JPP-a može trajati otprilike od dvije do pet godina ili čak dulje.

PPS su obično dugoročni sporazumi. Ovisno o vrsti projekta koji je uređen JPP-om, životni vijek traje od 20 do 30 godina, ali može biti dulji ili kraći ovisno o konkretnom projektu. JPP-ovi ne obuhvaćaju samo fazu izgradnje infrastrukture. Obuhvaća i njegov rad i održavanje, od kojih ostvaruju gospodarski povrat putem korisničkih naknada ili državnih plaćanja.