Augsta hidroģeoloģiskā riska mājsaimniecību preventīva pārvietošana Pjemontā (Itālija)

Pjemonta, kas atrodas Itālijas ziemeļrietumos, ir otrs lielākais reģions valstī un tajā dzīvo aptuveni 7 % Itālijas iedzīvotāju. To raksturo sarežģīta ģeomorfoloģija, kurā ietilpst kalni, kas aizņem vairāk nekā 43 % tās teritorijas (Alpi un Apenīni), kalnainas teritorijas un palienes (Fedatoet al. 2023). Aptuveni 6 % no tās teritorijas ir augsts vai ļoti augsts zemes nogruvumu risks un aptuveni 8 % – vidējs plūdu risks. Šie riski skar 95 % reģiona pašvaldību teritoriju (ISPRA, 2021).

Po upe, kas ir garākā Itālijā, iztek no Kotijas Alpiem Kuneo provincē Pjemontas dienvidrietumu pusē. Po upes baseins ir īpaši neaizsargāts pret plūdiem, un nākotnē klimatiskie apstākļi to ietekmēs vēl vairāk (Vezzoliet al. 2015).

Pjemontas reģionālās vides aģentūras nesen veiktajos pētījumos ir izklāstītas reģionālā klimata izmaiņas laikposmā no 1981. līdz 2010. gadam (ARPA Piemonte, 2020a), kā arī nākotnes scenāriji līdz gadsimta beigām (ARPA Piemonte, 2020b). Klimata pārmaiņas Pjemontā uzrāda izteiktākas tendences nekā vidēji pasaulē, jo īpaši lielos augstumos. Papildus temperatūras pieaugumam ir vērojamas arī ievērojamas nokrišņu režīma atšķirības. Tie kļūst arvien koncentrētāki laikā, izraisot ekstremālas parādības un izraisot sausuma periodus, plūdus, augsnes eroziju un no tās izrietošos zemes nogruvumu riskus (Pjemontas reģions, 2022).

Oficiāli pārvietošana ir kļuvusi par politikas risinājumu hidroģeoloģiskā riska novēršanai kopš 2003. gada, kad Reģionālās padomes lēmumā tika noteikti sākotnējie kritēriji pašvaldību subsidēšanai dzīvojamo ēku pārvietošanas plānu īstenošanā. Šīs iniciatīvas pamatā ir pieredze, ko reģionālās amatpersonas uzkrājušas iepriekšējos gados saistībā ar reaktīvu (t. i., ex post) pārcelšanu, kas vērsta gan uz dzīvojamo ēku, gan ražošanas aktīvu īpašniekiem.

Ar turpmākiem 2007. gada noteikumiem tika uzsākts apsekojums, lai noteiktu palienē esošās pašvaldības, kurām tika lūgts aizpildīt veidlapu ar informāciju par augstam riskam pakļauto ēku īpašībām. Kritēriji pārcelšanas fondu izmaksai un piekļuvei tiem un intervenču prioritāšu skalas tika noteiktas ar reģionāliem noteikumiem 2009. gadā un vēlāk precizētas 2017. un 2021. gadā (Pjemontasreģiona tīmekļa vietne). Ar regulu tiek ieviesta brīvprātīga mājokļu izpirkšanas shēma, lai mudinātu mājsaimniecības atteikties no teritorijām ar augstu hidroģeoloģisko risku, kā noteikts attiecīgajos plānošanas instrumentos. Tā arī piešķir līdzekļus tādu neaizsargātu ēku īpašniekiem, kuras nevar pārvietot vēsturisku vai sociālu iemeslu dēļ.

Ar reģionālajiem noteikumiem īsteno 67. pantu valsts Likumdošanas dekrētā Nr. 152/2006 (tā sauktais „Itālijas Vides kodekss”). Tā aptver pārvietošanu un citus plānošanas instrumentus pret hidroģeoloģisko risku, kas jāpieņem upju baseinu apgabalu līmenī. Saskaņā ar šo pantu reģionālajām iestādēm ir jānosaka stimulējoši pasākumi, kuriem ražošanas darbību vai dzīvojamo ēku īpašnieki var piekļūt, lai pārvietotu aktīvus no riskantiem apgabaliem. Reģioni pēc apspriešanās ar attiecīgajām vietējām iestādēm (pašvaldībām) sagatavo plānu finansiālu stimulu piešķiršanai pārcelšanai. Stimulu piešķiršana ir balstīta uz prioritāriem kritērijiem, kas saistīti ar riska līmeni. Finansiālie stimuli, kas paredzēti arī nojaukšanas izmaksu segšanai, tiek maksāti no līdzekļiem, ko rada valsts nodevas par publiskā ūdens izmantošanu. Ikreiz, kad personas, kurām ir tiesības uz stimuliem, tos nepiemēro, tās zaudē jebkādus labumus vai kompensācijas, ko tās varētu saņemt dabas katastrofu nodarīta kaitējuma gadījumā.

Reģionālajā regulējumā ir arī atgādināta ES Plūdu direktīva (2007/60/EK)un Po upes baseina plūdu riska pārvaldības plāns (FRMP), pēdējais no tiem apstiprināts 2016. gadā. Regulā paredzētie pasākumi attiecas uz M22 (pārcelšana) un M23 (neaizsargātības mazināšana). Šāda veida pasākumi ir paredzēti arī ES norādījumos par ziņošanu saskaņā ar Plūdu direktīvu.

Izmaksas

Saskaņā ar Itālijas Vides kodeksu pārcelšanas stimuli tiek nodrošināti no līdzekļiem, ko rada valsts nodevas par publiskā ūdens izmantošanu. Reģions katru gadu no reģionālā budžeta piešķir 900 000 EUR pārvietošanas pasākumiem. Tā kā pārceltajām mājsaimniecībām netiek prasīts veikt iemaksas, visas izmaksas gulstas uz nodokļu maksātājiem.

Laikposmā no 2009. līdz 2024. gadam izpirkšanas shēmas kopējās izmaksas bija 5 347 715,51 EUR. Tajā ietvertas iegādes izmaksas (pārskaitījumi mājsaimniecībām, 4 730 918,7 EUR – iztērēti) un nojaukšanas izmaksas (1 116 868,66 EUR – iztērēti un ieķīlāti).

Ieguvumi

Pārvietošana palielina cilvēku drošību. Tas ļauj tiem, uz kuriem pasākums attiecas tieši, pastāvīgi attālināties no augsta riska teritorijām (tiešie saņēmēji). Tas arī samazina risku, ka cilvēki pamet lejupējo/lejupējo posmu, aizvācot eksponētās ēkas (netiešie atbalsta saņēmēji).

Pjemontas reģions motivē šo pārvietošanas politiku izmaksu lietderības un publisko līdzekļu ietaupījuma ziņā. Cilvēku pārvietošana prom no augsta riska teritorijām nozīmē mazākus ieguldījumus nekā neliela skaita riskam pakļauto iedzīvotāju aizsardzība vai pastāvīga ex post kompensāciju nodrošināšana skartajiem iedzīvotājiem. Tomēr formāla izmaksu un ieguvumu analīze nav veikta.

Reģionālie noteikumi ieviesa izpirkšanas shēmu mājokļu īpašniekiem — gan primārajiem, gan sekundārajiem iedzīvotājiem —, kuru mājas atrodas teritorijās ar augstu hidroģeoloģisko risku, kā noteikts attiecīgajos plānošanas instrumentos. Šie plānošanas instrumenti ietver pilsētu plānus, kas izstrādāti pašvaldību līmenī, Po upes baseina “hidroloģiskās sistēmas plānu” (Piano Assetto Idrologico) un reģionālo likumu 56/1977 par zemes izmantošanu un augsnes saglabāšanu. Tās identificē apbūvētas teritorijas, kuras pakļautas augstam ģeomorfoloģiskam apdraudējumam un augstam riskam un kuras nav iespējams turpmāk izmantot pilsētvidē.

Regulā ir noteikti prioritārie kritēriji pieejamo līdzekļu izmaksai, tostarp dzīvesvietas veids (primārā prioritāte pār sekundāro), riska līmenis un apdraudējuma veids (zemes nogruvumi un lavīnas pār upju plūdiem, ja pirmie ir mazāk paredzami).

Mājsaimniecībām tiek piešķirta “pārcelšanas dotācija”, ko var izmantot, lai iegādātos vai būvētu jaunu īpašumu, vai kā kompensāciju. Maksimālo piešķiramo summu aprēķina, reizinot vērtību 1034 EUR/m2 (ko aprēķina, ņemot vērā maksimālās izmaksas par m2 jaunu subsidētu sociālo mājokļu būvniecībai, kā noteikts reģionālajā rezolūcijā) ar pārvietojamās mājas platību (līdz 200 m2). Tad piemēro koeficientu. Tas ir atkarīgs no tā, vai māja tiek izmantota kā primārā vai sekundārā dzīvesvieta, kur primārie iedzīvotāji saņem pilnu summu un sekundārie iedzīvotāji 75%. Ja pretendenti izvēlas atlīdzību, viņi saņem 50 % no summas, ko viņi saņemtu, ja izvēlētos iegādāties/uzbūvēt jaunu īpašumu. Neatkarīgi no izvēlētās pārcelšanas dotācijas sākotnējais īpašums pēc tam tiek nojaukts.

Lai saņemtu pārcelšanās pabalstu, nekustamā īpašuma īpašnieks iesniedz pieteikumu pašvaldībai. Pašvaldība pēc tam, kad ir pārbaudījusi pieteikuma atbilstību pieņemamības kritērijiem, sagatavo ēkas nojaukšanas projektu un pēc tam nosūta Pjemontas reģionam pārcelšanas priekšlikumu. Reģionālā iestāde izvērtē pašvaldības iesniegto pārcelšanas priekšlikumu. Ja priekšlikums atbilst kritērijiem, tas nodod resursus pašvaldībai, lai segtu gan pārvietošanas dotāciju īpašuma īpašniekam, gan apdraudētās ēkas nojaukšanas izmaksas.

Ja īpašuma īpašniekam ir tiesības piekļūt pārcelšanas dotācijai, bet viņš nolemj neievērot izpirkšanas shēmu, viņš zaudē jebkādus labumus vai kompensācijas, ko varētu saņemt dabas katastrofu izraisītu zaudējumu gadījumā.

Līdz 2024. gada aprīlim ir īstenotas 52 izpirkšanas: 26 bija vērsti uz primārajiem rezidentiem un 25 – uz sekundārajiem rezidentiem.

Attiecībā uz izvēlēto pārcelšanas dotācijas veidu 89 % primāro iedzīvotāju izvēlējās iegādāties/uzcelt jaunu māju salīdzinājumā ar 42 % sekundāro iedzīvotāju. To var izskaidrot ar faktu, ka sekundārajiem iedzīvotājiem parasti pieder brīvdienu mājas un tāpēc viņiem ir mazāka vajadzība atrast jaunu īpašumu un lielāka vēlme pieņemt finansiālu atlīdzību.

Ar reģionālo regulējumu tiek ieviesti arī neaizsargātības mazināšanas pasākumi attiecībā uz tām ēkām, kuras nevar pārvietot to vēsturiskās vai sociālās vērtības vai pilsētplānojuma īpašās konfigurācijas dēļ. No 2024. gada aprīļa Bussoleno pašvaldībā tiek īstenots viens neaizsargātības samazināšanas pasākums. Šajā pašvaldībā nav iespējams uzbūvēt uzbērumus vai veikt citus hidrauliskos darbus, lai aizsargātu pret 200 gadu ilgiem plūdiem. Tādējādi pašvaldība iepazīstināja ar projektu, kura mērķis ir samazināt apdraudēto mājokļu neaizsargātību, aizstājot esošos logus un durvis ar ūdensnecaurlaidīgām alternatīvām. Pjemontas reģions ir pārskaitījis pašvaldībai EUR 650 000 pasākumu īstenošanai.

Lielākā daļa pārpirkšanas notika Pragelato (n=14) un Villar Pellice (n=10) pašvaldībās Turīnas provinces kalnu apgabalā un Bussoleno (n=4). Pēdējā gadījumā tiek īstenoti arī neaizsargātības mazināšanas pasākumi. Šīs pašvaldības plaši apspriedās ar skartajām mājsaimniecībām, lai palielinātu to dalību shēmā.

Tomēr reģionālā regula par pārcelšanu nesniedz nekādus norādījumus par to, vai un kā būtu jāveic ieinteresēto personu līdzdalība. Tāpēc pašvaldību tehnisko darbinieku un mēru labā griba ir organizēt sanāksmes ar skartajām mājsaimniecībām.

Lai gan Pjemontas reģionālā iestāde neizveidoja oficiālu līdzradīšanas procesu, 2024. gadā tā organizēja sanāksmes ar shēmā iesaistītajām pašvaldībām un mājsaimniecībām. Sanāksmju mērķis bija apkopot to viedokļus par to, kā pasākumu varētu uzlabot, ņemot vērā plānoto reģionālās regulas pārskatīšanu. Vienlaikus notiek diskusijas par to, kā palielināt shēmas pamanāmību, lai labāk informētu sabiedrību.

Pārcelšanas dotācijas īstenošanā tika konstatēti šādi panākumi un ierobežojoši faktori.

Veiksmes faktori:

• Institucionālā un politiskā apņemšanās: preventīvās pārcelšanas programma Pjemontā Itālijā ir unikāla. Tas tika izstrādāts, pateicoties reģionālo amatpersonu un padomju locekļu apņēmībai, kas uztvēra šā procesa uzsākšanas vērtību;
• Pieejamais finansējums (900 000 EUR gadā) no valsts nodevām par publiskā ūdens izmantošanu, ko apsaimnieko Pjemontas reģions;
• īpašuma novērtēšana, kas stimulē preventīvu pārvietošanu, pamatojoties uz jaunu subsidētu sociālo mājokļu vērtībām;
• Problēmas dalīšana ar attiecīgajām ieinteresētajām personām un tas, ka riskam pakļautajām mājsaimniecībām tiek dota iespēja šo problēmu risināt nepietiekami, kļuva par galveno elementu, lai intervence būtu sekmīga. Tas tika parādīts Villar Pellice, vienā no pirmajām pašvaldībām, kas pievienojās shēmai.

Ierobežojošie faktori:

• ierobežoti cilvēkresursi un saimnieciskie resursi gan reģionālā, gan pašvaldību līmenī programmas īstenošanai;
• dažāda līmeņa spējas īstenot programmu dažādās iesaistītajās pašvaldībās, kas ietekmē gan spēju iesaistīt riskam pakļautās mājsaimniecības, gan īstenošanas termiņus;
• ierobežota sabiedrības informētība par riskiem, ar kuriem saskaras viņu īpašums, un par iespēju izmantot pārcelšanas pasākumu;
• grūtības panākt vienprātību starp visiem daudzdzīvokļu namu īpašniekiem, kas tomēr ir nepieciešams, lai turpinātu apdraudētās ēkas nojaukšanu;
• Rezistence no primārajiem iedzīvotājiem atstāt savu māju.

Ņemot vērā pēdējo punktu, salīdzinoši lielais pārcelšanās dotācijas pieprasījums, ko iesniedza sekundārie iedzīvotāji (salīdzinājumā ar primārajiem iedzīvotājiem), radīja zināmas bažas par pasākuma efektivitāti, lai sasniegtu visvairāk skartās personas.    Publiskās iestādes norādīja vairākus iemeslus, kāpēc primāro iedzīvotāju iesaistīšana joprojām ir problemātiska. Galvenais iemesls ir emocionālā piesaiste īpašumam. Tomēr reģionālā iestāde uzskata, ka ir lietderīgi saglabāt pasākuma uzsvaru uz sekundārajiem iedzīvotājiem gan no izmaksu un ieguvumu viedokļa (t. i., lai izvairītos no kompensācijas prasībām par nodarīto kaitējumu), gan arī no riska mazināšanas viedokļa, jo ēka jebkurā gadījumā būtu jānojauc. Notiek diskusijas par to, kā shēmu varētu uzlabot, lai veicinātu primāro iedzīvotāju lielāku iesaistīšanos.

Izmaksas

Saskaņā ar Itālijas Vides kodeksu pārcelšanas stimuli tiek nodrošināti no līdzekļiem, ko rada valsts nodevas par publiskā ūdens izmantošanu. Reģions katru gadu no reģionālā budžeta piešķir 900 000 EUR pārvietošanas pasākumiem. Tā kā pārceltajām mājsaimniecībām netiek prasīts veikt iemaksas, visas izmaksas gulstas uz nodokļu maksātājiem.

Laikposmā no 2009. līdz 2024. gadam izpirkšanas shēmas kopējās izmaksas bija 5 347 715,51 EUR. Tajā ietvertas iegādes izmaksas (pārskaitījumi mājsaimniecībām, 4 730 918,7 EUR — iztērēti) un nojaukšanas izmaksas (1 116 868,66 EUR — iztērēti un ieķīlāti).

Ieguvumi

Pārvietošana palielina cilvēku drošību. Tas ļauj tiem, uz kuriem pasākums attiecas tieši, pastāvīgi attālināties no augsta riska teritorijām (tiešie saņēmēji). Tas arī samazina risku, ka cilvēki pamet lejupējo/lejupējo posmu, aizvācot eksponētās ēkas (netiešie atbalsta saņēmēji).

Pjemontas reģions motivē šo pārvietošanas politiku izmaksu lietderības un publisko līdzekļu ietaupījuma ziņā. Cilvēku pārvietošana prom no augsta riska teritorijām nozīmē mazākus ieguldījumus nekā neliela skaita riskam pakļauto iedzīvotāju aizsardzība vai pastāvīga ex post kompensāciju nodrošināšana skartajiem iedzīvotājiem. Tomēr formāla izmaksu un ieguvumu analīze nav veikta.

Izpirkšanas shēmas tiek īstenotas kopš 2009. gada. Pārcelšanas dotācijas tiek piešķirtas diezgan ātri pēc to apstiprināšanas. To ēku nojaukšanas laiks, kas atzītas par augsta riska ēkām, atšķiras atkarībā no iesaistīto pašvaldību spējas.

Pārvietošana ir pastāvīga. Reģionālā regula, ar ko izveido pārcelšanas mehānismus, ir attīstījusies, veicot vairākas pārskatīšanas. Sagatavošanas darbi, lai novērtētu iespējamus jaunus uzlabojumus regulā, sākās 2024. gadā.

Antonia Impedovo
Piazza Piemonte - Piano 16 – Torino
Email: antonia.impedovo@regione.piemonte.it
difesasuolo@regione.piemonte.it

Elisa Calliari
elisa.calliari@cmcc.it