Fleirnivå- og tverrsektorielle styringsordningar for klimatilpasning

Multi-level governance refererer til systemet som støttar politikk og beslutningstaking blant nasjonale, regionale og lokale styresmakter (OECD). I styring på flere nivåar er ulike regjeringsnivå gjensidig avhengige av kvarandre (GIZ,2018). Dette anerkjennast som eit avgjerande element for å nå flere politiske mål, som til dømes bevaring og gjenoppretting av naturressursar (IUCNNatural Resource Governance Framework)eller for å fremje lokale tiltak for å fremje berekraftig utvikling (UN-HABITAT-programmet). Eit liknande konsept introdusert i den vitskaplege litteraturen er polysentrisk styring, ei kompleks form for styring med flere beslutningssenter, som kan nestst i flere jurisdiksjonelle nivåer (til dømes lokalt, statleg og nasjonalt). Polysentriske eigenskapar kan vere i stand til å finne ein balanse frå fullt sentralisert og fullt desentralisert eller samfunnsbasert styring (Carliseog Gruby, 2019).

Tilpasning er ei typisk leiingsoppgåve på flere nivåar og på tvers av sektorar. IPCC AR6-rapporten (samandragfor beslutningstakarar)seier at klimarobust utvikling er aktivert når beslutningsprosessar, økonomi og tiltak er integrert på tvers av styringsnivå, sektorar og tidsrammer. Organisering av styring på tvers av sektorar og nivåer er ein del av tilpasningspolitikksyklusen (ytterlegare informasjon i trinn 5 i Climate-ADAPT Adaptation Support Tool) for å sikre effektiv, samanhengjande og framleis implementering av tilpasningstiltak. Det inkluderer vertikal og horisontal koordinasjon.

Når det gjeld vertikal koordinering, medan dei adresserer klimatilpasning, er nasjonale regjeringar avhengige av regionale og lokale styresmakter for å omsetje nasjonale klimastrategiar til handlingar. Omvendt kan beslutningstakarar på lokalt nivå, sjølv om dei er betre eigna til å takle spesifikke utfordringar, mangla makt til å løyse komplekse situasjonar som fell inn under ansvaret til regionale og nasjonale styresmakter. Lokale og regionale styresmakter påverkast av juridiske, institusjonelle og finansielle instrumenter og rammeverk sett på plass av høgare styringsnivå. Nasjonale rammer kan støtte, men også avgrensa, visse tilpasningstiltak som gjennomførast på lokalt plan. Til dømes kan gjenbruk av vatn vere ein lokalt favorisert strategi for å møte spesifikke vassmangelproblemer. Denne strategien kan hindrast av lovgivingsgap som krev at nasjonale tiltak skal løysast. På same måte må god praksis, testa i pilotområde på svært lokal skala, støttast av regionale og nasjonale aktørar for å skalerast opp og bli effektiv for å redusera verknadene av klimaendringar. Vidare må tiltak forårsaka av lokale styresmakter eller leia av lokalsamfunn vera i samsvar med og riktig innramma innanfor regionale og nasjonale strategiar og planar, også for å sikra langsiktig berekraft av tilpasning. Til dømes bør strandnæring og andre lokale tilpasningsalternativar for kystforsvaret, implementert med kortsiktige mål og smale omfang, vera ein del av større skala Integrated Coastal Zone Management Plans, for å vera effektive og berekraftige, og gjennomføre ei heilskapleg tilnærming til lokale problemar i eit langsiktig perspektiv.

Fleirnivåstyring omfattar òg horisontal koordinering av tilpasning gjennom samarbeid og utveksling mellom ulike offentlege etatar eller interessentar frå ulike økonomiske sektorar. Tverrsektoriell tilnærming er naudsynt fordi klimatilpasning krev systemiske tilnærmingar, samlar kunnskap eid av ulike aktørar og vurderer behova til ulike politiske og økonomiske sektorar. Til dømes må styresmakter med ansvar for vassforvalting handtere motstridande bruk av knappe vassressursar frå flere sektorar, samstundes som vatn i miljøet bevarast for å oppretthalde biologisk mangfald. Tverrsektoriell styring kan bidra til å fremje «vinn-vinn»-løysingar med flere fordelar for flere sektorar, minimere verknaden på naturressursar og dermed unngå feiltilpasning.

Sidan verknadene av klimaendringane ikkje kjenner att administrative grenser, omfattar horisontal koordinering òg samarbeid mellom naboregjeringar. Dette inneber koordinering mellom nabokommunar, regionar og til og med land i grenseoverskridande område. Det er relevant til dømes for vassforvalting i vassdrag og for å handtere flaumrisiko. Vassdragsdistrikta er dei viktigaste forvaltingseiningane i samsvar med vassrammedirektivet og flaumdirektivet. Styringseiningar for spesielle føremål (distriktsstyresmakter for elvebasseng) som skjer på tvers av jurisdiksjonar, kan setjast opp for å utarbeida forvaltingsplanar for elvebasseng (RBMP) og flaumrisikostyringsplanar (FRMP) for å gjennomføra dei tilhøyrande direktiva. Slike planar krev samarbeid mellom ulike nasjonale, regionale og lokale styresmakter. For elvebasseng som kryssar nasjonale grenser, vert styringsstrukturar gradvis formalisert, og internasjonale RBMPs stadig utvikla (COM(2019) 95 final). Til dømes, i Sava River Basin, vart eit operativt system med flere verktøy utvikla i ein felles innsats av interessentar frå land som er ein del av bassenget for å lette ein koordinert respons på ekstreme flaum- og forureiningshendingar (SavaRiver Basin case study). Til trass for, ifølgje EUs medlemslands rapporteringssystem, resulterte styring ei av dei viktigaste hindringane (COM(2021) 970 endeleg),ved implementering av vassrammeverket og flaumdirektiva.

Mekanismar for å setje fleirnivåstyring for klimatilpasning i praksis er mangfaldige og kan skje gjennom formelle (til dømes etablert ved lov, juridiske kontraktar og avtalar) eller uformelle (til dømes på grunn av relasjonar og tillit) kanalar. Døme (OECD, 2022, UN-HABITATS, 2022)som er relevante for klimatilpasning er:

• Utvikling av relevant politikk og lovgiving (herunder tilpasningsstrategiar og planar). Desse retningslinjene krev handling frå aktørar som arbeider på ulike nivåar i regjeringa og politiske sektorar Følgeleg krev implementeringa av dei ei tilnærming til styring på flere nivåar.

• Opprettalse av mellomstatlege organar med representasjon av flere interessentar, som omfattar både beslutningstakarar og andre råka partar. Vanlege døme er interdepartementale arbeidsgrupper for å ta opp tverrgåande karakter av tilpasning, multi-stakehaldar og multi-level permanente eller mellombelse komitear, konferansar og råd. Å involvere lågare nivåer av regjeringa i politikkutforminga er viktig for å sikre at subnasjonale prioriteringar vurderast, og at alle interessentar er ombord for å bidra til ei vellukka politisk gjennomføring. Det kan òg opprettast nye koordinerande styringseiningar (styringseiningar med spesielle føremål som går på tvers av jurisdiksjonar). Dei kan ta opp saker som går utover jurisdiksjonsgrenser og passar best til den nye analyseskalaen (elvbassengstyresmakter, kommuneforeining).
• Utvikling av bilaterale eller multilaterale avtalar mellom myndigheitsnivå eller mellom ulike interessentar. Dei involverte institusjonane (som til og med kan tilhøyre forskjellige land) er samde om å forfølgje eit kollektivt mål, og samle komplementær kunnskap og ansvar. Frivillige miljøkontraktar eller -avtalar er verktøy som brukast til praktisk bruking av styringsprinsipper på flere nivåer på bestemte område. Dei er etablert på frivillig basis, men dei er formelt vedtekne (signert av alle partnarar) og bindande når det gjeld ansvar, finansiering og timing. Både offentlege og private aktørar kan vera underskrivarar av slike kontraktar. Dei kan vera elvekontraktar i Flandern, Belgia), våtmarkskontraktar (til dømes Contrat de delta de Camargue, Frankrike), eller skogsavtalar (Occhito Lake, Italia). Empowermentkontraktar eller delegeringskontraktar kan vera andre former for fleirnivåavtalar, der lokale styresmakter gradvis gjevast styresmakt eller delegerast av sentraladministrasjonen til å utføra visse oppgåver.
• Nettverk med andre lokale og regionale styresmakter. Deltaking i nettverk som internasjonale tematiske samarbeidsrammer og delte plattformer, kan tillate å finne nye partnarar og høve for samordna tilnærmingar til tilpasning gjennom interkommunalt og interregionalt samarbeid.