EGOKI: Integración de la adaptación al cambio climático en la ordenación territorial y urbanística de los municipios de Navarra

El Proyecto EGOKI busca responder preguntas como: ¿Cómo debemos planificar y gestionar integralmente el territorio municipal para reducir su vulnerabilidad al cambio climático en los entornos urbano, rural y natural? ¿Cómo pueden los árboles y las áreas verdes contribuir a reducir el impacto de las olas de calor? ¿Cómo deberán dimensionarse las redes de alcantarillado si los cambios climáticos presagian un aumento de las lluvias torrenciales? ¿Cómo se pueden transformar los edificios para mantener el confort térmico y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero?

La anticipación es clave, y el ámbito local es el contexto ideal para la adaptación, ya que es a escala local donde los cambios tienen un efecto directo en el bienestar y la salud de las personas y donde las políticas pueden / deben aplicarse para favorecer la resiliencia territorial y social.

Por lo tanto, la inclusión de la adaptación al cambio climático en la planificación local es inevitable y es particularmente relevante en la planificación urbana:

• En las zonas urbanas, la planificación limita aspectos como la ubicación de las actividades en zonas más o menos sensibles a los riesgos (inundaciones, olas de calor, etc.), el confort térmico de las viviendas y las instalaciones, la gestión del agua (cada vez más crítica), la calidad ambiental de los espacios exteriores (con temperaturas cada vez más extremas), etc.
• En entornos rurales, desde un amplio concepto de gestión del uso del suelo municipal que incluye el suelo rural, la planificación contribuye al establecimiento de condiciones que favorecen la prevención de incendios forestales y su posible impacto en los centros de población, la protección del paisaje, el fomento de la agricultura ecológica y la ganadería extensiva, la gestión sostenible de los bosques, etc.

Reducir la vulnerabilidad de los municipios de Navarra es el principal objetivo de EGOKI, y su resultado final será un conjunto de recomendaciones destinadas a integrar criterios de adaptación al cambio climático en los procedimientos de planificación urbana de Navarra.

El proyecto se desarrolla en municipios rurales pequeños y medianos en términos de población (población de municipios piloto menores de 10.000) en los que se han producido pocas experiencias de adaptación, particularmente en el entorno urbano, pero también en términos de aplicación de criterios de adaptación en terrenos rurales, basados en la Planificación General Municipal.

Algunos desafíos relevantes a considerar al integrar la adaptación a la CC en la planificación urbana incluyen:

1. Vincular la planificación al modelo de desarrollo.

2. Planificación urbanística con respecto al resto del territorio.

3. Alcance temporal de la planificación con respecto al horizonte de los escenarios de cambio climático.

4. Contenido decisivo versus recomendaciones.

5. Flexibilidad en la planificación de la adaptación incremental.

6. Coordinación de la planificación general municipal y otros planes municipales, especialmente la Agenda Local 21 (que define la estrategia de sostenibilidad municipal) y los planes sectoriales relacionados (silvicultura, inundaciones, salud, etc.).

• Superar las barreras de conocimiento que conducen a la inacción frente al cambio climático en el ámbito de la ordenación del territorio.

• Incorporar la adaptación al cambio climático en la planificación urbanística de las entidades locales de Navarra.

• Conocer los escenarios, impactos y vulnerabilidad, así como las posibles propuestas de adaptación en diferentes subregiones climáticas y tipos de municipios.

• Desarrollar un proceso piloto en 4 municipios que pueda replicarse en toda la comunidad autónoma (región).

• Traspaso de propuestas normativas al Gobierno de Navarra.

EGOKI (que significa “adaptarse” en euskera) contribuye a la consecución de los objetivos de la Hoja de Ruta del Cambio Climático de Navarra (KLINA) actualmente en desarrollo por parte del Gobierno Regional (con la participación de la sociedad en su conjunto) y, en concreto, a prevenir la vulnerabilidad derivada de los impactos del cambio climático a nivel local.

Los cuatro ayuntamientos piloto (Corella, Esteribar, Noain-Valle de Elorz y Villatuerta, que son entidades locales pertenecientes a la Red NELS (Red Navarra de Entidades Locales para la Sostenibilidad) y son diferentes en cuanto a tipología y subregión climática) dirigen la tarea de incluir criterios de adaptación al cambio climático en su planificación urbana, bajo la supervisión de expertos. El resto de entidades locales que integran la Red NELS y en Navarra en su conjunto se benefician del conocimiento que se genera en los pilotos, la participación en sesiones formativas y el impulso a la integración de criterios de cambio climático en la planificación territorial y urbanística de la Comunidad Foral de Navarra.

EGOKI es un proyecto inclusivo que se desarrolla a través de la capacitación teórica y práctica de agentes, talleres locales con comités de planificación técnica, debates en sesiones plenarias municipales, discusiones abiertas con los ciudadanos y el intercambio de experiencias. Como conclusión de este proceso, la Red NELS ha presentado formalmente al Gobierno de Navarra un documento que incluye propuestas concretas en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística, que pueden ampliarse al conjunto de la Comunidad Foral de Navarra en forma de instrucciones técnicas de ordenación. El Servicio de Territorio y Ordenación del Paisaje es el encargado de transponerlo y trasladarlo a todos los municipios.

La primera actividad consistió en un curso de formación teórico-práctica para agentes que ha permitido aumentar el conocimiento general y poner en marcha el trabajo realizado por equipos de los cuatro municipios, gracias a una metodología participativa aplicada a proyectos piloto.

Posteriormente, se desarrolló un proceso supervisado en el que se especificó una propuesta de las medidas y su integración en la planificación a través de diferentes mecanismos en cada piloto, y en coordinación con otros planes municipales y sectoriales. Los equipos han compartido el conocimiento mediante el intercambio de documentos y la celebración de reuniones conjuntas.

Los documentos técnicos generados se presentaron a las Comisiones de Urbanismo de cada municipio y se discutieron y aprobaron en las Sesiones Plenarias Municipales, garantizando así la integración de las distintas medidas en cada uno de los Planes Generales Municipales.

La metodología seguida e individualizada para cada municipio se ha desarrollado en varias fases, entre ellas: categorización del territorio municipal en relación con el clima, estudio de la variabilidad climática, identificación de impactos y sistemas y sectores expuestos a riesgos, priorización de cadenas de impacto, análisis de vulnerabilidad y evaluación de riesgos, y caracterización de medidas adaptativas según el instrumento de planificación utilizado para su despliegue, implementación y mecanismos de ejecución y el alcance y propósito de cada medida.

A nivel municipal, algunas de las medidas importantes puestas en marcha fueron:

• Ante el aumento de la temperatura, Corella ha previsto establecer obligaciones o recomendaciones y criterios para la rehabilitación de viviendas, la instalación de sistemas de sombreado y la recogida y almacenamiento de agua en sus Reglamentos y Ordenanzas Municipales, además de establecer condiciones limitantes y criterios de desarrollo constructivo para garantizar una adecuada ventilación, sombreado, vegetación y uso de materiales de bajo albedo en calles y plazas.
• Para abordar el riesgo de incendios forestales, Esteribar ha considerado clasificar las tierras urbanas y urbanizables en función de la presencia de masas forestales cerca de los centros urbanos, crear cortafuegos siguiendo las recomendaciones de Protección Civil, duplicar las formas de acceso a las poblaciones vulnerables y regular los usos en tierras no urbanizadas para evitar actividades que podrían causar incendios potenciales.
• Para hacer frente al riesgo de degradación del paisaje y la pérdida de biodiversidad y rendimiento de los cultivos, Noian-Valle de Elorz ha incluido la creación de una red de carreteras verdes (vinculadas a la estrategia ambiental de la Agenda Local 21), estableciendo así una clasificación específica de las tierras adecuadas, dando prioridad a las tierras comunales y definiendo legislativamente los procedimientos para obtener tierras no comunales.
• A la luz del riesgo de inundaciones fluviales, Villatuerta ha considerado diferentes empresas en el canal del río Iranzu que cruza la ciudad y los canales que la alimentan, incluida la desclasificación de tierras urbanizables en áreas inundables para crear zonas naturales de alivio y el establecimiento de mecanismos para obtener tierras (intercambios y expropiaciones), así como la creación de un estanque de regulación a través de un Plan Especial para Tierras No Desarrollables.

El Proyecto EGOKI es una iniciativa de la Red Navarra de Entidades Locales para la Sostenibilidad (Red NELS) y cuenta con el apoyo del Gobierno de Navarra (a través de la Dirección General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio) con la colaboración de la Agencia de Territorio y Sostenibilidad Lursarea-Navarra (integrada en la empresa pública Nasuvinsa). Los municipios de Corella, Esteribar, Noain-Valle de Elorz y Villatuerta desarrollan las experiencias piloto y contribuyen a financiar el proyecto. Todas estas entidades han firmado un acuerdo de colaboración al inicio del proyecto para confirmar su compromiso de trabajar juntos.

Estos cuatro municipios han pilotado el trabajo de incluir criterios de adaptación al cambio climático en sus revisiones urbanísticas, con la supervisión de expertos (y asesoramiento de Tecnalia Research & Innovation). El resto de entidades locales que conforman la Red NELS se benefician del conocimiento generado durante las experiencias piloto, así como de la participación en sesiones formativas y de la promoción de la inclusión de criterios de cambio climático en la planificación territorial y urbana de la Comunidad Foral de Navarra.

Lursarea y el Gobierno de Navarra prestan apoyo técnico y logístico al proyecto y a la Red NELS. Lursarea ha contribuido al diseño del proyecto y ha proporcionado alojamiento y ha ofrecido apoyo técnico al coordinador del proyecto. Además, el Gobierno de Navarra, que actualmente asume la Secretaría Técnica de la Red NELS (a través de la cual apoya el proyecto), ha supervisado los aspectos técnicos del proceso desde el Servicio de Ordenación Territorial y Paisajística.

El proyecto cuenta con el apoyo del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, a través de la Fundación Biodiversidad, y ha recibido la aprobación de financiación en la Convocatoria de ayudas concedidas por la Fundación Biodiversidad, sobre una base competitiva, para la realización de proyectos en el ámbito de la adaptación al cambio climático en 2016.

El proyecto EGOKI se ha desarrollado siguiendo un esquema participativo mediante cursos de formación técnica y los diferentes agentes participantes, talleres locales, debates en plenos municipales y charlas abiertas al público.

Las diferentes acciones dirigidas a los diferentes públicos (además de los equipos técnicos de cada uno de los municipios piloto), como el curso de formación y el seminario técnico final, se han difundido a través del correo electrónico y las redes sociales de la RED NELS (Facebook y Twitter), así como a través de comunicados de prensa publicados en la web del Gobierno de Navarra.

El proceso se completó en junio de 2018 con la presentación de un documento por parte de la Red NELS al Gobierno de Navarra que contiene propuestas específicas en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística, que pueden extenderse a toda la Región, en forma de Criterios de Ordenación o Instrucciones Técnicas, según la transposición realizada por el Servicio de Ordenación Territorial y Paisajística. El hecho de que los cuatro municipios piloto sean representativos de la mayoría de los municipios de Navarra y estén situados en las cuatro principales subregiones climáticas identificadas en Navarra garantiza la transferibilidad de la obra.

Durante el proceso, han surgido inconvenientes menores que, sin embargo, no han impedido completar las acciones de acuerdo con el plan y lograr con éxito los objetivos. En particular, los agentes que participan en el curso de formación han experimentado dificultades iniciales (incluidos los equipos de trabajo municipales) al intentar asimilar conceptos novedosos y aspectos técnicos relacionados con la adaptación al clima en relación con la planificación urbana, así como dificultades para igualar el ritmo y la calidad del trabajo de los diferentes equipos municipales en determinados momentos. (En Navarra, la mayoría de los municipios pequeños no tienen especialistas técnicos específicos y los equipos de redacción de planificación han tenido diferente disponibilidad de tiempo).

Es importante destacar que el compromiso político y técnico de los cuatro consejos piloto con EGOKI ha sido firme y, a pesar de las dificultades que han surgido en determinados momentos, han aportado soluciones y dado prioridad al proyecto. Esto, junto con el esquema de trabajo colaborativo y el compromiso igualmente firme del grupo de entidades que han firmado el acuerdo, ha sido el principal factor de éxito.

Respecto a la ejecución del trabajo específico de incluir criterios de adaptación en la planificación, cabe destacar que, al tratarse de un tema novedoso, los diferentes técnicos especialistas han abordado el trabajo de diferentes maneras, haciendo compleja la tarea de recopilar las conclusiones en un documento común que debe guiar el trabajo futuro de todos los municipios navarros.

Verificar el hecho de que la mejor manera de avanzar en el conocimiento es aprender haciendo y compartiendo y comparando lo que se está trabajando ha sido una experiencia positiva, demostrando así que la metodología prevista ha resultado ser muy válida. Tener diferentes equipos trabajando simultáneamente y apoyándose mutuamente ha sido fundamental, ya que ha facilitado motivar a los especialistas técnicos en todo momento y ha evitado que se desanimen debido a la falta de confianza en su capacidad para abordar una tarea tan novedosa.

Durante el proceso, se han identificado fuentes de datos útiles, así como ciertas lagunas de información y estudios específicos que se necesitan para determinar aún más los escenarios climáticos, los peligros, la vulnerabilidad y la capacidad de adaptación de diferentes sistemas y sectores específicos. Desde este punto de vista, el proceso también ha sido útil para identificar la información disponible y no disponible que podría ser necesaria para integrar la adaptación climática en la planificación espacial y urbana y transferir la necesidad de realizar estudios, recopilar indicadores, etc. a escala local al Gobierno de Navarra y Lursarea. El aspecto positivo está relacionado con la falta de información precisa, lo que ha permitido mejorar las capacidades analíticas y de toma de decisiones de los especialistas técnicos a su discreción (juicio de expertos).

Cabe destacar de nuevo la estrecha colaboración entre todas las entidades firmantes del acuerdo y la inclusión de la Delegación de Navarra de la Agencia Estatal de Meteorología (Aemet), que también ha contribuido al proyecto en forma de iniciativas de formación y asesoramiento.

Todo lo anterior ha destacado a EGOKI como un proyecto que facilita la coordinación entre administraciones públicas y entidades relacionadas con el cambio climático, favoreciendo el desarrollo de la Hoja de Ruta del Cambio Climático de Navarra (KLINA).

El presupuesto total del proyecto asciende a 54.365 euros. La financiación es pública y proviene de diferentes administraciones (estatales, regionales y locales).

El proyecto cuenta con el apoyo del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, a través de la Fundación Biodiversidad, y ha recibido la aprobación de financiación en la Convocatoria de ayudas concedidas por la Fundación Biodiversidad, sobre una base competitiva, para la realización de proyectos en el ámbito de la adaptación al cambio climático en 2016.

La Fundación Biodiversidad financia el 70% del presupuesto, lo que representa una ayuda de 38.055 € (euros). El 30%, 16.310 € (euros) está financiado por la Red NELS (13.310) y por los ayuntamientos piloto (750 € cada uno).

Tanto el Gobierno de Navarra como la Agencia de Territorio y Sostenibilidad Lursarea-Navarra (integrada en la empresa pública Nasuvinsa) colaboran en el proyecto, prestando apoyo al coordinador de la siguiente manera: el Gobierno presta apoyo a través de la Secretaría Técnica de la Red NELS, con el seguimiento del Servicio de Planificación Territorial y Paisajística; Lursarea, contribuye al diseño del proyecto y proporciona alojamiento y apoyo técnico al coordinador.

El proyecto se ha completado con éxito: Los agentes participantes en Navarra han recibido formación en ordenación del territorio y urbanismo. Los cuatro municipios piloto han completado el proceso y las conclusiones de su trabajo son transferibles a toda Navarra. La participación de los equipos de trabajo (especialistas técnicos municipales y equipos de redacción de planificación) ha sido fundamental. La formación de los equipos de redacción de planificación en este ámbito se considera clave para ampliar la inclusión de criterios de adaptación al cambio climático en otros Planes Generales Municipales y planificación a diferentes escalas (hay pocos urbanistas trabajando en Navarra y todos ellos trabajan en diferentes municipios simultáneamente).

El proyecto EGOKI ha sido precursor del establecimiento de una planificación y gestión adaptativa tanto del territorio como del entorno construido en Navarra, cuya continuidad está garantizada gracias a la formación de agentes, el desarrollo de Criterios de Urbanismo o Instrucciones Técnicas y la coordinación de este trabajo con el desarrollo de la Hoja de Ruta del Cambio Climático de Navarra (KLINA) y el proyecto LIFE Integrated NADAPTA.

EGOKI aporta una alta eficiencia desde el punto de vista de costo-beneficio, ya que ha sido capaz de lograr muy buenos resultados con un presupuesto modesto que se mantendrá y aumentará con el tiempo.

El proyecto EGOKI contribuye a la consecución de los objetivos de la Hoja de Ruta del Cambio Climático de Navarra (KLINA) actualmente en desarrollo por parte del Gobierno de Navarra.

Septiembre de 2017 – junio de 2018

Maribel Gómez, coordinadora proyecto EGOKI.

Teléfono: 848 420 666

Correo electrónico: egoki.rednels@gmail.com

Guía para la elaboración de planos locales de adaptación al cambio climático. MAGRAMA/OECC, 2015.Medidas para la mitigación y la adaptación al cambio climático en el planeamiento urbano: Guía metodológica. Red Española de Ciudades por el Clima, Sección de la Federación Española de Municipios y Provincias, 2017.