Mise en place d'une gouvernance pangouvernementale en matière d'incendies: le système portugais de gestion intégrée incendie rural

Compte tenu de l'intervalle de 15 ans 2005-2020, un petit nombre d'allumages ont entraîné de grands incendies dans des zones peu habitées, représentant plus des deux tiers de la zone brûlée au Portugal. Les districts côtiers densément peuplés, à leur tour, où 70% des incendies sont concentrés, ont apporté une contribution beaucoup plus faible à la superficie totale brûlée. Cela est principalement dû au paysage et à la couverture terrestre, avec une interface complexe entre les zones sauvages et urbaines près du littoral, et aux zones peu peuplées à l'intérieur des terres, ainsi qu'à l'utilisation des incendies parmi les populations vieillissantes qui vivent encore de l'agriculture, de la foresterie et du pâturage.

Cela a entraîné des incendies qui, chaque année, menacent la vie, le patrimoine périurbain, les infrastructures, les terres agricoles, les forêts et les zones de conservation, entravent les investissements forestiers à l'intérieur. Cela cause des dommages à l'environnement et à ses écosystèmes, alimentant le cercle vicieux de l'abandon. La prévention doit être davantage mise en œuvre (par exemple en réduisant la végétation, en améliorant les pratiques de gestion des terres et en réduisant les inflammations), ce qui rompt ce cycle et contribue à réduire le nombre d’incendies et l’accumulation de carburant.

Toutes les projections d’ici 2040 (NPIRFM) estiment que la température maximale en été augmentera entre 0,5º C le long de la côte et 2º C à l’intérieur des terres. Il pourrait même atteindre 3º C et 7º C, respectivement, avec une augmentation de la fréquence et de l'intensité des vagues de chaleur (pire scénario du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC)). En ce qui concerne les précipitations, le même scénario estime une réduction de 20% à 40% des précipitations au printemps, en été et en automne d'ici 2100. Les effets combinés de la chaleur et de la sécheresse se traduiront par un plus grand nombre de jours de l'année sujets aux incendies et par l'extension spatiale de l'exposition au risque d'incendie dans la région nord du pays. En conséquence, au cours des prochaines décennies, la variabilité climatique devrait augmenter le nombre de jours caractérisés par un risque d’incendie de paysage élevé à extrême. Cela renforcera encore la fréquence et l’intensité des incendies de forêt extrêmes dans l’ensemble du pays (gouvernement portugais, 2021) (Gomes Da Costa et al., 2020).

Avec une moyenne de 85 000 hectares de terres forestières brûlées chaque année au cours de la dernière décennie (APA, 2020), les incendies de forêt représentent une menace majeure pour les forêts portugaises et contribuent au problème croissant de l’érosion des sols, de l’invasion par les organismes nuisibles et de la désertification (APA, 2017). En outre, les incendies de forêt extrêmes sapent les efforts d'atténuation du changement climatique en réduisant la capacité de stockage du carbone terrestre et en émettant des gaz à effet de serre (GES) dans l'atmosphère. Par exemple, en 2017, les incendies de forêt de juin et d’octobre ont libéré à eux seuls 15 % des émissions annuelles de dioxyde de carbone (CO2) du pays (San-Miguel-Ayanz et al., 2020), tandis que les incendies de forêt extrêmes de 2003 et 2005 – à l’instar de ceux de 2016 et 2017 – ont amené le secteur de l’utilisation des terres et de la foresterie à émettre plus de carbone qu’il n’en a absorbé, renversant ainsi une tendance en place depuis 1991 (APA, 2017). En 2017, des incendies de forêt extrêmes ont amené ce secteur à émettre 23 % des émissions totales du Portugal (APP, 2022).

Tous ces impacts impliquent des pertes économiques importantes et croissantes. Au Portugal, le coût annuel associé aux incendies de forêt est estimé entre 60 et 140 millions d’euros (gouvernement portugais, 2021).

L'impact dramatique des grands incendies ruraux sur la vie des Portugais, avec la perte de vies, de biens et de milliers d'hectares de forêt, a conduit à l'engagement ferme de changer le paradigme national d'un paradigme basé sur la suppression des incendies, à un autre plus équilibré en prévention. Ce changement se reflète dans les lignes directrices approuvées par la résolution no 157-A/2017 du Conseil des ministres du 27 octobre 2017 et dans les principes énoncés dans la directive unique sur la prévention et la répression des incendies, approuvée par la résolution no 20/2018 du Conseil des ministres du 1er mars 2018.

Avec cette résolution, le gouvernement s'engage à adopter un ensemble de mesures solides qui configurent une réforme systémique et profonde dans la prévention et la lutte contre les incendies de forêt au Portugal.

Ce nouveau système introduit la gestion conjointe des zones rurales et la mobilisation des secteurs de l'agriculture et de l'élevage pour combiner prévention et répression. L’approche reconnaît que l’adoption de bonnes pratiques en matière de planification et de gestion des paysages (telles que la mise en œuvre et l’entretien des pauses combustibles, l’élimination et la réutilisation des déchets, le renouvellement des pâturages ou des paysages agroforestiers) est essentielle pour une région plus résiliente, viable et génératrice de valeur.

Cette modification s'appuie également sur la loi no 33/96 du 17 août 1996. Il établit les bases de la politique forestière nationale, en recherchant une gouvernance nationale, régionale et sous-régionale pour la planification et la coordination des mesures de prévention, de détection et de collaboration en matière de lutte contre les incendies. Il prévoit également la gestion du paysage et la promotion de la gestion forestière.

Les résolutions du Conseil des ministres no 12/2019 du 21 janvier 2019 ont approuvé la vision, les objectifs et les mesures pour la mise en œuvre du système intégré de gestion des incendies ruraux (IRFMS), dont les lignes d’action sont ensuite définies plus en détail dans le plan national intégré de gestion des incendies ruraux (PNIRFM). Le NPIRFM a été approuvé par la résolution no 45-A/2020 du Conseil des ministres du 16 juin 2020. Il définit un modèle de coordination horizontale de tous les organismes impliqués dans la prévention structurelle, les systèmes d'autoprotection des personnes et des infrastructures, les mécanismes d'aide à la décision, les mesures de lutte contre les incendies ruraux et la récupération des zones brûlées.

Ces résolutions introduisent des mécanismes de coordination horizontale et verticale, garantissant que les stratégies nationales (NPIRFM), les programmes régionaux et les plans municipaux fonctionnent dans un cadre unifié. Ces mécanismes de coordination seraient par la suite officialisés dans la loi et le cadre de gestion des incendies de paysage trouverait une force supplémentaire dans le cadre de gouvernance des incendies de paysage.

Le plan d’action national, approuvé par le Conseil des ministres le 28 mai 2021 (RCM 71-A/2021), traduit en actions les orientations stratégiques définies dans le NPIRFM.

En outre, afin de cartographier les propriétaires fonciers dans les territoires touchés par les incendies ruraux, d’autres actes juridiques (loi no 78/2017 du 17 août 2017, loi no 65/2019 du 23 août 2019) favorisent l’expansion du système d’information cadastrale simplifié et le développement d’une plateforme nationale d’enregistrement et d’identification cadastrale (Balcão Único).

Enfin, l’IRFMS au Portugal continental et ses règles de fonctionnement ont été approuvées par le décret-loi no 82/2021.

Les incendies de forêt extrêmes de 2017 ont attiré l’attention sur l’importance de la prévention des incendies de paysage. Alors que les efforts politiques jusqu'alors reposaient principalement sur des mesures de riposte ex post, les incendies de forêt de 2017 ont montré la nécessité de s'adapter à l'évolution du risque d'incendie dans le paysage.

Les principaux objectifs de l'IRFMS sont les suivants:

• Sensibiliser aux risques d'incendie dans les paysages
• Pour réduire le risque d'incendie de paysage
• Prévenir les risques et les impacts

Le NPIRFM identifie les cibles suivantes:

• la perte de vies humaines dans des incendies, bien que possible, est rare;
• les incendies de plus de 500 ha ne représentent que 0,3 % du total des incendies;
• la superficie brûlée accumulée au cours de la décennie (2020-2030) est inférieure à 660 000 ha.

Le système global vise à réduire la vulnérabilité aux incendies de paysage plus fréquents, intenses et imprévisibles causés par la variabilité climatique et l'incertitude météorologique. L'IRFMS cherche à construire un paysage rural résilient grâce à une gestion active des terres, à la réduction des combustibles et à une planification éclairée par les risques. La sensibilisation comprend la promotion de pratiques plus sûres, la préparation de la communauté et l'engagement local dans la prévention.

Un autre objectif crucial est d'assurer une action coordonnée entre les entités nationales, régionales et locales, en alignant les efforts de prévention, de répression et de rétablissement.

L'IRFMS portugais repose sur l'intégration de deux piliers d'action: Gestion des incendies en milieu rural (RFM) et Protection contre les incendies en milieu rural (RFP). Les deux sont considérés comme essentiels par le Comité technique indépendant (CTI) qui a étudié les incendies survenus en juin 2017 au Portugal. La gestion des incendies en milieu rural relève de l'unité gouvernementale chargée de l'agriculture et de la mer, tandis que la protection contre les incendies en milieu rural relève de l'unité gouvernementale chargée des affaires intérieures. L'IRFMS surmonte cette approche sectorielle en établissant un système qui examine les deux principaux domaines de manière intégrée.

En outre, un changement de paradigme a été mis en œuvre, passant du système précédent principalement axé sur la suppression des incendies au nouveau système qui accorde un poids plus important à la prévention des incendies. L'IRFMS est organisé en 6 étapes séquentielles et continues pour faire face au risque d'incendie de paysage dans le pays, de la planification à la gestion post-incendie. Chaque étape est ensuite traduite en processus, pour lesquels des responsabilités spécifiques sont attribuées selon un diagramme RACI (un diagramme RACI est un outil de gestion de projet définissant les rôles, comme dans Responsable, Responsable, Consulté et Informé). Les six étapes sont la planification, la préparation, la pré-suppression, la suppression et l'ampli; le secours et la gestion post-incendie:

Le NPIRFM identifie quatre objectifs stratégiques pour remédier aux faiblesses identifiées et saisir les opportunités:

-Valoriser les zones rurales, c'est-à-dire promouvoir le développement rural durable et valoriser la production de bois et d'autres produits forestiers. Cela est lié à l'aménagement du territoire et aux mesures de politique nationale en faveur de l'aménagement du territoire. Cependant, ils sont principalement axés sur la valorisation des zones rurales avec la création de nouveaux modèles commerciaux et de marchés de niche basés sur les produits forestiers locaux, des incitations pour les contrats d'agroforesterie et de gestion forestière et le renforcement de l'attractivité, de l'innovation, de la diversification et de la compétitivité du territoire. Exemples: Programme de transformation du paysage et Système national d'information cadastrale.

-la gestion active des zones rurales, c’est-à-dire la participation des propriétaires à la gestion durable de leurs terres, la création et le maintien d’un paysage diversifié qui crée une discontinuité dans la propagation des incendies. Cela comprend également des programmes à grande échelle de réduction de la charge de carburant, des programmes d'incendies sylvopastoraux et contrôlés ainsi que la protection de la communauté et des bâtiments en situation dangereuse. Exemples: Protection des communautés et des bâtiments (Aldeia Segura / Pessoas Seguras); Brûlure prescrite; Les systèmes silvopastoraux et les programmes de pâturage à Montesinho, Gerês, Monchique et Alto Minho utilisent des chèvres, des ovins et des bovins pour réduire les charges de carburant tout en soutenant les moyens de subsistance en milieu rural (voir également l’étude de cas sur les incendies et le pâturage prescrits à Viseu Dão Lafões).

-changer les comportements, c'est-à-dire éviter les pratiques dangereuses telles que l'utilisation incontrôlée du feu, le brûlage des déchets et toute source potentielle d'inflammation, tout en attirant l'attention sur les bonnes pratiques de prévention des incendies et de gestion des terres. La communication et l'information en vue de la réalisation de divers objectifs aux niveaux régional et local sont tout aussi importantes. Exemples: Campagnes nationales - Portugal Chama (spots télévisés et radiophoniques, autres spots avec la participation d'entreprises associées.| Raposa Chama; Emigrante Chama; Teatro Chama, pour des groupes cibles spécifiques.

-Gestion efficace des risques, c’est-à-dire acquisition de connaissances sur la survenance des risques et leurs incidences sur l’environnement, l’économie et la société. Il comprend la nécessité d'élaborer des cartes des risques et des systèmes de prévision, de mettre en œuvre un modèle de gouvernance des risques habilitant, de renforcer les capacités des institutions et d'accroître les compétences du personnel. Exemples: les cartes nationales des risques d’incendies de forêt et les systèmes de prévision; plate-forme de surveillance IRFMS; programme de qualification IRFMS; Portail public IRFMS et SIFOR - https://www.sgifr.gov.pt/

Les rapports annuels de l’IRFMS sont soumis chaque année au gouvernement par l’AGIF, I.P., conformément à l’article 4, point m), du décret-loi no 12/2018 du 16 février 2018. Selon NPIRFM, une évaluation intermédiaire du plan national est en cours de finalisation et une évaluation finale sera effectuée en 2031.

Une fois la vision et les objectifs stratégiques de l'IRFMS définis, des sessions de travail et de réflexion ont été organisées avec les parties prenantes publiques et privées, consolidant le diagnostic et rassemblant des propositions de mesures pour chacun des objectifs stratégiques. Les responsabilités ont été réparties entre le gouvernement central, les municipalités et les organisations non gouvernementales.

Selon le NPIRFM, les responsabilités pour tous les processus définis dans le SGIRF sont désormais clairement attribuées. La coordination stratégique et le suivi du nouveau système sont sous la responsabilité de l'AGIF (Agence pour la gestion intégrée des incendies ruraux), qui facilite la coordination des politiques publiques, des programmes et des initiatives liées à la mise en œuvre de l'IRFMS.

L’AGIF relève de l’autorité directe du Premier ministre portugais, qui garantit son autonomisation politique en tant qu’agence intergouvernementale indépendante de ministères spécifiques. L'AGIF comprend un comité de coordination de haut niveau, présidé par le Premier ministre, qui intègre la direction de tous les organismes publics actifs dans la gestion des incendies de forêt. Depuis 2024, les rapports directs de l’AGIF ont été délégués au ministre de l’agriculture et de la mer, reflétant le point de vue du gouvernement de l’époque sur les forêts et les incendies de paysage.

Dans le cadre des instruments de planification (nationaux, régionaux, sous-régionaux et locaux), l’AGIF encourage également la participation structurée de toutes les parties prenantes concernées, y compris les municipalités, les communautés intercommunales, les propriétaires fonciers, les organisations de producteurs forestiers, les sapeurs-pompiers, les institutions scientifiques et la société civile, en veillant à ce que les mesures de prévention et de réaction reflètent les réalités locales et les priorités communes.

Au sein de l'IRFMS, ICNF, I.P. (Institute for Nature Conservation and Forests) coordonne les efforts sur le pilier RFM et ANEPC (National Emergency and Civil Protection Authority) coordonne les efforts sur le pilier RFP. Ces entités contribuent à la conception de mesures de prévention et de suppression pour chaque utilisation des terres, rurale (dans le cadre de la GFR) et urbaine (dans le cadre de la DP). ANEPC est également chargé de commander les opérations de suppression.

Dans le nouveau système, les autorités locales et les propriétaires fonciers jouent un rôle plus important dans la réduction efficace des risques d'incendie dans les territoires ruraux. Des bureaux techniques forestiers intercommunaux ont été créés, permettant aux autorités locales de prévenir les incendies de paysage. Les «brigades de sapeurs forestiers» intermunicipales sont également devenues opérationnelles pour les actions forestières préventives, les interventions post-incendie et les situations d’urgence, en vue d’accroître la résilience du territoire aux incendies de forêt.

Une étroite collaboration a été établie avec les universités, les centres de recherche et les experts techniques afin d'intégrer les connaissances scientifiques dans l'évaluation des risques, la planification de la gestion du carburant et les outils d'aide à la décision. Il garantit une large participation des parties prenantes en coordonnant les agences nationales, les municipalités, les propriétaires fonciers, les organisations forestières, les sapeurs-pompiers, les chercheurs et la société civile. Les processus participatifs rassemblent les connaissances scientifiques et locales pour éclairer la planification de la NPIRFM, tandis que les campagnes de sensibilisation et les initiatives de formation renforcent la préparation de la communauté. Le système joue également un rôle clé dans la promotion de la coordination intersectorielle, le pilotage du processus des enseignements tirés et le soutien aux propriétaires fonciers et aux structures forestières intercommunales afin de renforcer les capacités de prévention et la résilience territoriale.

Les documents relatifs à la stratégie et à la chaîne de processus de NPIRFM, approuvés par le Conseil des ministres le 5 décembre 2019, ont été mis à la disposition du public pour consultation pendant soixante jours sur le site web consultalex.gov.pt. Au cours de cette période, 73 séances d'information ont été organisées à l'échelle nationale, auxquelles ont participé plus de 2 000 personnes. Cent quinze contributions écrites ont été reçues, ce qui a permis d'améliorer les documents et d'améliorer sensiblement le Plan d'action national.

Les incendies de forêt de 2017 ont mis en évidence un certain nombre de faiblesses dans le système de gestion des incendies de forêt en place au Portugal jusqu’à cette année-là, ouvrant ainsi la voie au développement du nouveau système de gestion.

Facteurs habilitants

Les facteurs habilitants pour soutenir et promouvoir le succès des processus IRFMS sont les suivants: la gouvernance, la qualification, l’information et la communication, telles que reconnues par le NPIRFM.

La gouvernance (y compris à haut niveau, globale, mais aussi à tous les autres niveaux administratifs et décisionnels) est considérée comme une condition préalable au soutien de l’ensemble de la chaîne de processus et implique la rénovation des aspects organisationnels et législatifs.

La formation et la qualification techniques sont considérées comme essentielles pour les agences et entités habilitantes impliquées dans le système et pour intégrer des connaissances efficaces dans les processus de l'IRFMS.

Enfin, l'information et la communication soutiennent le fonctionnement régulier des processus. Pour cette raison, des plateformes accessibles pour la gestion et le partage des données sont également nécessaires.

En outre, le succès du lancement et de la mise en œuvre de l'IRFMS a dépendu d'un engagement politique fort, d'un financement à long terme et de la capacité des institutions à tous les niveaux à s'adapter à un modèle axé sur la prévention. Les défis structurels tels que la fragmentation des terres, les ressources techniques limitées dans les zones rurales et la nécessité de modifier les comportements continuent de freiner les progrès. Dans le même temps, l’innovation scientifique, l’aménagement intégré du territoire et le leadership de l’AGIF en matière de suivi, d’évaluation et de coopération internationale ont été des catalyseurs décisifs.

Obstacles

Le principal obstacle à la poursuite de la décentralisation de la gestion des incendies de forêt prévue par l'IRFMS est le manque de ressources financières stables et prévisibles et de capacités techniques disponibles à tous les niveaux. Le nouveau système exige une profonde transformation de la gouvernance et de la législation, ce qui nécessite des efforts, du temps et des ressources considérables.

Le maintien d'un rôle de coordination supraministériel de haut niveau au sein de l'IRFMS est tout aussi essentiel pour assurer la cohérence entre les secteurs et l'alignement durable des politiques et des investissements. Assurer la continuité entre les cycles politiques et obtenir l'adhésion d'un large éventail de parties prenantes restent essentiels pour soutenir la transformation amorcée après l'incendie de 2017

Mise à l'échelle

Le Portugal a signé plusieurs accords internationaux de soutien mutuel et de partage des connaissances pour la gestion intégrée des incendies, ce qui peut accroître l'efficacité des politiques et des mesures au niveau national, ainsi que l'apprentissage mutuel et la reproduction de l'approche dans d'autres pays.

À cet égard, l’AGIF a élaboré le cadre de gouvernance des incendies de paysage (LFGF) présenté lors de la 8e conférence internationale sur les incendies de forêt, à Porto, au Portugal, en mai 2023. La facilité a bénéficié du soutien de plusieurs pays et a reçu des déclarations de soutien du Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE), du Bureau des Nations unies pour la réduction des risques de catastrophe (UNDRR), du Forum des Nations unies sur les forêts (FNUF), de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) et de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE); Il a également participé au projet de la LFGF) et de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). Depuis lors, l’AGIF s’est rendue à la COP 28 pour faire connaître le LFGF et soutenir le Fire Hub de la FAO, qui adoptera le LFGF comme l’une de ses références. L'AGIF entretient un dialogue ouvert avec les Nations unies et l'UE en vue de promouvoir l'adoption de la facilité.

En outre, plusieurs protocoles ont été signés pour ouvrir la coopération à toutes les étapes de la chaîne de valeur des incendies de forêt, par exemple: CalFIRE (Californie), USFS (pour l'ensemble des États-Unis), Canada, Brésil, Chili et Finlande. D'autres mémorandums sont à l'horizon, car l'AGIF vise à faciliter la coopération internationale et l'échange d'expertise.

Alors que, jusqu'à ces dernières années, la coopération internationale se concentrait uniquement sur la lutte contre les incendies de forêt, cela change rapidement, avec un nombre croissant d'initiatives axées sur le renforcement de la coopération internationale pour la prévention des incendies de forêt. Entre 2006 et 2010, le projet FIRE PARADOX – une initiative internationale financée par la Commission européenne – s’est concentré sur la promotion de la prévention des incendies de forêt dans le cadre d’une approche intégrée de la gestion des incendies de forêt. En 2014, la plateforme SPITFIRE, un service transfrontalier de prévision des risques météorologiques et d’incendies de forêt, a été créée pour permettre le partage d’informations entre les agences portugaises et espagnoles de protection civile et de météorologie.

Le NPIRFM prévoit également la création d'un centre ibérique de recherche, de prévention et de lutte contre les incendies de forêt, qui devrait améliorer encore la coopération en matière d'évaluation des risques d'incendie de forêt, de prévention et d'adaptation au changement climatique entre le Portugal et l'Espagne. Plus particulièrement, le Centre devrait faciliter la recherche transfrontalière et l’échange de connaissances afin de mieux comprendre les facteurs d’incendies de forêt dans la région; des campagnes conjointes de sensibilisation; et des formations transfrontalières sur la prévention et la suppression des risques d’incendies de forêt.

Coûts

Rien qu’en 2017, le coût total des incendies de forêt de juin et d’octobre a été estimé à près de 1,5 milliard d’euros (San-Miguel-Ayanz et al., 2020). Les impacts et les coûts économiques ont été particulièrement désastreux pour le secteur forestier. Au cours des prochaines décennies, les coûts résultant des incendies de forêt extrêmes devraient augmenter, compte tenu également des impacts sur l'industrie touristique.

Les ressources financières nécessaires pour le plan d'action national (PAN) sont estimées à 383 millions d'euros supplémentaires par an.  Par rapport aux dépenses annuelles de l’IRFMS (2019 étant l’année de référence), elles sont passées de 264 millions d’euros à 647 millions d’euros par an, ce qui correspond à un total des dépenses de l’IRFMS de 7,1 milliards d’euros sur l’ensemble de la période couverte par le plan national.

Les dépenses annuelles totales de l'IRFMS sont réparties entre chacun des objectifs stratégiques:

SG1 — Valeur zones rurales, 69 millions d’euros

SG2 — Gestion active des zones rurales, 207 millions d’euros

SG3 — Changement de comportement, 70 millions d’euros

SG4 — Gestion efficace des risques, 301 millions d’euros.

Dans les processus IRFMS, cela se traduit par une distribution de 58% dans la prévention des incendies de forêt et 42% dans la suppression.

En fait, cette dépense de 647 millions d'euros par an sera financée par de multiples sources, y compris des fonds de l'UE. En outre, il devrait financer des projets principalement liés à la protection de l'environnement, à l'autonomisation institutionnelle et à la protection des communautés.

Avantages

L'IRFMS a quatre impacts majeurs en raison de l'atteinte des cibles du NPIRFM:

1.    la capacité du pays à transformer une tragédie en opportunité, réduisant le problème des incendies de forêt à des niveaux acceptables, où les victimes humaines et les incendies très graves sont des événements rares. Ainsi, démontrer que le peuple portugais et ses institutions ont réussi à surmonter le défi, qui est partagé par l'État et la société dans son ensemble;

2.    répondre aux attentes de réduction des émissions de CO2 conformément à la feuille de route pour la neutralité carbone à l’horizon 2050, en évitant l’émission de 47 mégatonnes d’équivalent CO2 accumulées d’ici à 2030;

3.    contribution annuelle de 701 millions d’euros, résultant du delta entre la non-exécution du plan dans le scénario d’inertie «Ciel noir» et le scénario «Nous l’avons fait», à atteindre en 2030, sur la base:

• réduction des pertes de biens et de services générées dans les zones forestières et agroforestières, où l’avantage de la mise en œuvre du PAN est de 483 millions d’euros par an, ce qui équivaut à 0,23 % du produit intérieur brut (PIB) exprimé en VAB (valeur ajoutée brute);

• une augmentation de 138 millions d’euros par an de la quantité de biens et services produits par les forêts (6,5 millions d’hectares), y compris la séquestration du carbone, passant de 1,7 milliard d’euros par an (0,8 % du PIB) à 1,8 milliard d’euros (0,9 % du PIB);

• une augmentation de 80 millions d’euros par an pour atteindre un montant annuel total de 2,8 milliards d’euros (1,3 % du PIB) dans l’industrie de transformation — panneaux, pâtes et papiers, liège — principalement destinée à l’exportation, stimulée par l’augmentation de l’offre.

La contribution totale de ce plan à la richesse nationale est donc estimée à 701 millions d’euros par an (+ 0,3 point de pourcentage), soit 2,3 % du PIB en 2030.

4.    Création de 60 000 emplois d’ici à 2030 pour la gestion active des zones forestières et agroforestières, le transport et la logistique, l’entretien et la réparation des matériaux et le tourisme

L'IRFMS devrait également générer des avantages en termes de gouvernance, avec une approche plus coordonnée entre les questions environnementales et de sécurité humaine, précédemment traitées par des organismes gouvernementaux distincts. À cet égard, la gouvernance des incendies de forêt est devenue plus décentralisée au Portugal ces dernières années. Les comités établis dans le cadre de l'IRFMS facilitent la participation des gouvernements infranationaux à la gestion des incendies de forêt. Les municipalités et les communautés intercommunales participent de plus en plus à la gestion des risques d'incendies de forêt, par exemple en améliorant les compétences en matière de gestion des forêts et de protection civile. En outre, la mise en œuvre de l’IRFMS devrait entraîner plusieurs modifications supplémentaires des lois en vigueur dans le cadre de l’ancien mécanisme. En fait, l'IRFMS envisage de nouvelles méthodes de prévention des incendies qui ont un impact sur l'aménagement du territoire et de nouvelles options d'aménagement du territoire, de nouvelles formes de gestion des combustibles et de planification forestière. La loi sur l'expropriation est également impactée pour permettre à l'ICNF de mener des expropriations pour la prévention des incendies.

Bien qu'une analyse coûts-avantages formelle n'ait pas encore été publiée, la performance financière du système démontre une relation croissante entre ces deux dimensions. Bien que les dépenses soient inférieures aux niveaux prévus, la capacité opérationnelle et les ressources disponibles ont atteint leurs niveaux les plus élevés à ce jour. Le modèle de gouvernance réduit également les coûts à long terme en donnant la priorité à la gestion du carburant, à la planification des risques et à la prévention structurelle, qui sont internationalement reconnues comme étant plus rentables que les approches fondées uniquement sur la suppression.

Frais de maintenance

Les coûts de maintenance sont principalement liés au fonctionnement continu des structures de coordination interinstitutions, des systèmes de suivi et d'évaluation, de la formation et du maintien des capacités de prévention et de répression. Ceux-ci sont intégrés dans le budget annuel des entités IRFMS et sont soutenus par des programmes d'investissement et des financements publics.

Le leadership de l'AGIF en matière de suivi, d'évaluation et de coopération internationale a également contribué à l'alignement des politiques nationales sur les cadres d'adaptation de l'UE et a influencé les mises à jour des stratégies sectorielles, des normes opérationnelles et des instruments législatifs liés à la gestion des incendies en milieu rural.

La mise en œuvre a débuté en 2017 par une task force spécifique créée en octobre 2017 pour traduire les recommandations des comités techniques indépendants en actions. Il a duré 14 mois et a achevé son mandat. L'AGIF a suivi cette task force à partir du 1er janvier ^2019.

Au cours du premier trimestre de 2018, une étude a été menée pour évaluer l'approche de gestion des incendies en place jusqu'en 2017 et pour rédiger les grandes lignes et les exigences du nouveau SIGRF. La consultation publique se déroule de juillet à septembre 2018. NPIRFM a été approuvé par la résolution no 45-A/2020 du Conseil des ministres du 16 juin 2020. L’IRFMS a été créé par la loi en 2021, bien que bon nombre de ses principes soient déjà en place depuis 2018.

L’IRFMS a nécessité une mise en œuvre progressive sur une période de 4 à 5 ans, commençant après les incendies de forêt de 2017, avec la création de l’AGIF et l’approbation des principaux instruments législatifs et de planification. Comme il s'agit d'une transformation gouvernementale à long terme, la mise en œuvre intégrale est en cours, avec quelques retards en raison de la complexité des réformes gouvernementales, de la nécessité de développer les capacités techniques locales et du temps nécessaire pour obtenir le financement des projets et des mesures en cours.

Le NPIRFM est valable pour 2020-2030, et l'IRFMS a été conçu comme un système à long terme, surveillé en permanence et soumis à des leçons. Tus, IRFMS a été établi comme une solution permanente, remplaçant l'ancien système.

La stratégie 2020-2030 établit la vision et les valeurs, identifie le contexte, définit les orientations et les objectifs stratégiques, fixe des objectifs et introduit un nouveau modèle de gouvernance et de gestion des risques, détaillé dans le document de la chaîne de processus individuelle.

agif@agif.pt

João Carlos Verde

Head of Integrated Fire Management Policy

Integrated Rural Fire Management Agency

Email: joao.verde@agif.pt

Filipa Lourenço
Senior Officer | Integrated Fire Management Policy
Integrated Rural Fire Management Agency
Email: Filipa.lourenco@agif.pt

Rapports trimestriels: https://www.agif.pt/pt/relatorios-trimestrais

Rapports annuels: https://www.agif.pt/pt/relatorios-anuais

Conseil des ministres (2020), Plan national 2020-2030 pour la gestion intégrée des incendies en milieu rural

OCDE (2023), «Taming wildfires in the context of climate change: Le cas du Portugal", Documents de politique environnementale de l ' OCDE, No 37, Éditions de l ' OCDE, Paris

Présidence du Conseil des ministres (2021), décret-loi no 82/2021 du 13 octobre 2021, https://diariodarepublica.pt/dr/legislacao-consolidada/decreto-lei/2021-172745166

Cadre de gouvernance paysagère

Examen 2022 des incendies de forêt au Portugal et de la réaction d’urgence dans les zones brûlées (BAER)