Byggja upp heild-af-ríkisstjórn eld stjórnarhætti: portúgalska samþætta dreifbýlisbrunastjórnunarkerfið

Miðað við 15 ára tímabilið 2005-2020 leiddi lítill fjöldi íkveikju til stórra elda á strjálbýlum svæðum, sem tákna meira en tvo þriðju af brenndu svæðinu í Portúgal. Þéttbýlt strandhéruð, aftur á móti, þar sem 70% eldanna eru einbeittir, gerðu mun minni framlag til heildarbrunasvæðisins. Þetta stafar aðallega af landslagi og landþekju, með flóknum viðmóti villtra lands og borgar við strandlengjuna og strjálbýlum svæðum inn til landsins, ásamt eldnotkun meðal aldraðra sem enn lifa af landbúnaði, skógrækt og beit.

Þetta hefur leitt í eldsvoða sem á hverju ári ógna lífi, peri-þéttbýli arfleifð, innviði, sveitir, skóga og náttúruverndarsvæði, hindra skógrækt fjárfestingu í innri. Það veldur tjóni á umhverfinu og vistkerfum þess og nærir vítahring yfirgefningar. Forvarnir þarf að grípa til frekari aðgerða (t.d. með því að draga úr gróðri og bæta starfsvenjur við landstjórnun og einnig með því að draga úr íkviknun) sem rjúfa þessa hringrás og hjálpa til við að draga úr fjölda eldsvoða og uppsöfnun eldsneytis.

* Allar spár um 2040 (NPIRFM) áætla að hámarkshiti í sumar hækki á milli 0.5º C meðfram ströndinni og 2º C inn í landið. Það getur jafnvel náð 3º C og 7º C, í sömu röð, með aukningu á tíðni og styrk hitabylgna (versta tilfelli af Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)). Með tilliti til úrkomu, sama atburðarás áætlar 20% til 40% lækkun á úrkomu á vor, sumar og haust með 2100. Samanlögð áhrif hita og þurrka munu leiða til þess að fleiri dagar ársins verða viðkvæmir fyrir eldi og rýmkun eldhættu á norðurslóðum landsins. Á næstu áratugum er því spáð að breytileiki í loftslagi muni fjölga dögum sem einkennast af mikilli eldhættu í landslagi. Þetta mun auka enn frekar tíðni og styrk öfgafullra skógarelda í öllu landinu (ríkisstjórn Portúgals, 2021) (Gomes Da Costa et al., 2020).

Þar sem að meðaltali 85.000 hektarar af skóglendi brenna árlega á síðasta áratug (APA, 2020), eru skógareldar helsta ógn við skóga Portúgals og stuðla að vaxandi vandamáli við jarðvegseyðingu, innrás skaðvalda og eyðimerkurmyndun (APA, 2017). Auk þess grafa öfgafullir skógareldar undan viðleitni til að draga úr loftslagsáhrifum með því að draga úr geymslugetu kolefnis á landi og losa gróðurhúsalofttegundir út í andrúmsloftið. Til dæmis slepptu skógareldarnir í júní og október einum 15% af árlegri losun landsins á koltvísýringi (CO2) (San-Miguel-Ayanz o.fl., 2020), en hinir öfgakenndu skógareldar 2003 og 2005 – á svipaðan hátt og árin 2016 og 2017 – ollu því að landnotkunar- og skógræktargeirinn losaði meira kolefni en hann tók upp og dró til baka leitni síðan 1991 (APA, 2017). Árið 2017 ollu öfgafullir skógareldar þessum geira 23% af heildarlosun Portúgals (APA, 2022).

Öll þessi áhrif hafa í för með sér mikið og vaxandi efnahagslegt tap. Í Portúgal er árlegur kostnaður í tengslum við skógarelda áætlaður 60-140 milljónir evra (ríkisstjórn Portúgals, 2021).

The stórkostlegar áhrif helstu dreifbýli eldar á líf portúgalska fólk, með mannfalli, eign, og þúsundir hektara af skógi, hefur leitt til sterk skuldbindingu til að breyta innlendum hugmyndafræði frá einum byggt á bælingu eldi, til einn jafnvægi í forvarnir. Þessi breyting endurspeglast í leiðbeiningum sem samþykktar voru með ályktun ráðherranefndarinnar nr. 157-A/2017 frá 27. október 2017 og meginreglunum sem settar eru fram í einni tilskipun um brunavarnir og bælingu, samþykkt með ályktun ráðherranefndarinnar nr. 20/2018 frá 1. mars 2018.

Með þessari ályktun skuldbindur ríkisstjórnin sig til að samþykkja traustar ráðstafanir sem stilla kerfisbundnar og djúpar umbætur við að koma í veg fyrir og berjast gegn skógareldum í Portúgal.

Þetta nýja kerfi innleiðir sameiginlega stjórnun dreifbýlissvæða og virkjun landbúnaðar- og búfjárgeirans til að sameina forvarnir og bælingu. Í nálguninni er viðurkennt að innleiðing góðra starfsvenja við skipulag og stjórnun landslags (s.s. framkvæmd og viðhald eldsneytisrofa, förgun og endurnotkun úrgangs, endurnýjun bithaga eða landslags í landbúnaðarskógrækt) sé lykillinn að svæði sem er þolnara, lífvænlegra og verðmætara.

Breyting þessi byggir einnig á lögum nr. 33/96 frá 17. ágúst 1996. Með henni er komið á fót grunni landsbundinnar skógræktarstefnu þar sem leitað er eftir stjórnunarháttum á lands-, svæðis- og undirsvæðisvísu við skipulagningu og samræmingu ráðstafana til að koma í veg fyrir, greina og vinna saman að slökkvistarfi. Þar er einnig kveðið á um stjórnun landslags og eflingu skógarstjórnunar.

Í ályktunum ráðherranefndarinnar nr. 12/2019 frá 21. janúar 2019 var samþykkt framtíðarsýn, markmið og ráðstafanir um framkvæmd samþætta brunastjórnunarkerfisins í dreifbýli (IRFMS), en aðgerðalínur þess eru skilgreindar nánar í landsbundnu samþættu brunastjórnunaráætluninni (NPIRFM). NPIRFM hefur verið samþykkt með ályktun ráðherranefndarinnar nr. 45-A/2020 frá 16. júní 2020. Í henni er skilgreint líkan fyrir lárétta samræmingu allra aðila sem koma að forvörnum á sviði mannvirkjagerðar, sjálfsvarnarkerfum fyrir fólk og innviði, stuðningskerfum við ákvarðanir, ráðstöfunum til að berjast gegn eldsvoða í dreifbýli og endurheimt brenndra svæða.

Með þessum ályktunum eru innleiddar þverlægar og lóðréttar samræmingaraðferðir sem tryggja að landsbundnar áætlanir (NPIRFM), svæðisbundnar áætlanir og áætlanir sveitarfélaga séu starfræktar samkvæmt sameiginlegum ramma. Þessar samhæfingaraðferðir yrðu síðar formlegar í lögum og NPIRFM rammanum myndi finna aukinn styrk í rammanum um landslagsstjórnun.

Landsbundin aðgerðaáætlun, sem samþykkt var af ráðherranefndinni 28. maí 2021 (RCM 71-A/2021), leiðir til aðgerða stefnumarkandi áttir sem skilgreindar eru í NPIRFM.

Ennfremur, til að kortleggja landeigendur á þeim svæðum sem verða fyrir áhrifum af eldsvoða í dreifbýli, eru frekari lagagerðir (lög nr. 78/2017 frá 17. ágúst 2017, lög nr. 65/2019 frá 23. ágúst 2019) ívilna stækkun einfaldaða cadastral upplýsingakerfisins og þróun landsvettvangs fyrir skráningu og auðkenningu lóða (Balcão Único).

Loks voru IRFMS á meginlandi Portúgals og starfsreglur þess samþykktar með lagaúrskurði nr. 82/2021.

Hinar öfgakenndu skógareldar 2017 vöktu athygli á mikilvægi þess að koma í veg fyrir eldsvoða í landslagi. Þó að stefnumótun fram að þeim tíma hafi að mestu leyti reitt sig á eftirviðbragðsaðgerðir, sýndu skógareldarnir 2017 þörfina á að laga sig að breyttri eldhættu í landslagi.

Helstu markmið IRFMS eru:

• Til að skapa landslag eldhættu vitund
• Til að draga úr eldhættu í landslagi
• Til að koma í veg fyrir áhættu og áhrif

NPIRFM tilgreinir eftirfarandi markmið:

• Sjaldgæft er að mannslíf glatist í eldsvoða, þótt það sé mögulegt,
• eldar sem ná yfir 500 ha eru aðeins 0,3% af heildareldum;
• uppsafnaða brennslusvæðið á áratugnum (2020-2030) er minna en 660 000 ha.

Kerfið í heild miðar að því að draga úr viðkvæmni fyrir tíðari, ákafari og ófyrirsjáanlegum landslagsbruna sem orsakast af breytileika í loftslagi og veðurfræðilegri óvissu. IRFMS leitast við að byggja upp viðnámsþolið dreifbýlislandslag með virkri landstjórnun, minnkun eldsneytis og áhættumiðaðri áætlanagerð. Að auka vitund felur í sér að efla öruggari starfshætti, viðbúnað samfélagsins og staðbundna þátttöku í forvörnum.

Annað mikilvægt markmið er að tryggja samræmdar aðgerðir milli lands-, svæðis- og staðbundinna aðila, að samræma forvarnir, bælingu og endurreisnaraðgerðir.

Portúgalska IRFMS byggist á samþættingu tveggja stoðir aðgerða: Brunavarnir í dreifbýli (RFM) og brunavarnir í dreifbýli (RFP). Bæði eru talin lykillinn af óháðu tækninefndinni (ITC) sem rannsakaði eldatburði sem áttu sér stað í júní 2017 í Portúgal. Eldvarnir í dreifbýli eru á ábyrgð ríkiseiningar fyrir landbúnað og sjó, en eldvarnir í dreifbýli eru á ábyrgð ríkiseiningar fyrir heimilismál. IRFMS sigrar þessa geirabundnu nálgun og kemur á fót kerfi sem skoðar tvö meginsviðin á samþættan hátt.

Þar að auki var innleidd hugmyndafræðileg breyting, frá fyrra kerfi beindist aðallega að eldvörnum í nýja kerfið sem gefur meira vægi í átt að eldvörnum. IRFMS er skipulagt í 6 röð og samfelld stig til að takast á við eldhættu í landslagi í landinu, frá áætlanagerð til stjórnunar eftir eld. Hvert stig er síðan þýtt í ferla, þar sem tilteknum ábyrgðum er úthlutað samkvæmt RACI töflu (RACI töflu er verkefnastjórnunartæki sem skilgreinir hlutverk, eins og í ábyrgð, ábyrgð, ráðgjöf og upplýst). Sex stigin eru áætlanagerð, undirbúningur, forbæling, bæling & Léttir og stjórnun eftir eld:

NPIRFM skilgreinir fjögur stefnumótandi markmið til að takast á við greinda veikleika og grípa tækifæri:

-Mat á dreifbýlissvæðum, þ.e. að stuðla að sjálfbærri dreifbýlisþróun og meta framleiðslu á viði og öðrum skógarafurðum. Þetta tengist landskipulagi og landsbundnum stefnuráðstöfunum fyrir landþróun. Hins vegar eru þau að mestu miðuð við að meta dreifbýli með stofnun nýrra viðskiptalíkana og sessmarkaða sem byggjast á staðbundnum skógarafurðum, hvatningu til samninga um landbúnaðarskógrækt og skógarstjórnun og gera yfirráðasvæðið meira aðlaðandi, nýstárlegt, fjölbreytt og samkeppnishæft. Dæmi: Landslagsumbreytingaráætlun og landsupplýsingakerfi Cadastral.

-Virk stjórnun dreifbýlissvæða, þ.e. þar sem eigendur taka þátt í að stjórna landi sínu á sjálfbæran hátt, skapa og viðhalda fjölbreyttu landslagi sem skapar ósamfellu í útbreiðslu elds. Þetta felur einnig í sér stórfelldar áætlanir um að draga úr eldsneytisálagi, eldvarnarkerfi og stjórnað eldsvoða auk þess að tryggja vernd samfélagsins og bygginga við hættulegar aðstæður. Dæmi: Vernd samfélaga og bygginga (Aldeia Segura / Pessoas Seguras); brennslu sem mælt er fyrir um, Silvopastoral kerfi og beit forrit í Montesinho, Gerês, Monchique og Alto Minho nota geitur, sauðfé og nautgripi til að draga úr eldsneyti á meðan að styðja dreifbýli lífsviðurværi (sjá einnig dæmi um Fyrirhugaður eldur og beit í Viseu Dão Lafões).

-Breytileg hegðun, þ.e. að forðast hættulegar venjur, s.s. stjórnlausa notkun elds, brennslu úrgangs og hugsanlega íkviknunarvalda, um leið og athygli er vakin á traustum brunavörnum og verklagi við landstjórnun. Samskipti og upplýsingar gagnvart ýmsum markmiðum á svæðis- og staðarvísu eru jafn mikilvæg. Dæmi s: National herferðir - Portúgal Chama (Tv og útvarp blettur, önnur blettur með þátttöku tengdra fyrirtækja.| Raposa Chama; Emigrante Chama, Teatro Chama, fyrir tiltekna markhópa.

-Skilvirk áhættustýring, þ.e. að byggja upp þekkingu á áhættuatvikum og tengdum áhrifum á umhverfi, efnahag og samfélag. Það felur í sér þörfina á að útbúa áhættukort og spákerfi, innleiða þannig líkan fyrir áhættustjórnun, byggja upp getu stofnana og auka hæfni starfsfólks. Dæmi: Landsbundin áhættukort fyrir skógarelda og spákerfi. IRFMS-eftirlitsvettvangur, IRFMS-matsáætlun um menntun og hæfi, IRFMS and SIFOR Public Portal - https://www.sgifr.gov.pt/

Árlegar IRFMS skýrslur eru árlega lagðar fyrir stjórnvöld af AGIF, I.P., eins og kveðið er á um í 4. gr. m lagaúrskurðar nr. 12/2018, frá 16. febrúar 2018. Samkvæmt NPIRFM er bráðabirgðamat á landsáætluninni lokið og lokamat skal fara fram árið 2031.

Þegar framtíðarsýn og stefnumótandi markmið IRFMS höfðu verið skilgreind voru haldnir vinnu- og umhugsunarfundir með opinberum og einkaaðilum, styrktu greininguna og söfnuðu tillögum um aðgerðir fyrir hvert og eitt stefnumótandi markmiðanna. Ábyrgðinni var skipt á milli ríkis, sveitarfélaga og frjálsra félagasamtaka.

Samkvæmt NPIRFM er ábyrgð á öllum ferlum sem skilgreind eru í IRFMS nú greinilega úthlutað. Stefnumótandi samræming og eftirlit með nýja kerfinu er á ábyrgð AGIF (Agency for Integrated Rural Fire Management), sem auðveldar samræmingu opinberrar stefnu, áætlana og framtaksverkefna sem tengjast framkvæmd IRFMS.

AGIF heyrir undir beint vald forsætisráðherra Portúgals, sem tryggir pólitíska valdeflingu þess sem þverpólitískrar stofnunar sem er óháð tilteknum ráðuneytum. AGIF samanstendur af háttsettri samræmingarnefnd, undir forsæti forsætisráðherra, sem samþættir æðstu stjórnun allra opinberra stofnana sem starfa við skógareldastjórnun. Frá árinu 2024 hefur beinu skýrslugjöf AGIF verið úthlutað til landbúnaðar- og hafmálaráðherrans, sem endurspeglar þá sýn stjórnvalda á skóga og landslagselda.

Samkvæmt skipulagsgerningum (innlendum, svæðisbundnum, undirsvæðisbundnum og staðbundnum) stuðlar AGIF einnig að skipulegri þátttöku allra viðkomandi hagsmunaaðila — þ.m.t. sveitarfélaga, sveitarfélaga, sveitarfélaga, landeigenda, samtaka skógarframleiðenda, slökkviliða, vísindastofnana og borgaralegs samfélags — sem tryggir að forvarnar- og viðbragðsráðstafanir endurspegli staðbundinn veruleika og sameiginleg forgangsverkefni.

Innan IRFMS, ICNF, I.P. (Institute for Nature Conservation and Forests) samræmir viðleitni á RFM stoðinni og ANEPC (National Emergency and Civil Protection Authority) samræmir viðleitni á RFP stoðinni. Þessir aðilar stuðla að hönnun forvarnar- og bælingarráðstafana fyrir hverja landnotkun, dreifbýli (undir RFM) og þéttbýli (undir RFP). ANEPC er einnig falið að stjórna bælingu.

Í nýja kerfinu gegna staðaryfirvöld og landeigendur stærra hlutverki við að draga úr eldhættu á landsbyggðinni með skilvirkum hætti. Tækniskrifstofur fyrir skógrækt á milli sveitarfélaga hafa verið stofnaðar sem gerir staðaryfirvöldum kleift að koma í veg fyrir eldsvoða í landslagi. Intermunicipal “Forest sappers brigades” also became operational for preventive forestry actions and post-fire intervention and emergency, með það fyrir augum að auka viðnámsþrótt yfirráðasvæðisins gagnvart skógareldum.

Komið hefur verið á nánu samstarfi við háskóla, rannsóknarmiðstöðvar og tæknisérfræðinga um að samþætta vísindalega þekkingu við áhættumat, áætlanagerð um eldsneytisstjórnun og ákvarðanatökutæki. Það tryggir víðtæka þátttöku hagsmunaaðila með því að samræma landsskrifstofur, sveitarfélög, landeigendur, skógarsamtök, slökkvilið, vísindamenn og borgaralegt samfélag. Þátttökuferli leiða saman vísindalega og staðbundna þekkingu til að upplýsa NPIRFM áætlanagerð, en vitundarherferðir og þjálfunarverkefni styrkja viðbúnað samfélagsins. Kerfið gegnir einnig lykilhlutverki við að stuðla að samræmingu þvert á atvinnugreinar, stýra lærdómslærða ferlinu og styðja við landeigendur og skógræktarmannvirki milli sveitarfélaga til að auka forvarnargetu og svæðisbundna viðnámsþrótt.

NPIRFM stefnu og ferli keðja skjöl, samþykkt af ráðherranefndinni á 5 desember 2019, voru gerðar aðgengilegar almenningi samráð fyrir sextíu daga á consultalex.gov.pt website. Á þessu tímabili voru haldnir 73 upplýsingafundir um allt land, sem voru sóttir af meira en 2.000 manns. Tekið var við hundrað og fimmtán skriflegum framlögum sem gerðu kleift að bæta skjölin og leiða til verulegra umbóta á landsbundnu aðgerðaáætluninni.

Skógareldarnir 2017 lögðu áherslu á ýmsa veikleika í stjórnunarkerfi skógarelda sem er til staðar í Portúgal fram á það ár og ruddu þannig veginn að þróun nýja stjórnunarkerfisins.

Virkjunarþættir

Að virkja þætti til að viðhalda og stuðla að árangri IRFMS ferla eru: stjórnunarhætti, menntun og hæfi og upplýsingar og samskipti, eins og viðurkennt er af NPIRFM.

Litið er á stjórnarhætti (þ.m.t. háttsetta, yfirgripsmikla en einnig á öllum öðrum stjórnsýslu- og ákvörðunarstigum) sem forsendu fyrir stuðningi við alla ferliskeðjuna og felur í sér endurnýjun skipulags- og löggjafarþátta.

Tæknileg þjálfun og menntun og hæfi teljast lykillinn að því að gera stofnunum og aðilum, sem taka þátt í kerfinu, kleift að fella skilvirka þekkingu inn í ferli samþætta kerfisins fyrir rekstrarstjórnun flugumferðar.

Að lokum styðja upplýsingar og samskipti við reglulegan rekstur ferlanna. Af þessum sökum er einnig þörf á aðgengilegum vettvangi fyrir gagnastjórnun og samnýtingu.

Til viðbótar við þetta hefur árangursrík innleiðing og framkvæmd IRFMS verið háð sterkri pólitískri skuldbindingu, langtímafjármögnun og getu stofnana á öllum stigum til að laga sig að forvarnarmiðuðu líkani. Uppbyggingaráskoranir, s.s. uppskipting lands, takmörkuð tækniúrræði í dreifbýli og þörfin fyrir atferlisbreytingar halda áfram að hamla framförum. Á sama tíma hafa vísindaleg nýsköpun, samþætt skipulag landnotkunar og forysta AGIF í vöktun, mati og alþjóðlegri samvinnu haft afgerandi áhrif.

Hindranir

Helsta hindrunin fyrir frekari dreifstýringu á stjórnun skógarelda, sem IRFMS gerir ráð fyrir, er skortur á stöðugu og fyrirsjáanlegu fjármagni og tæknilegri getu á öllum stigum. Nýja kerfið krafðist djúprar umbreytingar á stjórnarháttum og löggjöf og þurfti því mikla fyrirhöfn, tíma og fjármagn.

Það er jafnmikilvægt að viðhalda samræmingarhlutverki sem er yfirstjórnandi og háttsett innan ramma samþætta kerfisins til að tryggja samfellu milli geira og viðvarandi samræmingu stefna og fjárfestinga. Að tryggja samfellu í pólitískum hringrásum og tryggja víðtæka hagsmunaaðila að kaupa inn er áfram nauðsynlegt til að viðhalda umbreytingunni sem hófst eftir skógareldana 2017

Uppskölun

Portúgal undirritaði nokkra alþjóðasamninga um gagnkvæman stuðning og þekkingarmiðlun fyrir samþætta brunastjórnun, sem getur aukið skilvirkni stefnu og ráðstafana á landsvísu auk gagnkvæms náms og afritunar nálgunarinnar í öðrum löndum.

Í þessu sambandi, AGIF undirbúið landslag Fire Governance Framework (LFGF) kynnt á 8. Internacional Wildland Fire Conference, í Porto, Portúgal, maí 2023. LFGF fékk stuðning frá nokkrum löndum og fékk yfirlýsingar um stuðning frá Umhverfisstofnun Sameinuðu þjóðanna (UNEP), skrifstofu Sameinuðu þjóðanna um minnkun hamfaraáhættu (UNDRR), málþingi Sameinuðu þjóðanna um skóga (UNFF), Matvæla- og landbúnaðarstofnun Sameinuðu þjóðanna (FAO), Efnahags- og framfarastofnuninni (OECD). Einnig tóku þátt í drögum að LFGF) og Öryggis- og samvinnustofnun Evrópu (ÖSE). Síðan þá fór AGIF á COP28 og dreifði orðinu um LFGF og til stuðnings Fire Hub FAO, sem mun samþykkja LFGF sem eina af tilvísunum þess. AGIF viðheldur opnum viðræðum við SÞ og ESB sem stuðla að samþykkt LFGF.

Þar að auki hafa nokkrir Memoranda verið undirritaðir, til að opna samvinnu á öllum stigum skógareldaverðskeðjunnar, til dæmis: CalFIRE (Kaliforníu), USFS (fyrir alla Bandaríkin), Kanada, Brasilíu, Chile og Finnland. Fleiri minnisblöð eru í sjónmáli, þar sem AGIF miðar að því að auðvelda alþjóðlegt samstarf og skiptast á sérfræðiþekkingu.

Fram til síðustu ára hafði alþjóðlegt samstarf einvörðungu beinst að skógareldavörnum en það er að breytast hratt og vaxandi fjöldi aðgerða beinist að eflingu alþjóðlegs samstarfs um varnir gegn skógareldum. Á árunum 2006 til 2010 beindist FIRE PARADOX verkefnið – alþjóðlegt framtaksverkefni sem fjármögnuð var af framkvæmdastjórn Evrópusambandsins – að því að stuðla að forvörnum gegn skógareldum sem hluta af samþættri nálgun við stjórnun skógarelda. Árið 2014 var SPITFIRE-verkvangnum – þjónustu yfir landamæri vegna spár um áhættu í tengslum við veður og skógarelda – komið á til að auðvelda upplýsingaskipti milli portúgalskra og spænskra almannavarna- og veðurstofa.

NPIRFM gerir einnig ráð fyrir stofnun Iberian Center for Research, Prevention and Combating of Wildfires, sem er ætlað að bæta enn frekar samstarf um áhættumat á skógareldum, forvarnir og aðlögun að loftslagsbreytingum milli Portúgals og Spánar. Einkum skal miðstöðin greiða fyrir rannsóknum og þekkingarskiptum yfir landamæri til að skilja betur þá sem stjórna skógareldum á svæðinu. sameiginlegar herferðir til vitundarvakningar, og þjálfun yfir landamæri í að koma í veg fyrir og bæla niður áhættu vegna skógarelda.

Kostnaður

Árið 2017 var áætlað að heildarkostnaður við skógarelda í júní og október nemi næstum 1,5 milljörðum evra (San-Miguel-Ayanz o.fl., 2020). Efnahagsleg áhrif og kostnaður voru sérstaklega skelfileg fyrir skógræktargeirann. Á næstu áratugum er áætlað að kostnaður vegna mikilla skógarelda muni aukast, einnig með tilliti til áhrifa á ferðaþjónustu.

Fjármagn sem krafist er fyrir aðgerðaáætlunina (NAP) er áætlað að vera 383 milljónir evra til viðbótar á ári.  Samanborið við árleg útgjöld IRFMS (2019 var grunnárið) jukust þau úr 264 milljónum evra í 647 milljónir evra á ári, sem samsvarar heildarútgjöldum IRFMS um 7,1 milljarða evra á öllu tímabili landsáætlunarinnar.

Árlegum heildarútgjöldum vegna IRFMS er skipt á milli allra stefnumarkandi markmiðanna:

SG1 — Virði dreifbýlissvæða, 69 milljónir evra

SG2 — Virk stjórnun dreifbýlissvæða, 207 milljónir evra

SG3 — Breytingahegðun, 70 milljónir evra

SG4 — Skilvirk áhættustýring, 301 milljón evra.

Í IRFMS ferlunum skilar þetta sér í 58% dreifingu í forvörnum gegn skógareldum og 42% í bælingu.

Reyndar verða þessi útgjöld 647 milljónir evra á ári fjármögnuð af mörgum aðilum, þar á meðal sjóðum ESB. Ennfremur er gert ráð fyrir að fjármagna verkefni sem aðallega tengjast umhverfisvernd, valdeflingu stofnana og samfélagsvernd.

Bætur

IRFMS hefur fjögur helstu áhrif sem afleiðing af því að uppfylla NPIRFM markmið:

1.    getu landsins til að breyta harmleik í tækifæri, draga úr vandamálinu af skógareldum í viðunandi stig, þar sem mannfall og mjög alvarlegar eldar eru sjaldgæfar atburðir. Þannig að sýna fram á að portúgalska fólk og stofnanir þeirra hafa tekist að sigrast á áskoruninni, sem er deilt af ríkinu og samfélaginu í heild;

2.    uppfylla væntingar um að draga úr _losun koltvísýrings í samræmi við vegvísi um kolefnishlutleysi fyrir árið 2050 og komast hjá losun sem nemur 47 megatonnum af _{jafngildiseiningum} koltvísýrings sem safnað var fyrir árið 2030,

3.    árlegt framlag sem nemur 701 milljón evra og stafar af deltastuðlinum milli þess að áætluninni var ekki hrint í framkvæmd í tregðusviðsmyndinni „Black Sky“ og sviðsmyndinni „We did it“, sem verður náð árið 2030, byggt á:

• minni tap á vörum og þjónustu sem myndast í skógum og landbúnaðarsvæðum, þar sem ávinningurinn af framkvæmd NAP er 483 milljónir evra á ári, sem jafngildir 0,23% af vergri landsframleiðslu (VLF) gefið upp í GVA (brúttóvirðisauka);

• aukning um 138 milljónir evra á ári í magni vöru og þjónustu sem framleidd er í skógum (6,5 milljónir hektara), þar með talin kolefnisbinding, frá 1,7 milljörðum evra á ári (0,8% af vergri landsframleiðslu) í 1.8 milljarða evra (0,9% af vergri landsframleiðslu);

• aukning um 80 milljónir evra á ári í samtals 2,8 milljarða evra á ári (1,3% af vergri landsframleiðslu) í vinnsluiðnaðinum — spjöld, kvoða og pappír, korkur — aðallega til útflutnings, aukið með auknu framboði.

Heildarframlag þessarar áætlunar til þjóðarauðs er því áætlað 701 milljón evra á ári (+0,3 p.p.) og stendur því fyrir 2,3% af vergri landsframleiðslu árið 2030.

4.    Sköpun 60 000 starfa árið 2030 fyrir virka stjórnun skóga og landbúnaðarsvæða, flutninga og vöruferilsstjórnun, viðhald og viðgerðir á efnum og ferðaþjónustu

IRFMS er einnig gert ráð fyrir að skapa ávinning með tilliti til stjórnunarhátta, með samræmdari nálgun milli umhverfis- og öryggismála manna, sem áður hefur verið fjallað um af aðskildum stjórnvöldum. Í þessu sambandi hefur stjórnun skógarelda orðið dreifðari í Portúgal á undanförnum árum. Nefndirnar, sem komið er á fót samkvæmt IRFMS, greiða fyrir þátttöku ríkisstjórna undirríkjanna í stjórnun skógarelda. Sveitarfélög og sveitarfélög taka í auknum mæli þátt í stjórnun á áhættu vegna skógarelda, t.d. með aukinni skógarstjórnun og hæfni til almannavarna. Þar að auki er gert ráð fyrir að framkvæmd IRFMS skapi nokkrar frekari breytingar á lögum sem eru til staðar innan fyrrnefnds kerfis. Í IRFMS er í raun gert ráð fyrir nýjum eldvarnaraðferðum sem hafa áhrif á landskipulag og nýja skipulagsmöguleika, nýjar gerðir eldsneytisstjórnunar og skógarskipulag. Lögin um eignarnám hafa einnig áhrif á að leyfa ICNF að stunda eignarnám til að koma í veg fyrir eldvarnir.

Þrátt fyrir að formleg kostnaðar- og ábatagreining hafi ekki enn verið birt sýnir fjárhagsárangur kerfisins vaxandi tengsl milli þessara tveggja þátta. Þrátt fyrir að útgjöld séu undir áætluðum stigum hefur rekstrargeta og tiltæk úrræði náð hæstu stigum hingað til. Stjórnunarlíkanið dregur einnig úr langtímakostnaði með því að forgangsraða eldsneytisstýringu, áhættuskipulagi og skipulagsforvörnum, sem eru alþjóðlega viðurkenndar sem hagkvæmari en aðferðir sem byggjast eingöngu á bælingu.

Viðhaldskostnaður

Viðhaldskostnaður tengist aðallega áframhaldandi rekstri samræmingarkerfa milli ríkja, eftirlits- og matskerfa, þjálfun og viðhaldi á forvarnar- og bælingargetu. Þær eru felldar inn í árlega fjárhagsáætlun IRFMS-eininganna og eru studdar af fjárfestingaráætlunum og opinberu fjármagni.

Forysta AGIF í vöktun, mati og alþjóðlegri samvinnu hefur einnig stuðlað að því að samræma landsbundnar stefnur við aðlögunarramma ESB og haft áhrif á uppfærslur á geiraáætlunum, rekstrarstöðlum og lagagerningum sem tengjast brunastjórnun í dreifbýli.

Framkvæmd hófst árið 2017 af sérstökum starfshópi sem stofnaður var í október 2017 til að þýða tilmæli óháðra tækninefnda í aðgerðir. Það stóð í 14 mánuði og hefur lokið umboði sínu. AGIF fylgdi þessum starfshópi frá 1. janúar ²⁰¹⁹ og áfram.

Á fyrsta ársfjórðungi 2018 var gerð rannsókn til að meta nálgun við brunastjórnun til ársins 2017 og til að gera drög að yfirliti og kröfum hins nýja IRFMS. Almenningssamráð stendur yfir frá júlí til september 2018. NPIRFM var samþykkt með ályktun ráðherranefndarinnar nr. 45-A/2020 frá 16. júní 2020. IRFMS var stofnað með lögum árið 2021, þó að margar af meginreglum þess hafi þegar verið til staðar síðan 2018.

IRFMS krafðist áfangaskiptrar framkvæmdar á 4–5 árum, sem hófst eftir skógareldana 2017 með stofnun AGIF og samþykki helstu laga- og skipulagsgerninga. Þar sem þetta er langtíma umbreyting stjórnvalda er full framkvæmd í gangi, með nokkrum töfum vegna þess hversu flóknar umbætur stjórnvalda eru, þörfina á að þróa staðbundna tæknilega getu og þann tíma sem þarf til að tryggja fjármögnun fyrir áframhaldandi verkefni og ráðstafanir.

NPIRFM gildir fyrir 2020-2030 og IRFMS hefur verið hugsað sem langtíma, stöðugt eftirlit og lærdómsþolið kerfi. Í raun, IRFMS var stofnað sem varanleg lausn, skipta fyrrum kerfi.

Áætlunin 2020-2030 kemur á fót framtíðarsýn og gildum, skilgreinir samhengið, skilgreinir stefnumið og markmið, setur markmið og innleiðir nýtt stjórnunar- og áhættustýringarlíkan, tilgreint í hverju ferli keðja skjali.

agif@agif.pt

João Carlos Verde

Head of Integrated Fire Management Policy

Integrated Rural Fire Management Agency

Email: joao.verde@agif.pt

Filipa Lourenço
Senior Officer | Integrated Fire Management Policy
Integrated Rural Fire Management Agency
Email: Filipa.lourenco@agif.pt

Ársfjórðungsskýrslur: https://www.agif.pt/pt/relatorios-trimestrais

Ársskýrslur: https://www.agif.pt/pt/relatorios-anuais

Norræna ráðherranefndin (2020), 2020-2030 Landsáætlun um samþætta brunastjórnun í dreifbýli

OECD (2023), "Taming wildfires in the context of climate change: Mál Portúgals", OECD Environment Policy Papers, No. 37, OECD Publishing, Paris

Formennska í ráðherranefndinni (2021), lagaúrskurður nr. 82/2021 frá 13. október 2021, https://diariodarepublica.pt/dr/legislacao-consolidada/decreto-lei/2021-172745166

Landscape Governance Framework

2022 Villieldar í Portúgal, neyðarviðbragð við brenndu svæði (BAER) Review