Bouwen aan een overheidsbreed brandbeheer: het Portugese geïntegreerde plattelandsbrandbeheersysteem

Gezien het interval van 15 jaar 2005-2020 leidde een klein aantal ontstekingen tot grote branden in dunbevolkte gebieden, die meer dan twee derde van het verbrande gebied in Portugal vertegenwoordigen. Dichtbevolkte kustgebieden, waar 70% van de branden geconcentreerd is, leverden op hun beurt een veel kleinere bijdrage aan het totale verbrande gebied. Dit is voornamelijk te wijten aan het landschap en de landbedekking, met ingewikkelde wildland-stedelijke interface in de buurt van de kustlijn, en dunbevolkte gebieden in het binnenland, samen met brandgebruik onder vergrijzende populaties die nog steeds leven van landbouw, bosbouw en begrazing.

Dit heeft geleid tot branden die elk jaar het leven, het voorstedelijke erfgoed, de infrastructuur, landbouwgronden, bossen en beschermde gebieden bedreigen en investeringen in de bosbouw in het binnenland belemmeren. Dat veroorzaakt schade aan het milieu en zijn ecosystemen en voedt de vicieuze cirkel van verlatenheid. Preventie moet verder worden geoperationaliseerd (bv. door het verminderen van vegetatie, het verbeteren van landbeheerpraktijken en het verminderen van ontstekingen), waardoor deze cyclus wordt doorbroken en het aantal branden en de accumulatie van brandstof wordt verminderd.

Alle prognoses tegen 2040 (NPIRFM) schatten dat de maximale temperatuur in de zomer zal stijgen tussen 0,5º C langs de kust en 2º C landinwaarts. Het kan zelfs 3º C en 7º C bereiken, respectievelijk, met een toename van de frequentie en intensiteit van hittegolven (worst case scenario door de Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (IPCC)). Wat de neerslag betreft, wordt in hetzelfde scenario uitgegaan van een daling van de neerslag met 20 tot 40 % in het voorjaar, de zomer en de herfst tegen 2100. De gecombineerde effecten van hitte en droogte zullen resulteren in meer dagen van het jaar gevoelig voor brand en in de ruimtelijke uitbreiding van de blootstelling aan brandrisico's in het noordelijke deel van het land. Als gevolg daarvan zal de klimaatvariabiliteit in de komende decennia naar verwachting het aantal dagen dat wordt gekenmerkt door een hoog tot extreem landschapsbrandrisico doen toenemen. Dit zal de frequentie en intensiteit van extreme bosbranden in het hele land verder verhogen (regering van Portugal, 2021)(Gomes Da Costa et al., 2020).

Met gemiddeld 85 000 hectare bosland dat het afgelopen decennium jaarlijks is verbrand (APA, 2020), vormen bosbranden een belangrijke bedreiging voor de bossen van Portugal en dragen zij bij tot het groeiende probleem van bodemerosie, plaagorganismen en woestijnvorming (APA, 2017). Bovendien ondermijnen extreme bosbranden de inspanningen om de klimaatverandering te beperken door de koolstofopslagcapaciteit van het land te verminderen en broeikasgassen (BKG) in de atmosfeer uit te stoten. Zo brachten de bosbranden van juni en oktober alleen al 15 % van de jaarlijkse kooldioxide-emissies (CO2) van het land vrij (San-Miguel-Ayanz et al., 2020), terwijl de extreme bosbranden van 2003 en 2005 – net als die van 2016 en 2017 – de sector landgebruik en bosbouw ertoe brachten meer koolstof uit te stoten dan hij absorbeerde, waardoor een trend die sinds 1991 bestond, werd omgekeerd (APA, 2017). In 2017 hebben extreme bosbranden deze sector ertoe gebracht 23 % van de totale emissies van Portugal uit te stoten (APA, 2022).

Al deze gevolgen brengen grote en toenemende economische verliezen met zich mee. In Portugal worden de jaarlijkse kosten in verband met bosbranden geraamd op 60-140 miljoen EUR (regering van Portugal, 2021).

De dramatische impact van grote landelijke branden op het leven van de Portugese bevolking, met verlies van mensenlevens, eigendom en duizenden hectaren bos, heeft geleid tot de sterke inzet om het nationale paradigma te veranderen van een op brandbestrijding gebaseerd paradigma, naar een meer evenwichtig in preventie. Deze omschakeling komt tot uiting in de richtsnoeren die zijn goedgekeurd bij Resolutie nr. 157-A/2017 van de ministerraad van 27 oktober 2017 en de beginselen die zijn uiteengezet in de uniforme richtlijn inzake brandpreventie en -bestrijding, die is goedgekeurd bij Resolutie nr. 20/2018 van de ministerraad van 1 maart 2018.

Met deze resolutie verbindt de regering zich ertoe een reeks solide maatregelen aan te nemen die een systemische en grondige hervorming vormen van de preventie en bestrijding van bosbranden in Portugal.

Dit nieuwe systeem introduceert het gezamenlijke beheer van plattelandsgebieden en de mobilisering van de landbouw- en veehouderijsector om preventie te combineren met onderdrukking. In de aanpak wordt erkend dat de toepassing van goede praktijken op het gebied van landschapsplanning en -beheer (zoals de uitvoering en het onderhoud van brandstofonderbrekingen, de verwijdering en het hergebruik van afval, de vernieuwing van weilanden of boslandbouwlandschappen) van cruciaal belang is voor een veerkrachtigere, levensvatbare, waardegenererende regio.

Deze wijziging bouwt ook voort op wet nr. 33/96 van 17 augustus 1996. Het legt de basis voor het nationale bosbouwbeleid en streeft naar nationale, regionale en subregionale governance voor de planning en coördinatie van maatregelen om brandbestrijding te voorkomen, op te sporen en samen te werken. Het voorziet ook in landschapsbeheer en de bevordering van bosbeheer.

Bij Resolutie nr. 12/2019 van de Raad van Ministers van 21 januari 2019 zijn de visie, doelstellingen en maatregelen voor de uitvoering van het geïntegreerd brandbeheersysteem voor het platteland (Integrated Rural Fire Management System — IRFMS) goedgekeurd, waarvan de actielijnen vervolgens nader zijn omschreven in het nationale geïntegreerde brandbeheerplan voor het platteland (NPIRFM). De NPIRFM is goedgekeurd bij Resolutie nr. 45-A/2020 van de ministerraad van 16 juni 2020. Het definieert een model voor horizontale coördinatie van alle instanties die betrokken zijn bij structurele preventie, zelfbeschermingssystemen voor mensen en infrastructuur, mechanismen ter ondersteuning van besluiten, maatregelen ter bestrijding van branden op het platteland en het herstel van verbrande gebieden.

Deze resoluties voeren horizontale en verticale coördinatiemechanismen in, die ervoor zorgen dat nationale strategieën (NPIRFM), regionale programma's en gemeentelijke plannen binnen een uniform kader functioneren. Deze coördinatiemechanismen zouden later in de wet worden geformaliseerd en het NPIRFM-kader zou extra kracht vinden in het kader voor landschapsbrandbeheer.

Het nationale actieplan, dat op 28 mei 2021 door de ministerraad is goedgekeurd (RCM 71-A/2021), vertaalt de in de NPIRFM vastgestelde strategische richtsnoeren in acties.

Om landeigenaren in de door plattelandsbranden getroffen gebieden in kaart te brengen, zijn er bovendien andere rechtshandelingen (wet nr. 78/2017 van 17 augustus 2017, wet nr. 65/2019 van 23 augustus 2019) die de uitbreiding van het vereenvoudigde kadastrale informatiesysteem en de ontwikkeling van een nationaal platform voor kadastrale registratie en identificatie (Balcão Único) bevorderen.

Ten slotte zijn het IRFMS op het Portugese vasteland en de exploitatievoorschriften ervan goedgekeurd bij wetsdecreet nr. 82/2021.

De extreme bosbranden van 2017 hebben de aandacht gevestigd op het belang van landschapsbrandpreventie. Hoewel de beleidsinspanningen tot dan toe grotendeels waren gebaseerd op maatregelen voor respons achteraf, toonden de bosbranden van 2017 de noodzaak aan om zich aan te passen aan het veranderende landschapsbrandrisico.

De belangrijkste doelstellingen van het IRFMS zijn:

• Bewustwording van landschapsbrandrisico's creëren
• Om het risico op landschapsbranden te verminderen
• Om risico's en effecten te voorkomen

De NPIRFM identificeert de volgende doelstellingen:

• het verlies van mensenlevens bij branden, hoewel mogelijk, is een zeldzame gebeurtenis;
• branden van meer dan 500 ha maken slechts 0,3 % van de totale branden uit;
• de geaccumuleerde verbrande oppervlakte in het decennium (2020-2030) minder dan 660 000 ha bedraagt.

Het algemene systeem heeft tot doel de kwetsbaarheid voor frequentere, intensere en onvoorspelbare landschapsbranden als gevolg van klimaatvariabiliteit en meteorologische onzekerheid te verminderen. Het IRFMS streeft naar een veerkrachtig plattelandslandschap door middel van actief landbeheer, brandstofreductie en risicogeïnformeerde planning. Bewustmaking omvat het bevorderen van veiligere praktijken, paraatheid van de gemeenschap en lokale betrokkenheid bij preventie.

Een andere cruciale doelstelling is te zorgen voor gecoördineerde actie tussen nationale, regionale en lokale entiteiten, waarbij de inspanningen op het gebied van preventie, onderdrukking en herstel op elkaar worden afgestemd.

Het Portugese IRFMS is gebaseerd op de integratie van twee actiepijlers: Brandbeheer op het platteland (RFM) en brandbeveiliging op het platteland (RFP). Beide worden als cruciaal beschouwd door het onafhankelijke technische comité (ITC) dat de brandgebeurtenissen in juni 2017 in Portugal heeft bestudeerd. Brandbeheer op het platteland valt onder de verantwoordelijkheid van de regeringseenheid voor landbouw en zee, terwijl brandbeveiliging op het platteland onder de verantwoordelijkheid van de regeringseenheid voor binnenlandse zaken valt. Het IRFMS overwint deze sectorale aanpak door een systeem op te zetten dat op geïntegreerde wijze naar de twee belangrijkste gebieden kijkt.

Bovendien werd een paradigmaverschuiving doorgevoerd, van het vorige systeem voornamelijk gericht op brandbestrijding naar het nieuwe systeem dat meer gewicht geeft aan brandpreventie. Het IRFMS is georganiseerd in 6 opeenvolgende en continue fasen om het landschapsbrandrisico in het land aan te pakken, van planning tot beheer na de brand. Elke fase wordt vervolgens vertaald in processen, waarvoor specifieke verantwoordelijkheden worden toegewezen volgens een RACI-grafiek (een RACI-grafiek is een projectmanagementtool die rollen definieert, zoals in Verantwoord, Verantwoordelijk, Geraadpleegd en Geïnformeerd). De zes fasen zijn Planning, Voorbereiding, Pre-suppression, Suppression & Relief en Post-fire management:

NPIRFM identificeert vier strategische doelen om de vastgestelde zwakke punten aan te pakken en kansen te grijpen:

-Waardering van de plattelandsgebieden, d.w.z. bevordering van duurzame plattelandsontwikkeling en waardering van de productie van hout en andere bosproducten. Dit houdt verband met ruimtelijke ordening en de nationale beleidsmaatregelen voor ruimtelijke ordening. Zij zijn echter vooral gericht op de waardering van plattelandsgebieden door het creëren van nieuwe bedrijfsmodellen en nichemarkten op basis van lokale bosproducten, stimulansen voor boslandbouw- en bosbeheercontracten en het aantrekkelijker, innovatiever, gediversifieerder en concurrerender maken van het gebied. Voorbeelden: Landschapstransformatieprogramma en nationaal kadastraal informatiesysteem.

-Actief beheer van plattelandsgebieden, d.w.z. het betrekken van eigenaren bij het duurzaam beheer van hun grond, het creëren en in stand houden van een divers landschap dat discontinuïteit in de verspreiding van brand creëert. Dit omvat ook grootschalige programma's voor brandstofbelastingvermindering, silvopastorale en gecontroleerde brandprogramma's en het waarborgen van de bescherming van de gemeenschap en gebouwen in gevaarlijke situaties. Voorbeelden: Bescherming van gemeenschappen en gebouwen (Aldeia Segura / Pessoas Seguras); voorgeschreven verbranding; Silvopastorale systemen en begrazingsprogramma’s in Montesinho, Gerês, Monchique en Alto Minho gebruiken geiten, schapen en runderen om de brandstofbelasting te verminderen en tegelijkertijd de bestaansmiddelen op het platteland te ondersteunen (zie ook de casestudy over voorgeschreven brand en begrazing in Viseu Dão Lafões).

-Veranderend gedrag, d.w.z. het vermijden van gevaarlijke praktijken zoals ongecontroleerd gebruik van brand, afvalverbranding en elke mogelijke ontstekingsbron, waarbij de aandacht wordt gevestigd op goede praktijken op het gebied van brandpreventie en landbeheer. Communicatie en informatie over verschillende doelstellingen op regionaal en lokaal niveau is even belangrijk. Voorbeeld s: Nationale campagnes - Portugal Chama (tv- en radiospots, andere spots met betrokkenheid van verbonden bedrijven.| Raposa Chama; emigrant Chama; Teatro Chama, voor specifieke doelgroepen.

-Efficiënt risicobeheer, d.w.z. het opbouwen van kennis over het voorkomen van risico's en de daarmee samenhangende gevolgen voor het milieu, de economie en de samenleving. Het omvat de noodzaak om risicokaarten en prognosesystemen op te stellen, een faciliterend risicogovernancemodel in te voeren, de capaciteit van instellingen op te bouwen en de personeelsvaardigheden te vergroten. Voorbeelden: nationale risicokaarten en prognosesystemen voor bosbranden; het IRFMS-monitoringplatform; IRFMS-kwalificatieprogramma; Openbare portaalsite van het IRFMS en SIFOR - https://www.sgifr.gov.pt/

Jaarlijkse IRFMS-verslagen worden jaarlijks door AGIF, I.P. bij de overheid ingediend, zoals bepaald in artikel 4, onder m), van Wetsbesluit nr. 12/2018 van 16 februari 2018. Volgens NPIRFM wordt een tussentijdse evaluatie van het nationale plan afgerond en wordt in 2031 een eindevaluatie uitgevoerd.

Nadat de visie en de strategische doelstellingen van het IRFMS waren vastgesteld, werden werk- en reflectiesessies gehouden met publieke en private belanghebbenden, waarbij de diagnose werd geconsolideerd en voorstellen voor maatregelen voor elk van de strategische doelstellingen werden verzameld. De verantwoordelijkheden werden verdeeld over de centrale overheid, gemeenten en niet-gouvernementele organisaties.

Volgens de NPIRFM zijn de verantwoordelijkheden voor alle in het IRFMS gedefinieerde processen nu duidelijk toegewezen. De strategische coördinatie en monitoring van het nieuwe systeem valt onder de verantwoordelijkheid van AGIF (Agency for Integrated Rural Fire Management), dat de coördinatie van overheidsbeleid, -programma’s en -initiatieven met betrekking tot de uitvoering van het IRFMS vergemakkelijkt.

AGIF valt onder het rechtstreekse gezag van de Portugese premier, die zorgt voor zijn politieke empowerment als een intergouvernementeel agentschap dat onafhankelijk is van specifieke ministeries. AGIF bestaat uit een coördinatiecomité op hoog niveau, voorgezeten door de premier, dat het topmanagement van alle overheidsinstanties die actief zijn op het gebied van bosbrandbeheer integreert. Sinds 2024 is de rechtstreekse rapportage van AGIF gedelegeerd aan de minister van Landbouw en Zee, wat de visie van de toenmalige regering op bossen en landschapsbranden weerspiegelt.

In het kader van de planningsinstrumenten (nationaal, regionaal, subregionaal en lokaal) bevordert AGIF ook de gestructureerde deelname van alle relevante belanghebbenden — waaronder gemeenten, intergemeentelijke gemeenschappen, landeigenaren, bosproducentenorganisaties, brandweerkorpsen, wetenschappelijke instellingen en het maatschappelijk middenveld — om ervoor te zorgen dat de preventie- en responsmaatregelen de lokale realiteit en gedeelde prioriteiten weerspiegelen.

Binnen het IRFMS coördineert ICNF, I.P. (Institute for Nature Conservation and Forests) de inspanningen op het gebied van de RFM-pijler en coördineert ANEPC (National Emergency and Civil Protection Authority) de inspanningen op het gebied van de RFP-pijler. Deze entiteiten dragen bij aan het ontwerpen van preventie- en onderdrukkingsmaatregelen voor elk landgebruik, landelijk (in het kader van het RFM) en stedelijk (in het kader van het RFP). ANEPC is ook belast met het aansturen van onderdrukkingsoperaties.

In het nieuwe systeem spelen lokale overheden en grondeigenaren een grotere rol bij de efficiënte vermindering van brandrisico's in plattelandsgebieden. Er zijn intergemeentelijke technische bureaus voor bosbouw opgericht, die lokale overheden in staat stellen landschapsbrandpreventie te bevorderen. Intergemeentelijke “Forest sappers brigades” werden ook operationeel voor preventieve bosbouwacties en interventies na brand en noodsituaties, teneinde het grondgebied beter bestand te maken tegen bosbranden.

Er is een nauwe samenwerking tot stand gebracht met universiteiten, onderzoekscentra en technische deskundigen om wetenschappelijke kennis te integreren in risicobeoordeling, brandstofbeheerplanning en besluitvormingsondersteunende instrumenten. Het zorgt voor een brede participatie van belanghebbenden door nationale agentschappen, gemeenten, landeigenaren, bosorganisaties, brandweerkorpsen, onderzoekers en het maatschappelijk middenveld te coördineren. Participatieve processen brengen wetenschappelijke en lokale kennis samen om de NPIRFM-planning te informeren, terwijl bewustmakingscampagnes en opleidingsinitiatieven de paraatheid van de gemeenschap versterken. Het systeem speelt ook een sleutelrol bij het bevorderen van sectoroverschrijdende coördinatie, het sturen van het geleerde proces en het ondersteunen van landeigenaren en intergemeentelijke bosbouwstructuren om de preventiecapaciteit en territoriale veerkracht te vergroten.

De strategie- en procesketendocumenten van de NPIRFM, die op 5 december 2019 door de ministerraad zijn goedgekeurd, zijn gedurende zestig dagen beschikbaar gesteld voor openbare raadpleging op de website consultalex.gov.pt. Tijdens deze periode werden 73 landelijke informatiesessies gehouden, die werden bijgewoond door meer dan 2.000 mensen. Er werden honderdvijftien schriftelijke bijdragen ontvangen, waardoor de documenten konden worden verbeterd en het nationale actieplan aanzienlijk kon worden verbeterd.

De bosbranden van 2017 hebben een aantal zwakke punten aan het licht gebracht in het bosbrandbeheersysteem dat tot dat jaar in Portugal van kracht was, waardoor de weg is geëffend voor de ontwikkeling van het nieuwe beheersysteem.

Mogelijke factoren

Mogelijke factoren voor het ondersteunen en bevorderen van het succes van IRFMS-processen zijn: governance, kwalificatie en informatie en communicatie, zoals erkend door de NPIRFM.

Governance (met inbegrip van governance op hoog niveau, overkoepelend, maar ook op alle andere administratieve en besluitvormingsniveaus) wordt gezien als een voorwaarde voor de ondersteuning van de hele procesketen en omvat de renovatie van organisatorische en wetgevende aspecten.

Technische opleiding en kwalificatie worden als essentieel beschouwd om agentschappen en entiteiten die bij het systeem betrokken zijn, in staat te stellen effectieve kennis op te nemen in de processen van het IRFMS.

Tot slot ondersteunen informatie en communicatie de regelmatige werking van de processen. Daarom zijn ook toegankelijke platforms voor gegevensbeheer en -deling nodig.

Daarnaast was de succesvolle start en uitvoering van het IRFMS afhankelijk van een sterk politiek engagement, langetermijnfinanciering en het vermogen van instellingen op alle niveaus om zich aan te passen aan een preventiegericht model. Structurele uitdagingen zoals landversnippering, beperkte technische middelen in plattelandsgebieden en de noodzaak van gedragsverandering blijven de vooruitgang belemmeren. Tegelijkertijd zijn wetenschappelijke innovatie, geïntegreerde ruimtelijke ordening en het leiderschap van AGIF op het gebied van monitoring, evaluatie en internationale samenwerking doorslaggevende factoren geweest.

Belemmeringen

Het belangrijkste obstakel voor de verdere decentralisatie van het beheer van bosbranden waarin het IRFMS voorziet, is het gebrek aan stabiele en voorspelbare financiële middelen en technische capaciteiten die op alle niveaus beschikbaar zijn. Het nieuwe systeem vereiste een grondige transformatie van bestuur en wetgeving, waardoor grote inspanningen, tijd en middelen nodig waren.

Het handhaven van een supraministeriële coördinerende rol op hoog niveau binnen het IRFMS is evenzeer van cruciaal belang om te zorgen voor samenhang tussen sectoren en duurzame afstemming van beleid en investeringen. Het waarborgen van continuïteit in alle politieke cycli en het waarborgen van een brede inkoop van belanghebbenden blijven van essentieel belang voor het ondersteunen van de transformatie die na de bosbrand van 2017 is ingezet

Opschaling

Portugal heeft verschillende internationale overeenkomsten ondertekend voor wederzijdse ondersteuning en kennisuitwisseling voor geïntegreerd brandbeheer, die de doeltreffendheid van beleid en maatregelen op nationaal niveau kunnen vergroten, evenals wederzijds leren en de herhaling van de aanpak in andere landen.

In dit verband heeft AGIF het kader voor landschapsbrandbeheer (Landscape Fire Governance Framework, LFGF) opgesteld, dat werd gepresenteerd tijdens de 8e Internacional Wildland Fire Conference, in Porto, Portugal, mei 2023. Het LFGF kreeg steun van verschillende landen en ontving steunverklaringen van het Milieuprogramma van de Verenigde Naties (UNEP), het Bureau van de Verenigde Naties voor rampenrisicovermindering (UNDRR), het Bossenforum van de Verenigde Naties (UNFF), de Voedsel- en Landbouworganisatie (FAO), de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO; heeft ook deelgenomen aan het ontwerp van de LFGF) en de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE). Sindsdien is AGIF naar COP28 gegaan om het nieuws over de LFGF te verspreiden en ter ondersteuning van de Fire Hub van de FAO, die LFGF als een van haar referenties zal aannemen. AGIF onderhoudt een open dialoog met de VN en de EU ter bevordering van de goedkeuring van het LFGF.

Bovendien zijn er verschillende memoranda ondertekend om een open samenwerking tot stand te brengen in alle stadia van de waardeketen voor bosbranden, bijvoorbeeld: CalFIRE (Californië), USFS (voor de hele VS), Canada, Brazilië, Chili en Finland. Er staan meer memoranda op het programma, aangezien AGIF ernaar streeft de internationale samenwerking en uitwisseling van expertise te vergemakkelijken.

Hoewel de internationale samenwerking tot de laatste jaren uitsluitend gericht was op de bestrijding van bosbranden, verandert dit snel, met een groeiend aantal initiatieven die gericht zijn op versterkte internationale samenwerking voor de preventie van bosbranden. Tussen 2006 en 2010 was het FIRE PARADOX-project – een internationaal initiatief gefinancierd door de Europese Commissie – gericht op het bevorderen van de preventie van bosbranden als onderdeel van een geïntegreerde aanpak van bosbrandbeheer. In 2014 werd het SPITFIRE-platform – een grensoverschrijdende dienst voor het voorspellen van weers- en bosbrandrisico’s – opgericht om informatie-uitwisseling tussen de Portugese en Spaanse instanties voor civiele bescherming en meteorologische diensten mogelijk te maken.

De NPIRFM voorziet ook in de oprichting van een Iberisch Centrum voor onderzoek, preventie en bestrijding van bosbranden, dat de samenwerking tussen Portugal en Spanje op het gebied van risicobeoordeling van bosbranden, preventie en aanpassing aan de klimaatverandering verder moet verbeteren. Het Centrum moet met name grensoverschrijdend onderzoek en grensoverschrijdende kennisuitwisseling vergemakkelijken om de oorzaken van bosbranden in de regio beter te begrijpen; gezamenlijke bewustmakingscampagnes; en grensoverschrijdende opleidingen over de preventie en bestrijding van bosbranden.

Kosten

Alleen al in 2017 werden de totale kosten van de bosbranden in juni en oktober geraamd op bijna 1,5 miljard EUR (San-Miguel-Ayanz et al., 2020). De economische gevolgen en kosten waren bijzonder nijpend voor de bosbouwsector. In de komende decennia zullen de kosten als gevolg van extreme bosbranden naar verwachting toenemen, ook gezien de gevolgen voor de toeristische sector.

De financiële middelen die nodig zijn voor het nationale actieplan (NAP) worden geraamd op nog eens 383 miljoen EUR per jaar.  Vergeleken met de jaarlijkse IRFMS-uitgaven (2019 is het referentiejaar) stegen zij van 264 miljoen EUR tot 647 miljoen EUR per jaar, wat overeenkomt met een totale IRFMS-uitgaven van 7,1 miljard EUR over de volledige looptijd van het nationale plan.

De totale jaarlijkse IRFMS-uitgaven worden verdeeld over elk van de strategische doelstellingen:

SG1 — Waarde plattelandsgebieden, 69 miljoen EUR

SG2 — Actief beheer van plattelandsgebieden, 207 miljoen EUR

SG3 — Veranderingsgedrag, 70 miljoen EUR

SG4 — Efficiënt risicobeheer, 301 miljoen EUR.

In IRFMS-processen vertaalt dit zich in een verdeling van 58% in bosbrandpreventie en 42% in onderdrukking.

Deze uitgaven van 647 miljoen euro per jaar zullen worden gefinancierd uit meerdere bronnen, waaronder EU-fondsen. Voorts zal het naar verwachting projecten financieren die voornamelijk verband houden met milieubescherming, institutionele empowerment en gemeenschapsbescherming.

Voordelen

Het IRFMS heeft vier belangrijke gevolgen als gevolg van het behalen van de NPIRFM-doelstellingen:

1.    het vermogen van het land om van een tragedie een kans te maken, waardoor het probleem van bosbranden tot een aanvaardbaar niveau wordt teruggebracht, waarbij mensenlachtoffers en zeer ernstige branden zeldzame gebeurtenissen zijn. aantonen dat het Portugese volk en zijn instellingen erin zijn geslaagd de uitdaging, die door de staat en de samenleving als geheel wordt gedeeld, het hoofd te bieden;

2.    voldoen aan de verwachtingen om de CO2-emissies te verminderen overeenkomstig het stappenplan voor koolstofneutraliteit 2050, waarbij de uitstoot van 47 megaton CO2-equivalent tegen 2030 moet worden vermeden;

3.    jaarlijkse bijdrage van 701 miljoen EUR, voortvloeiend uit de delta tussen de niet-uitvoering van het plan in het traagheidsscenario “Black Sky” en het scenario “We did it”, die in 2030 moet worden bereikt op basis van:

• minder verlies van goederen en diensten in bos- en boslandbouwgebieden, waar het voordeel van de uitvoering van het NAP 483 miljoen EUR per jaar bedraagt, wat overeenkomt met 0,23 % van het bruto binnenlands product (bbp) uitgedrukt in bruto toegevoegde waarde (bruto toegevoegde waarde);

• een toename met 138 miljoen EUR per jaar van de hoeveelheid door bossen gegenereerde goederen en diensten (6,5 miljoen hectare), met inbegrip van koolstofvastlegging, van 1,7 miljard EUR per jaar (0,8 % van het bbp) tot 1,8 miljard EUR (0,9 % van het bbp);

• een stijging met 80 miljoen EUR per jaar tot een totaal jaarlijks bedrag van 2,8 miljard EUR (1,3 % van het bbp) in de verwerkende industrie — panelen, pulp en papier, kurk — voornamelijk voor de uitvoer, gestimuleerd door het toegenomen aanbod.

De totale bijdrage van dit plan aan de nationale welvaart wordt daarom geraamd op 701 miljoen EUR per jaar (+ 0,3 procentpunt), wat neerkomt op 2,3 % van het bbp in 2030.

4.    Creëren van 60 000 banen tegen 2030 voor actief beheer van bos- en boslandbouwgebieden, vervoer en logistiek, onderhoud en reparatie van materialen en toerisme

Het IRFMS zal naar verwachting ook voordelen opleveren op het gebied van governance, met een meer gecoördineerde aanpak van milieu- en menselijke veiligheidskwesties, die voorheen door afzonderlijke overheidsinstanties werden aangepakt. In dit verband is het beheer van bosbranden in Portugal de afgelopen jaren meer gedecentraliseerd geworden. De comités die in het kader van het IRFMS zijn opgericht, vergemakkelijken de betrokkenheid van subnationale overheden bij het beheer van bosbranden. Gemeenten en intergemeentelijke gemeenschappen worden steeds meer betrokken bij het beheer van het risico op bosbranden, bijvoorbeeld door beter bosbeheer en betere bevoegdheden op het gebied van civiele bescherming. Bovendien zal de uitvoering van het IRFMS naar verwachting leiden tot verschillende verdere wijzigingen van de bestaande wetgeving in het kader van het vorige mechanisme. Het IRFMS voorziet in nieuwe brandpreventiemethoden die van invloed zijn op de ruimtelijke ordening en nieuwe ruimtelijke-ordeningsopties, nieuwe vormen van brandstofbeheer en bosplanning. De onteigeningswet wordt ook beïnvloed om ICNF in staat te stellen onteigeningen uit te voeren voor brandpreventie.

Hoewel er nog geen formele kosten-batenanalyse is gepubliceerd, laten de financiële prestaties van het systeem een groeiend verband tussen deze twee dimensies zien. Ondanks het feit dat de uitgaven onder het verwachte niveau liggen, hebben de operationele capaciteit en de beschikbare middelen hun hoogste niveau tot nu toe bereikt. Het governancemodel verlaagt ook de kosten op lange termijn door prioriteit te geven aan brandstofbeheer, risicoplanning en structurele preventie, die internationaal worden erkend als kosteneffectiever dan benaderingen die uitsluitend op onderdrukking zijn gebaseerd.

Onderhoudskosten

De onderhoudskosten houden voornamelijk verband met de lopende werking van coördinatiestructuren tussen instanties, monitoring- en evaluatiesystemen, opleiding en het onderhoud van preventie- en onderdrukkingscapaciteiten. Deze worden geïntegreerd in de jaarlijkse begroting van de IRFMS-entiteiten en worden ondersteund door investeringsprogramma's en overheidsfinanciering.

Het leiderschap van AGIF op het gebied van monitoring, evaluatie en internationale samenwerking heeft ook bijgedragen tot de afstemming van het nationale beleid op de aanpassingskaders van de EU en heeft invloed gehad op de actualisering van sectorale strategieën, operationele normen en wetgevingsinstrumenten met betrekking tot brandbeheer op het platteland.

De uitvoering is in 2017 gestart door een specifieke taskforce die in oktober 2017 is opgericht om de aanbevelingen van de onafhankelijke technische comités om te zetten in acties. Het heeft 14 maanden geduurd en heeft zijn mandaat voltooid. AGIF volgde deze taskforce vanaf 1 januari ^2019.

In het eerste kwartaal van 2018 werd een studie uitgevoerd om de aanpak van brandbeheer tot 2017 te beoordelen en de contouren en vereisten van het nieuwe IRFMS op te stellen. De openbare raadpleging loopt van juli tot september 2018. De NPIRFM is goedgekeurd bij Resolutie nr. 45-A/2020 van de ministerraad van 16 juni 2020. Het IRFMS is in 2021 bij wet opgericht, hoewel veel van de beginselen ervan al sinds 2018 van kracht waren.

Het IRFMS vereiste een gefaseerde uitvoering over een periode van 4-5 jaar, te beginnen na de bosbranden van 2017 met de oprichting van AGIF en de goedkeuring van de belangrijkste wetgevings- en planningsinstrumenten. Aangezien dit een langetermijntransformatie van de overheid is, is de volledige uitvoering aan de gang, met enige vertragingen als gevolg van de complexiteit van de overheidshervormingen, de noodzaak om lokale technische capaciteit te ontwikkelen en de tijd die nodig is om financiering voor lopende projecten en maatregelen veilig te stellen.

De NPIRFM is geldig voor 2020-2030 en het IRFMS is opgevat als een langdurig, continu gemonitord en lesplichtig systeem. Tus, IRFMS werd opgericht als een permanente oplossing, ter vervanging van het voormalige systeem.

De strategie 2020-2030 stelt de visie en waarden vast, identificeert de context, definieert de strategische richtsnoeren en doelstellingen, stelt doelstellingen vast en introduceert een nieuw governance- en risicobeheermodel, gedetailleerd in het individuele procesketendocument.

agif@agif.pt

João Carlos Verde

Head of Integrated Fire Management Policy

Integrated Rural Fire Management Agency

Email: joao.verde@agif.pt

Filipa Lourenço
Senior Officer | Integrated Fire Management Policy
Integrated Rural Fire Management Agency
Email: Filipa.lourenco@agif.pt

Kwartaalverslagen: https://www.agif.pt/pt/relatorios-trimestrais

Jaarverslagen: https://www.agif.pt/pt/relatorios-anuais

Raad van Ministers (2020), Nationaal plan voor geïntegreerd brandbeheer op het platteland 2020-2030

OESO (2023), “Taming wildfires in the context of climate change: The case of Portugal", OECD Environment Policy Papers, nr. 37, OECD Publishing, Parijs.

Voorzitterschap van de ministerraad (2021), Wetsbesluit nr. 82/2021 van 13 oktober 2021, https://diariodarepublica.pt/dr/legislacao-consolidada/decreto-lei/2021-172745166

Kader voor landschapsbeheer

Herziening van de noodrespons in verband met bosbranden in Portugal in 2022