Budowanie systemu zarządzania pożarami obejmującego całą administrację rządową: portugalskiego Zintegrowanego Wiejskiego Systemu Zarządzania Pożarami

Biorąc pod uwagę 15-letni okres 2005-2020, niewielka liczba zapłonów doprowadziła do dużych pożarów na słabo zaludnionych obszarach, stanowiących ponad dwie trzecie spalonego obszaru w Portugalii. Gęsto zaludnione dzielnice przybrzeżne, w których koncentruje się 70% pożarów, wniosły znacznie mniejszy wkład w całkowitą spaloną powierzchnię. Wynika to głównie z krajobrazu i pokrycia terenu, z misternym interfejsem dziko-miejskim w pobliżu linii brzegowej i słabo zaludnionymi obszarami śródlądowymi, a także z wykorzystania ognia wśród starzejących się populacji, które nadal utrzymują się z rolnictwa, leśnictwa i wypasu.

Doprowadziło to do pożarów, które każdego roku zagrażają życiu, dziedzictwu podmiejskiemu, infrastrukturze, gruntom rolnym, lasom i obszarom chronionym, utrudniają inwestycje leśne we wnętrzu. Powoduje to szkody w środowisku i jego ekosystemach, zasilając błędne koło porzucania. Zapobieganie wymaga dalszej operacjonalizacji (np. poprzez ograniczenie roślinności, poprawę praktyk gospodarowania gruntami, a także ograniczenie zapłonu), co przerywa ten cykl i pomaga zmniejszyć liczbę pożarów i akumulację paliwa.

We wszystkich prognozach do 2040 r. (NPIRFM) szacuje się, że maksymalna temperatura w lecie wzrośnie między 0,5 º C wzdłuż wybrzeża a 2º C w głębi lądu. Może nawet osiągnąć odpowiednio 3º C i 7º C, przy wzroście częstotliwości i intensywności fal upałów (najgorszy scenariusz opracowany przez Międzyrządowy Zespół ds. Zmian Klimatu (IPCC)). Jeśli chodzi o opady deszczu, ten sam scenariusz przewiduje zmniejszenie opadów o 20–40 % wiosną, latem i jesienią do 2100 r. Połączone skutki upałów i suszy spowodują, że więcej dni w roku będzie podatnych na pożary i przestrzenne rozszerzenie narażenia na zagrożenie pożarowe na północnym obszarze kraju. W związku z tym przewiduje się, że w nadchodzących dziesięcioleciach zmienność klimatu zwiększy liczbę dni charakteryzujących się wysokim lub ekstremalnym ryzykiem pożaru krajobrazu. Zwiększy to częstotliwość i intensywność ekstremalnych pożarów lasów w całym kraju (rząd Portugalii, 2021 r.)(Gomes Da Costa i in., 2020 r.).

W ciągu ostatniej dekady spalano średnio 85 000 hektarów gruntów leśnych rocznie (APA, 2020 r.), a pożary lasów stanowią kluczowe zagrożenie dla lasów Portugalii i przyczyniają się do rosnącego problemu erozji gleby, inwazji szkodników i pustynnienia (APA, 2017 r.). Ponadto ekstremalne pożary lasów osłabiają wysiłki na rzecz łagodzenia zmiany klimatu poprzez zmniejszenie zdolności składowania dwutlenku węgla na lądzie i emisję gazów cieplarnianych do atmosfery. Na przykład w 2017 r. same pożary lasów w czerwcu i październiku uwolniły 15 % rocznych emisji dwutlenku węgla (CO2) w kraju (San-Miguel-Ayanz i in., 2020 r.), podczas gdy ekstremalne pożary lasów w latach 2003 i 2005 – podobnie jak w latach 2016 i 2017 – spowodowały, że sektor użytkowania gruntów i leśnictwa wyemitował więcej dwutlenku węgla niż wchłonął, przywracając tendencję istniejącą od 1991 r.(APA, 2017 r.). W 2017 r. ekstremalne pożary lasów spowodowały, że sektor ten wyemitował 23 % całkowitych emisji Portugalii (APA, 2022 r.).

Wszystkie te skutki wiążą się z dużymi i rosnącymi stratami gospodarczymi. W Portugalii roczne koszty związane z pożarami szacuje się na 60–140 mln EUR (rząd Portugalii, 2021 r.).

Dramatyczny wpływ poważnych pożarów wiejskich na życie Portugalczyków, wraz z utratą życia, mienia i tysięcy hektarów lasów, doprowadził do silnego zaangażowania w zmianę paradygmatu narodowego z opartego na tłumieniu pożarów na bardziej zrównoważony w zapobieganiu. Zmiana ta znajduje odzwierciedlenie w wytycznych zatwierdzonych uchwałą Rady Ministrów nr 157-A/2017 z dnia 27 października 2017 r. oraz zasadach określonych w Jednolitej dyrektywie w sprawie zapobiegania pożarom i ich gaszenia, zatwierdzonej uchwałą Rady Ministrów nr 20/2018 z dnia 1 marca 2018 r.

Poprzez tę rezolucję rząd zobowiązuje się do przyjęcia zestawu solidnych środków, które skonfigurują systemową i głęboką reformę w zakresie zapobiegania pożarom lasów w Portugalii i ich zwalczania.

Ten nowy system wprowadza wspólne zarządzanie obszarami wiejskimi oraz mobilizację sektorów rolnictwa i hodowli zwierząt w celu połączenia zapobiegania z tłumieniem. W podejściu uznano, że przyjęcie dobrych praktyk w zakresie planowania krajobrazu i zarządzania nim (takich jak wdrażanie i utrzymywanie przerw w dostawie paliwa, unieszkodliwianie i ponowne wykorzystywanie odpadów, odnawianie pastwisk lub krajobrazów rolno-leśnych) ma kluczowe znaczenie dla bardziej odpornego, rentownego i generującego wartość regionu.

Zmiana ta opiera się również na ustawie nr 33/96 z dnia 17 sierpnia 1996 r. Ustanawia ona podstawy krajowej polityki leśnej, dążąc do krajowego, regionalnego i subregionalnego zarządzania planowaniem i koordynacją środków zapobiegania pożarom, ich wykrywania i współpracy w ich zwalczaniu. Przewidziano w nim również zarządzanie krajobrazem i promowanie gospodarki leśnej.

W rezolucjach Rady Ministrów nr 12/2019 z dnia 21 stycznia 2019 r. zatwierdzono wizję, cele i środki na rzecz wdrożenia Zintegrowanego Systemu Zarządzania Pożarami Obszarów Wiejskich (IRFMS), którego kierunki działań zostały następnie doprecyzowane w Krajowym Zintegrowanym Planie Zarządzania Pożarami Obszarów Wiejskich (NPIRFM). NPIRFM został zatwierdzony uchwałą Rady Ministrów nr 45-A/2020 z dnia 16 czerwca 2020 r. Określono w nim model horyzontalnej koordynacji wszystkich organów zajmujących się prewencją strukturalną, systemami samoobrony dla ludzi i infrastruktury, mechanizmami wspierania decyzji, środkami zwalczania pożarów na obszarach wiejskich oraz odbudową spalonych obszarów.

Uchwały te wprowadzają horyzontalne i wertykalne mechanizmy koordynacji, gwarantujące, że strategie krajowe (NPIRFM), programy regionalne i plany gminne funkcjonują w jednolitych ramach. Te mechanizmy koordynacji zostałyby później sformalizowane w prawie, a ramy NPIRFM znalazłyby dodatkową siłę w ramach zarządzania pożarami krajobrazu.

Krajowy plan działania, zatwierdzony przez Radę Ministrów 28 maja 2021 r. (RCM 71-A/2021), przekłada się na działania o kierunkach strategicznych określonych w NPIRFM.

Ponadto w celu mapowania właścicieli gruntów na terytoriach dotkniętych pożarami obszarów wiejskich dalsze akty prawne (ustawa nr 78/2017 z dnia 17 sierpnia 2017 r., ustawa nr 65/2019 z dnia 23 sierpnia 2019 r.) sprzyjają rozbudowie uproszczonego systemu informacji katastralnej oraz rozwojowi krajowej platformy rejestracji i identyfikacji katastralnej (Balcão Único).

Ponadto IRFMS w Portugalii kontynentalnej i jego zasady działania zostały zatwierdzone dekretem z mocą ustawy nr 82/2021.

Ekstremalne pożary lasów w 2017 r. zwróciły uwagę na znaczenie zapobiegania pożarom krajobrazu. Chociaż dotychczasowe działania polityczne opierały się głównie na środkach reagowania ex post, pożary lasów w 2017 r. wykazały potrzebę dostosowania się do zmieniającego się ryzyka pożarów krajobrazu.

Główne cele IRFMS to:

• Tworzenie świadomości zagrożenia pożarowego krajobrazu
• Zmniejszenie ryzyka pożaru krajobrazu
• Zapobieganie ryzyku i skutkom

W NPIRFM określono następujące cele:

• utrata życia ludzkiego w pożarach, choć możliwa, jest rzadkim zjawiskiem;
• pożary o powierzchni ponad 500 ha stanowią jedynie 0,3 % wszystkich pożarów;
• skumulowany obszar spalony w ciągu dekady (2020–2030) wynosi mniej niż 660 000 ha.

Ogólny system ma na celu zmniejszenie podatności na częstsze, intensywne i nieprzewidywalne pożary krajobrazu spowodowane zmiennością klimatu i niepewnością meteorologiczną. IRFMS ma na celu budowanie odpornego krajobrazu wiejskiego poprzez aktywne gospodarowanie gruntami, ograniczanie zużycia paliwa i planowanie oparte na analizie ryzyka. Podnoszenie świadomości obejmuje promowanie bezpieczniejszych praktyk, gotowości społeczności i lokalnego zaangażowania w profilaktykę.

Innym kluczowym celem jest zapewnienie skoordynowanych działań między podmiotami krajowymi, regionalnymi i lokalnymi, dostosowanie działań zapobiegawczych, likwidacyjnych i naprawczych.

Portugalski IRFMS opiera się na integracji dwóch filarów działania: Zarządzanie pożarami na obszarach wiejskich (RFM) i ochrona przeciwpożarowa na obszarach wiejskich (RFP). Oba są uważane za kluczowe przez Niezależny Komitet Techniczny (ITC), który badał zdarzenia pożarowe, które miały miejsce w czerwcu 2017 r. w Portugalii. Za zarządzanie pożarami na obszarach wiejskich odpowiada jednostka rządowa ds. rolnictwa i morza, natomiast za ochronę przeciwpożarową na obszarach wiejskich odpowiada jednostka rządowa ds. wewnętrznych. IRFMS przezwycięża to podejście sektorowe, ustanawiając system, który w zintegrowany sposób analizuje dwa główne obszary.

Ponadto wdrożono zmianę paradygmatu, z poprzedniego systemu skoncentrowanego głównie na tłumieniu pożarów na nowy system, który nadaje większą wagę zapobieganiu pożarom. IRFMS jest podzielony na 6 kolejnych i ciągłych etapów w celu rozwiązania problemu zagrożenia pożarowego krajobrazu w kraju, od planowania po zarządzanie po pożarze. Każdy etap jest następnie przekładany na procesy, dla których określone obowiązki są przydzielane zgodnie z wykresem RACI (wykres RACI jest narzędziem do zarządzania projektem określającym role, jak w przypadku odpowiedzialnego, odpowiedzialnego, konsultowanego i poinformowanego). Sześć etapów to planowanie, przygotowanie, pre-suppression, Suppression & Relief i zarządzanie po pożarze:

NPIRFM określa cztery cele strategiczne w celu wyeliminowania stwierdzonych uchybień i wykorzystania możliwości:

-Docenianie obszarów wiejskich, tj. promowanie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich i docenianie produkcji drewna i innych produktów leśnych. Jest to związane z planowaniem przestrzennym i krajowymi środkami polityki w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Są one jednak ukierunkowane głównie na wycenę obszarów wiejskich poprzez tworzenie nowych modeli biznesowych i rynków niszowych opartych na lokalnych produktach leśnych, zachęty do zawierania umów dotyczących systemów rolno-leśnych i gospodarki leśnej oraz zwiększanie atrakcyjności, innowacyjności, zróżnicowania i konkurencyjności tego terytorium. Przykłady: Program transformacji krajobrazu i krajowy system informacji katastralnej.

Aktywne zarządzanie obszarami wiejskimi, tj. angażowanie właścicieli w zrównoważone gospodarowanie gruntami, tworzenie i utrzymywanie zróżnicowanego krajobrazu, który powoduje nieciągłość w rozprzestrzenianiu się ognia. Obejmuje to również zakrojone na szeroką skalę programy redukcji obciążenia paliwem, programy silvopastoral i kontrolowanego ognia, a także zapewnienie ochrony społeczności i budynków w niebezpiecznej sytuacji. Przykłady: Ochrona społeczności i budynków (Aldeia Segura / Pessoas Seguras); Zalecane spalanie; Systemy Silvopastoral i programy wypasu w Montesinho, Gerês, Monchique i Alto Minho wykorzystują kozy, owce i bydło do zmniejszenia ładunku paliwa przy jednoczesnym wspieraniu źródeł utrzymania na obszarach wiejskich (zob. również studium przypadku dotyczące zalecanego pożaru i wypasu w Viseu Dão Lafões).

Zmiana zachowań, tj. unikanie niebezpiecznych praktyk, takich jak niekontrolowane stosowanie ognia, spalanie odpadów i wszelkie potencjalne źródła zapłonu, przy jednoczesnym zwróceniu uwagi na należyte praktyki zapobiegania pożarom i gospodarowania gruntami. Równie ważna jest komunikacja i informowanie na temat różnych celów na szczeblu regionalnym i lokalnym. Przykład s: Kampanie krajowe - Portugal Chama (spoty telewizyjne i radiowe, inne spoty z udziałem powiązanych firm.| Raposa Chama; emigrant Chama; Teatro Chama, dla konkretnych grup docelowych.

-Skuteczne zarządzanie ryzykiem, tj. budowanie wiedzy na temat występowania ryzyka i związanego z nim wpływu na środowisko, gospodarkę i społeczeństwo. Obejmuje to potrzebę przygotowania map ryzyka i systemów prognozowania, wdrożenia wspomagającego modelu zarządzania ryzykiem, budowania zdolności instytucji i podnoszenia umiejętności personelu. Przykłady: krajowe mapy zagrożenia pożarowego i systemy prognozowania; platforma monitorowania IRFMS; program kwalifikacji IRFMS; IRFMS i portal publiczny SIFOR – https://www.sgifr.gov.pt/

Roczne sprawozdania IRFMS są corocznie przedkładane rządowi przez AGIF, I.P., zgodnie z art. 4 lit. m) dekretu z mocą ustawy nr 12/2018 z dnia 16 lutego 2018 r. Według NPIRFM kończy się ocena śródokresowa planu krajowego, a ocena końcowa zostanie przeprowadzona w 2031 r.

Po określeniu wizji i celów strategicznych IRFMS odbyły się sesje robocze i refleksyjne z udziałem zainteresowanych stron z sektora publicznego i prywatnego, podczas których skonsolidowano diagnozę i zebrano propozycje środków w odniesieniu do każdego z celów strategicznych. Obowiązki podzielono między rząd centralny, gminy i organizacje pozarządowe.

Zgodnie z NPIRFM odpowiedzialność za wszystkie procesy określone w IRFMS jest obecnie wyraźnie przypisana. Za strategiczną koordynację i monitorowanie nowego systemu odpowiada AGIF (Agencja Zintegrowanego Zarządzania Pożarami Obszarów Wiejskich), która ułatwia koordynację polityk publicznych, programów i inicjatyw związanych z wdrażaniem IRFMS.

AGIF podlega bezpośrednio premierowi Portugalii, który zapewnia jej uprawnienia polityczne jako agencji międzyrządowej niezależnej od konkretnych ministerstw. AGIF składa się z komitetu koordynacyjnego wysokiego szczebla pod przewodnictwem premiera, który integruje najwyższe kierownictwo wszystkich agencji publicznych zajmujących się zarządzaniem pożarami lasów. Od 2024 r. bezpośrednią sprawozdawczość AGIF przekazano ministrowi rolnictwa i morza, odzwierciedlając opinię ówczesnego rządu na temat pożarów lasów i krajobrazu.

W ramach instrumentów planowania (krajowych, regionalnych, subregionalnych i lokalnych) AGIF promuje również zorganizowany udział wszystkich odpowiednich zainteresowanych stron – w tym gmin, społeczności międzygminnych, właścicieli gruntów, organizacji producentów lasów, straży pożarnej, instytucji naukowych i społeczeństwa obywatelskiego – zapewniając, aby środki zapobiegania i reagowania odzwierciedlały lokalne realia i wspólne priorytety.

W ramach IRFMS ICNF, I.P. (Instytut Ochrony Przyrody i Lasów) koordynuje działania w ramach filaru RFM, a ANEPC (krajowy organ ds. sytuacji nadzwyczajnych i ochrony ludności) koordynuje działania w ramach filaru RFP. Podmioty te przyczyniają się do opracowywania środków zapobiegania i zwalczania w odniesieniu do każdego użytkowania gruntów, obszarów wiejskich (w ramach RFM) i miejskich (w ramach RFP). ANEPC ma również za zadanie dowodzenie operacjami tłumienia.

W nowym systemie władze lokalne i właściciele gruntów odgrywają większą rolę w skutecznym zmniejszaniu zagrożenia pożarowego na obszarach wiejskich. Utworzono międzygminne biura techniczne ds. leśnictwa, które umożliwiają władzom lokalnym zapobieganie pożarom krajobrazu. Międzygminne „Brygady saperów leśnych” rozpoczęły również działalność w zakresie działań zapobiegawczych w leśnictwie oraz interwencji i sytuacji nadzwyczajnych po pożarze w celu zwiększenia odporności terytorium na pożary lasów.

Nawiązano ścisłą współpracę z uniwersytetami, ośrodkami badawczymi i ekspertami technicznymi w celu włączenia wiedzy naukowej do narzędzi oceny ryzyka, planowania zarządzania paliwem i wspierania decyzji. Zapewnia szeroki udział zainteresowanych stron poprzez koordynację agencji krajowych, gmin, właścicieli gruntów, organizacji leśnych, straży pożarnej, naukowców i społeczeństwa obywatelskiego. Procesy partycypacyjne łączą wiedzę naukową i lokalną w celu informowania o planowaniu NPIRFM, a kampanie uświadamiające i inicjatywy szkoleniowe wzmacniają gotowość społeczności. System odgrywa również kluczową rolę w promowaniu koordynacji międzysektorowej, kierowaniu procesem wyciągania wniosków oraz wspieraniu właścicieli gruntów i międzygminnych struktur leśnych w celu zwiększenia zdolności zapobiegawczych i odporności terytorialnej.

Dokumenty dotyczące strategii i łańcucha procesów NPIRFM, zatwierdzone przez Radę Ministrów w dniu 5 grudnia 2019 r., udostępniono do konsultacji publicznych przez sześćdziesiąt dni na stronie internetowej consultalex.gov.pt. W tym okresie odbyły się 73 ogólnopolskie sesje informacyjne, w których uczestniczyło ponad 2000 osób. Otrzymano sto piętnaście pisemnych uwag, co umożliwiło udoskonalenie dokumentów i doprowadziło do znacznej poprawy krajowego planu działania.

Pożary lasów w 2017 r. uwypukliły szereg niedociągnięć w systemie zarządzania pożarami lasów obowiązującym w Portugalii do tego roku, torując tym samym drogę do opracowania nowego systemu zarządzania.

Czynniki wspomagające

Czynnikami umożliwiającymi utrzymanie i promowanie sukcesu procesów IRFMS są: zarządzanie, kwalifikacje oraz informowanie i komunikacja, uznane przez NPIRFM.

Zarządzanie (w tym zarządzanie na wysokim szczeblu, nadrzędne, ale także na wszystkich innych szczeblach administracyjnych i decyzyjnych) jest postrzegane jako warunek wstępny wspierania całego łańcucha procesów i obejmuje renowację aspektów organizacyjnych i legislacyjnych.

Szkolenia i kwalifikacje techniczne uznaje się za kluczowe dla umożliwienia agencjom i podmiotom zaangażowanym w system oraz włączenia skutecznej wiedzy do procesów IRFMS.

Ponadto informacje i komunikacja wspierają regularne funkcjonowanie procesów. Z tego powodu potrzebne są również dostępne platformy do zarządzania danymi i ich udostępniania.

Ponadto pomyślne uruchomienie i wdrożenie IRFMS zależało od silnego zaangażowania politycznego, długoterminowego finansowania oraz zdolności instytucji na wszystkich szczeblach do dostosowania się do modelu zorientowanego na zapobieganie. Wyzwania strukturalne, takie jak rozdrobnienie gruntów, ograniczone zasoby techniczne na obszarach wiejskich oraz potrzeba zmiany zachowań, nadal ograniczają postępy. Jednocześnie decydujące znaczenie miały innowacje naukowe, zintegrowane planowanie przestrzenne oraz przywództwo AGIF w zakresie monitorowania, oceny i współpracy międzynarodowej.

Przeszkody

Główną przeszkodą dla dalszej decentralizacji zarządzania pożarami lasów przewidzianej w IRFMS jest brak stabilnych i przewidywalnych zasobów finansowych i zdolności technicznych dostępnych na wszystkich szczeblach. Nowy system wymagał głębokiej transformacji zarządzania i prawodawstwa, co wymagało dużego wysiłku, czasu i zasobów.

Utrzymanie ponadresortowej roli koordynacyjnej na wysokim szczeblu w ramach IRFMS ma równie kluczowe znaczenie dla zapewnienia spójności między sektorami i trwałego dostosowania polityk i inwestycji. Zapewnienie ciągłości między cyklami politycznymi i zapewnienie szerokiego zaangażowania zainteresowanych stron nadal ma zasadnicze znaczenie dla podtrzymania transformacji zapoczątkowanej po pożarze lasów w 2017 r.

Zwiększenie skali

Portugalia podpisała kilka umów międzynarodowych dotyczących wzajemnego wsparcia i wymiany wiedzy w zakresie zintegrowanego zarządzania pożarami, co może zwiększyć skuteczność polityk i środków na szczeblu krajowym, a także wzajemnego uczenia się i powielania podejścia w innych krajach.

W związku z tym AGIF przygotowała ramy zarządzania pożarami krajobrazu (LFGF) przedstawione na 8. międzynarodowej konferencji na temat pożarów dzikiej fauny i flory, która odbyła się w Porto (Portugalia) w maju 2023 r. LFGF otrzymał wsparcie od kilku krajów i otrzymał deklaracje wsparcia od Programu Narodów Zjednoczonych ds. Ochrony Środowiska (UNEP), Biura ONZ ds. Zmniejszania Ryzyka Związanego z Klęskami Żywiołowymi (UNDRR), Forum ONZ ds. Lasów (UNFF), Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO), Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD; Uczestniczył również w pracach nad projektem LFGF) oraz Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE). Od tego czasu AGIF udał się na COP28, rozpowszechniając informacje na temat LFGF i wspierając Centrum Przeciwpożarowe FAO, które przyjmie LFGF jako jedno ze swoich odniesień. AGIF utrzymuje otwarty dialog z ONZ i UE promujący przyjęcie LFGF.

Ponadto podpisano kilka protokołów w celu otwarcia współpracy na wszystkich etapach łańcucha wartości pożarów lasów, na przykład: CalFIRE (Kalifornia), USFS (dla całych Stanów Zjednoczonych), Kanada, Brazylia, Chile i Finlandia. Na horyzoncie znajduje się więcej memorandów, ponieważ AGIF ma na celu ułatwienie współpracy międzynarodowej i wymiany wiedzy fachowej.

Podczas gdy do ostatnich lat współpraca międzynarodowa koncentrowała się wyłącznie na tłumieniu pożarów lasów, sytuacja ta szybko się zmienia, a coraz więcej inicjatyw koncentruje się na wzmocnionej współpracy międzynarodowej na rzecz zapobiegania pożarom lasów. W latach 2006–2010 projekt FIRE PARADOX – międzynarodowa inicjatywa finansowana przez Komisję Europejską – koncentrował się na promowaniu zapobiegania pożarom lasów w ramach zintegrowanego podejścia do zarządzania pożarami lasów. W 2014 r. utworzono platformę SPITFIRE – transgraniczną usługę w zakresie prognozowania ryzyka związanego z pogodą i pożarami lasów – aby umożliwić wymianę informacji między portugalskimi i hiszpańskimi agencjami ochrony ludności i meteorologii.

NPIRFM przewiduje również utworzenie Iberyjskiego Centrum Badań, Zapobiegania i Zwalczania Pożarów, które ma na celu dalszą poprawę współpracy między Portugalią a Hiszpanią w zakresie oceny ryzyka pożarów, zapobiegania im i przystosowania się do zmiany klimatu. W szczególności Centrum powinno ułatwiać transgraniczne badania i wymianę wiedzy w celu lepszego zrozumienia czynników powodujących pożary lasów w regionie; wspólne kampanie uświadamiające; oraz szkolenia transgraniczne w zakresie zapobiegania zagrożeniom pożarowym i ich eliminowania.

Koszty

Tylko w 2017 r. całkowity koszt pożarów lasów w czerwcu i październiku oszacowano na prawie 1,5 mld EUR (San-Miguel-Ayanz i in., 2020 r.). Skutki gospodarcze i koszty były szczególnie poważne dla sektora leśnego. Przewiduje się, że w nadchodzących dziesięcioleciach koszty wynikające z ekstremalnych pożarów lasów wzrosną, również biorąc pod uwagę wpływ na przemysł turystyczny.

Szacuje się, że zasoby finansowe niezbędne do realizacji krajowego planu działania wyniosą dodatkowe 383 mln EUR rocznie.  W porównaniu z rocznymi wydatkami IRFMS (rok 2019 jest rokiem bazowym) wzrosły one z 264 mln EUR do 647 mln EUR rocznie, co odpowiada łącznym wydatkom IRFMS w wysokości 7,1 mld EUR w całym okresie obowiązywania planu krajowego.

Całkowite roczne wydatki IRFMS są rozdzielane między każdy z celów strategicznych:

SG1 — Wartość obszarów wiejskich, 69 mln EUR

SG2 — Aktywne zarządzanie obszarami wiejskimi, 207 mln EUR

SG3 — Zmiana zachowań, 70 mln EUR

SG4 – Efektywne zarządzanie ryzykiem, 301 mln EUR.

W procesach IRFMS przekłada się to na rozmieszczenie 58% w zapobieganiu pożarom i 42% w tłumieniu.

W rzeczywistości wydatki w wysokości 647 mln EUR rocznie będą finansowane z wielu źródeł, w tym z funduszy UE. Ponadto oczekuje się finansowania projektów związanych głównie z ochroną środowiska, wzmocnieniem pozycji instytucji i ochroną społeczności.

Korzyści

IRFMS ma cztery główne skutki wynikające z osiągnięcia celów NPIRFM:

1.    zdolność kraju do przekształcenia tragedii w szansę, zmniejszając problem pożarów do akceptowalnego poziomu, gdzie ofiary ludzkie i bardzo poważne pożary są rzadkimi wydarzeniami. Tym samym pokazując, że narodowi portugalskiemu i jego instytucjom udało się sprostać wyzwaniu, które jest wspólne dla państwa i społeczeństwa jako całości;

2.    spełnienie oczekiwań dotyczących redukcji emisji CO2 zgodnie z planem działania na rzecz neutralności pod względem emisji dwutlenku węgla do 2050 r., unikając emisji 47 megaton ekwiwalentu CO2 zgromadzonych do 2030 r.;

3.    roczny wkład w wysokości 701 mln EUR wynikający z różnicy między niewdrożeniem planu w scenariuszu bezwładności „czarnego nieba” a scenariuszem „Zrobiliśmy to”, który ma zostać osiągnięty w 2030 r., w oparciu o:

• zmniejszenie strat towarów i usług generowanych na obszarach leśnych i rolno-leśnych, gdzie korzyści z wdrożenia krajowego planu działania mają wynieść 483 mln EUR rocznie, co odpowiada 0,23 % produktu krajowego brutto (PKB) wyrażonego w wartości dodanej brutto (wartość dodana brutto);

• zwiększenie o 138 mln EUR rocznie ilości towarów i usług wytwarzanych przez lasy (6,5 mln hektarów), w tym sekwestracji dwutlenku węgla, z 1,7 mld EUR rocznie (0,8 % PKB) do 1,8 mld EUR (0,9 % PKB);

• wzrost o 80 mln EUR rocznie do łącznej rocznej kwoty 2,8 mld EUR (1,3 % PKB) w przemyśle przetwórczym – panele, masa celulozowa i papier, korek – głównie na eksport, stymulowany przez zwiększoną podaż.

Całkowity wkład tego planu w bogactwo narodowe szacuje się zatem na 701 mln EUR rocznie (+0,3 punktu procentowego), co stanowi 2,3 % PKB w 2030 r.

4.    Utworzenie 60 000 miejsc pracy do 2030 r. w celu aktywnego zarządzania obszarami leśnymi i rolno-leśnymi, transportu i logistyki, konserwacji i naprawy materiałów oraz turystyki

Oczekuje się również, że IRFMS przyniesie korzyści pod względem zarządzania, przy bardziej skoordynowanym podejściu do kwestii związanych ze środowiskiem i bezpieczeństwem ludzi, którymi wcześniej zajmowały się odrębne organy rządowe. W związku z tym zarządzanie pożarami lasów w Portugalii stało się w ostatnich latach bardziej zdecentralizowane. Komitety ustanowione w ramach IRFMS ułatwiają zaangażowanie władz szczebla niższego niż krajowy w zarządzanie pożarami lasów. Gminy i społeczności międzygminne są w coraz większym stopniu zaangażowane w zarządzanie ryzykiem pożarów lasów, np. poprzez zwiększenie kompetencji w zakresie gospodarki leśnej i ochrony ludności. Ponadto oczekuje się, że wdrożenie IRFMS spowoduje kilka dalszych zmian w przepisach obowiązujących w ramach poprzedniego mechanizmu. W rzeczywistości IRFMS przewiduje nowe metody zapobiegania pożarom, które mają wpływ na planowanie przestrzenne i nowe opcje planowania przestrzennego, nowe formy gospodarki paliwowej i planowania leśnego. Ustawa o wywłaszczeniu ma również wpływ na umożliwienie ICNF dokonywania wywłaszczeń w celu zapobiegania pożarom.

Chociaż formalna analiza kosztów i korzyści nie została jeszcze opublikowana, wyniki finansowe systemu wskazują na rosnący związek między tymi dwoma wymiarami. Mimo że wydatki są poniżej prognozowanych poziomów, zdolności operacyjne i dostępne zasoby osiągnęły jak dotąd najwyższy poziom. Model zarządzania zmniejsza również długoterminowe koszty poprzez priorytetowe traktowanie zarządzania paliwem, planowania ryzyka i zapobiegania strukturalnego, które są uznawane na arenie międzynarodowej za bardziej opłacalne niż podejścia oparte wyłącznie na tłumieniu.

Koszty utrzymania

Koszty utrzymania związane są głównie z bieżącym funkcjonowaniem międzyagencyjnych struktur koordynacyjnych, systemów monitorowania i oceny, szkoleniami oraz utrzymaniem zdolności w zakresie zapobiegania i tłumienia. Są one włączane do rocznego budżetu podmiotów IRFMS i są wspierane przez programy inwestycyjne i finansowanie publiczne.

Wiodąca pozycja AGIF w zakresie monitorowania, oceny i współpracy międzynarodowej przyczyniła się również do dostosowania polityk krajowych do unijnych ram przystosowania się do zmiany klimatu i wpłynęła na aktualizacje strategii sektorowych, norm operacyjnych i instrumentów ustawodawczych związanych z zarządzaniem pożarami na obszarach wiejskich.

Wdrażanie rozpoczęto w 2017 r. przez specjalną grupę zadaniową utworzoną w październiku 2017 r. w celu przełożenia zaleceń niezależnych komitetów technicznych na działania. Trwało to 14 miesięcy i zakończyło swój mandat. AGIF obserwował tę grupę zadaniową od 1 stycznia ²⁰¹⁹ r.

W pierwszym kwartale 2018 r. przeprowadzono badanie mające na celu ocenę podejścia do zarządzania pożarami obowiązującego do 2017 r. oraz opracowanie zarysu i wymogów nowego IRFMS. Konsultacje publiczne trwają od lipca do września 2018 r. NPIRFM został zatwierdzony uchwałą Rady Ministrów nr 45-A/2020 z dnia 16 czerwca 2020 r. IRFMS został ustanowiony ustawą w 2021 r., chociaż wiele z jego zasad obowiązuje już od 2018 r.

IRFMS wymagał stopniowego wdrażania w ciągu 4–5 lat, począwszy od pożarów lasów w 2017 r., wraz z utworzeniem AGIF i zatwierdzeniem głównych instrumentów ustawodawczych i instrumentów planowania. Ponieważ jest to długoterminowa transformacja rządu, pełna realizacja jest w toku, z pewnymi opóźnieniami ze względu na złożoność reform rządowych, potrzebę rozwijania lokalnych zdolności technicznych oraz czas niezbędny do zapewnienia finansowania bieżących projektów i działań.

NPIRFM obowiązuje w latach 2020–2030, a IRFMS został pomyślany jako długoterminowy, stale monitorowany i oparty na doświadczeniach system. Tus, IRFMS został ustanowiony jako stałe rozwiązanie, zastępując poprzedni system.

Strategia na lata 2020–2030 ustanawia wizję i wartości, określa kontekst, określa strategiczne wytyczne i cele, wyznacza cele i wprowadza nowy model zarządzania i zarządzania ryzykiem, wyszczególniony w indywidualnym dokumencie dotyczącym łańcucha procesów.

agif@agif.pt

João Carlos Verde

Head of Integrated Fire Management Policy

Integrated Rural Fire Management Agency

Email: joao.verde@agif.pt

Filipa Lourenço
Senior Officer | Integrated Fire Management Policy
Integrated Rural Fire Management Agency
Email: Filipa.lourenco@agif.pt

Sprawozdania kwartalne: https://www.agif.pt/pt/relatorios-trimestrais

Sprawozdania roczne: https://www.agif.pt/pt/relatorios-anuais

Rada Ministrów (2020), Krajowy plan zintegrowanego zarządzania pożarami na obszarach wiejskich na lata 2020–2030

OECD (2023), „Taming wildfires in the context of climate change: Sprawa Portugalii”, OECD Environment Policy Papers, nr 37, OECD Publishing, Paryż

Prezydencja Rady Ministrów (2021), dekret z mocą ustawy nr 82/2021 z dnia 13 października 2021 r., https://diariodarepublica.pt/dr/legislacao-consolidada/decreto-lei/2021-172745166

Ramy zarządzania krajobrazem

Pożary lasów w Portugalii w 2022 r., przegląd reagowania kryzysowego na spalony obszar (BAER)