Превантивно преместване на домакинства с висок хидрогеоложки риск в Пиемонте (Италия)

Пиемонт, разположен в Северозападна Италия, е вторият по големина регион в страната и дом на около 7 % от италианското население. Характеризира се със сложна геоморфология, която включва планини над 43 % от територията си (Алпи и Апенини), хълмисти райони и заливни равнини (Fedato et al. 2023). Около 6 % от територията му е изложена на висок или много висок риск от свлачища и около 8 % е със среден риск от наводнения. Тези рискове засягат районите на 95 % от общините в региона (ИСПРА, 2021 г.).

Река По, която е най-дългата в Италия, извира от Котийските Алпи в провинция Кунео в югозападната част на Пиемонте. Басейнът на река По е особено уязвим от наводнения и повече ще бъде в бъдещи климатични условия (Vezzoli et al. 2015).

Неотдавнашни проучвания на регионалната агенция за околната среда в Пиемонт очертаха промените в регионалния климат за периода 1981—2010 г. (ARPA Piemonte,2020a), както и бъдещите сценарии до края на века (ARPA Piemonte, 2020b). Изменението на климата в Пиемонте показва по-изразени тенденции от средните за света, особено на голяма надморска височина. В допълнение към повишаването на температурите се наблюдават значителни колебания в режима на валежите. Те са все по-концентрирани във времето, което води до екстремни явления и води до периоди на засушаване, наводнения, ерозия на почвата и последващи рискове от свлачища (Regione Piemonte, 2022 г.).

Преместването официално се очертава като политически вариант за предотвратяване на хидрогеоложкия риск от 2003 г. насам, когато решение на Регионалния съвет определя предварителните критерии за субсидиране на общините при изпълнението на плановете за преместване на жилищни сгради. Тази инициатива се основава на опита, натрупан от регионалните служители през предходните години в контекста на реактивни (т.е. последващи) премествания, насочени както към собствениците на жилищни сгради, така и към производствените активи.

Последваща наредба през 2007 г. стартира проучване за идентифициране на общините, разположени в заливни равнини, които бяха помолени да попълнят формуляр с информация за характеристиките на сградите с висок риск. Критериите за отпускане и достъп до средствата за преместване и приоритетните скали за интервенции бяха определени с регионални разпоредби през 2009 г., а по-късно — през 2017 г. и 2021 г. (уебсайт на регион Пиемонте). С регламента се въвежда доброволна схема за изкупуване на жилища, за да се насърчат домакинствата да се оттеглят от райони с висок хидрогеоложки риск, както е посочено в съответните инструменти за планиране. Тя също така разпределя средства за собствениците на уязвими сгради, които не могат да бъдат преместени по исторически или социални причини.

Регионалният регламент прилага член 67 от националния законодателен декрет 152/2006 (т.нар. „Италиански кодекс за околната среда“). Тя обхваща преместването и други инструменти за планиране срещу хидрогеоложкия риск, които трябва да бъдат приети на равнище район на речния басейн. Съгласно този член регионалните органи трябва да определят насърчителни мерки, до които собствениците на производствени дейности или жилищни сгради да имат достъп за преместване на активи извън рисковите райони. Регионите, след консултации със съответните местни органи (общини), изготвят план за предоставяне на финансови стимули за преместване. Разпределението на стимулите се основава на критерии за приоритет, свързани с нивото на риска. Финансовите стимули, които също така са предназначени за покриване на разходите за разрушаване, се изплащат чрез ресурси, генерирани от държавни такси за използването на обществени води. Когато лицата, които имат право на достъп до стимулите, не прилагат, те се отказват от обезщетения или компенсации, които биха могли да получат в случай на щети, причинени от природни бедствия.

Регионалният регламент припомня също Директивата на ЕС за наводненията (2007/60/ЕО) и плана за управление на риска от наводнения на речния басейн По (ПУРН), последният одобрен през 2016 г. Мерките, предвидени в регламента, се отнасят до М22 (преместване) и М23 (намаляване на уязвимостта). Тези видове мерки са предвидени и в Насоките на ЕС за докладване съгласно Директивата за наводненията.

Разходи

Съгласно италианския кодекс за околната среда стимулите за преместване се предоставят чрез ресурси, генерирани от държавни такси за използването на обществени води. Регионът отпуска 900 000 EUR годишно в регионалния бюджет за интервенции по преместване. Тъй като от преместените домакинства не се изисква да участват, всички разходи са за данъкоплатците.

От 2009 г. до 2024 г. общите разходи по схемата за изкупуване възлизат на 5 347 715,51 EUR. Тя включва разходи за закупуване (трансфери към домакинства, 4 730 918,7 EUR — изразходвани) и разходи за разрушаване (1 116 868,66 EUR, изразходвани и обещани).

Ползи

Преместването повишава безопасността на хората. Тя позволява на лицата, към които мярката е пряко насочена, да се отдалечават трайно от високорисковите области (преки бенефициери). Тя също така намалява риска от напускане надолу/надолу чрез премахване на изложени на риск сгради (непреки бенефициери).

Регион Пиемонте мотивира тази политика за преместване от гледна точка на разходната ефективност и спестяването на публични средства. Преместването на хора от високорискови зони включва по-ниски инвестиции, отколкото защитата на малък брой жители, изложени на риск, или непрекъснатото предоставяне на последващи компенсации на засегнатите лица. Въпреки това не е извършен официален анализ на разходите и ползите.

Схема за изкупуване е въведена с регионални наредби за собствениците на жилищни имоти — както първични, така и вторични — чиито къщи са разположени в райони с висок хидрогеоложки риск, както е определено от съответните инструменти за планиране. Тези инструменти за планиране включват градоустройствените планове, разработени на общинско равнище, „планът за хидрологична система“(Piaano AssettoIdrologico) на басейна на река По и Регионален закон 56/1977 за земеползването и опазването на почвите. Те определят райони от застроена територия, изложени на висока геоморфологична опасност и изложени на висок риск, за които не е възможно по-нататъшно градско използване.

Регламентът определя критерии за приоритет при отпускането на наличните средства, включително вида на пребиваването (първично приоритетно спрямо вторичното), равнището на риска и вида на опасността (свлачища и лавини над речни наводнения, когато първите са по-малко предвидими).

Домакинствата получават „безвъзмездна помощ за преместване“, която може да се използва или за закупуване или изграждане на нов имот, или като форма на обезщетение. Максималният размер на безвъзмездните средства се изчислява, като се умножи стойността от 1 034/m² (която се изчислява, като се вземат максималните разходи на m 2^за изграждането на нови субсидирани социални жилища, както е определено от регионалната резолюция), по повърхността на къщата, която ще бъде преместена (до 200 m 2⁾. След това се прилага коефициент. Това зависи от това дали къщата се използва като основно или вторично жилище, като първичните жители получават пълната сума, а вторичните жители — 75 %. Ако кандидатите изберат обезщетението, те получават 50 % от сумата, която биха получили, ако изберат да купят/построят нов имот. Независимо от избраната безвъзмездна помощ за преместване, първоначалният имот се разрушава.

За да получи достъп до безвъзмездните средства за преместване, собственикът на имота подава заявление до общината. След като е проверила заявлението спрямо критериите за допустимост, общината подготвя проект за разрушаване на сградата и след това изпраща предложение за преместване на регион Пиемонте. Регионалният орган оценява предложението за преместване от общината. Ако предложението отговаря на критериите, то прехвърля средствата на общината, за да покрие както безвъзмездните средства за преместване на собственика на имота, така и разходите за разрушаване на изложената на риск сграда.

В случай че собственикът на имота има право на достъп до безвъзмездните средства за преместване, но реши да не се придържа към схемата за изкупуване, той губи всички ползи или компенсации, които би могъл да получи в случай на щети, причинени от природни бедствия.

Към април 2024 г. са осъществени 52 изкупувания: 26 са насочени към първични жители и 25 второстепенни жители.

Що се отнася до избрания вид безвъзмездни средства за преместване, 89 % от първичните жители са избрали да закупят/построят нова къща срещу 42 % от вторичните жители. Това може да се обясни с факта, че вторичните жители обикновено притежават ваканционни къщи и следователно по-малко се нуждаят от намиране на нов имот и по-склонни да приемат парично обезщетение.

Регионалният регламент също така въвежда мерки за намаляване на уязвимостта за сградите, които не могат да бъдат преместени поради тяхната историческа или социална стойност или поради особената конфигурация на градското оформление. От април 2024 г. в община Bussoleno се прилага една мярка за намаляване на уязвимостта. В тази община е невъзможно да се построят насипи или да се извършат други хидравлични работи за защита от 200-годишно наводнение. Така общината представи проект, насочен към намаляване на уязвимостта на изложените на риск жилища чрез подмяна на съществуващи прозорци и врати с водонепроницаеми алтернативи. Регион Пиемонте е прехвърлил 650,000 EUR на общината за изпълнението на мерките.

Повечето изкупувания са извършени в общините Pragelato (n=14) и Villar Pellice (n=10) в планинския район на провинция Torino и в Bussoleno (n=4). В последния случай се прилагат и мерки за намаляване на уязвимостта. Тези общини предприеха обширни консултации със засегнатите домакинства, за да засилят участието си в схемата.

Регионалният регламент относно преместването обаче не предоставя насоки за това дали и как следва да се провежда участието на заинтересованите страни. Ето защо е оставено на добрата воля на общинските технически служители и кметове да организират срещи със засегнатите домакинства.

Въпреки че не създаде официален процес на съвместно създаване, през 2024 г. регионалният орган на Пиемонте организира срещи с общините и домакинствата, участващи в схемата. Срещите имаха за цел да интегрират мненията си за това как мярката може да бъде подобрена с оглед на планирания преглед на регионалния регламент. В същото време се провеждат дискусии за това как да се увеличи видимостта на схемата с цел по-добро информиране на обществеността.

Следните успешни и ограничаващи фактори произтичат от прилагането на безвъзмездните средства за преместване.

Фактори за успех:

• Институционална и политическа ангажираност: програмата за превантивно преместване в Пиемонте е уникална в Италия. Тя беше разработена благодарение на ангажираността на регионалните служители и членовете на съветите, които видяха ползата от стартирането на този процес;
• Наличие на средства (900,000 EUR годишно), идващи от държавни такси за използването на обществени води и управлявани от регион Пиемонте;
• Оценка на собствеността, която стимулира превантивното преместване, като се основава на ценностите на новите субсидирани социални жилища;
• Споделянето на проблема със съответните заинтересовани страни и предоставянето на възможност на домакинствата, изложени на риск, да подценяват проблема и възникнаха като ключов елемент за успеха на интервенцията. Това е показано в Villar Pellice, една от първите общини, които са се присъединили към схемата.

Ограничаващи фактори:

• Ограничени човешки и икономически ресурси както на регионално, така и на общинско равнище за изпълнение на програмата;
• Различни равнища на капацитет за изпълнение на програмата в участващите общини, което засяга както способността за включване на домакинствата в риск, така и сроковете за изпълнение;
• Ограничена осведоменост на обществеността относно рисковете, пред които е изправено тяхното имущество, и относно възможността за прибягване до мярката за преместване;
• Трудности при постигането на консенсус между всички собственици на имоти в жилищни блокове, което въпреки това е необходимо, за да се пристъпи към разрушаване на изложената на риск сграда;
• Съпротива от страна на първичните жители да напуснат дома си.

Като се има предвид последната точка, относително голямото прилагане на безвъзмездните средства за преместване от второстепенни жители (в сравнение с първичните жители) породи известни опасения относно ефективността на мярката за достигане до най-изложените на риск хора.    Публичните органи установиха няколко причини, поради които участието на първичните жители продължава да бъде предизвикателство. Основна причина е емоционалната привързаност към собствеността. Регионалният орган обаче счита, че е полезно мярката да се съсредоточи върху вторичните жители както от гледна точка на разходите и ползите (т.е. за да се избегнат искове за обезщетение за претърпени вреди), така и от гледна точка на намаляването на риска, тъй като сградата така или иначе следва да бъде разрушена. В ход са дискусии за това как схемата може да бъде подобрена, за да се насърчи по-голямо участие на първичните жители.

Разходи

Съгласно италианския кодекс за околната среда стимулите за преместване се предоставят чрез ресурси, генерирани от държавни такси за използването на обществени води. Регионът отпуска 900 000 EUR годишно в регионалния бюджет за интервенции по преместване. Тъй като от преместените домакинства не се изисква да участват, всички разходи са за данъкоплатците.

От 2009 г. до 2024 г. общите разходи по схемата за изкупуване възлизат на 5 347 715,51 EUR. Тя включва разходи за закупуване (трансфери към домакинства, 4 730 918,7 EUR — изразходвани) и разходи за разрушаване (1 116 868,66 EUR — изразходвани и обещани).

Ползи

Преместването повишава безопасността на хората. Тя позволява на лицата, към които мярката е пряко насочена, да се отдалечават трайно от високорисковите области (преки бенефициери). Тя също така намалява риска от напускане надолу/надолу чрез премахване на изложени на риск сгради (непреки бенефициери).

Регион Пиемонте мотивира тази политика за преместване от гледна точка на разходната ефективност и спестяването на публични средства. Преместването на хора от високорискови зони включва по-ниски инвестиции, отколкото защитата на малък брой жители, изложени на риск, или непрекъснатото предоставяне на последващи компенсации на засегнатите лица. Въпреки това не е извършен официален анализ на разходите и ползите.

Схемите за изкупуване се прилагат от 2009 г. насам. Безвъзмездните средства за преместване се отпускат доста бързо, след като бъдат одобрени. Времето за разрушаване на сградите, за които е установено, че са изложени на висок риск, варира в зависимост от капацитета на участващите общини.

Преместването е постоянно. Регионалният регламент за установяване на механизми за преместване се разви чрез няколко преразглеждания. Подготвителните работи за оценка на възможните нови подобрения на регламента започнаха през 2024 г.

Antonia Impedovo
Piazza Piemonte - Piano 16 – Torino
Email: antonia.impedovo@regione.piemonte.it
difesasuolo@regione.piemonte.it

Elisa Calliari
elisa.calliari@cmcc.it