Aufbau einer gesamtstaatlichen Brandschutz-Governance: des portugiesischen integrierten ländlichen Brandmanagementsystems

In Anbetracht des 15-Jahres-Intervalls 2005-2020 führte eine geringe Anzahl von Zündungen zu großen Bränden in dünn besiedelten Gebieten, was mehr als zwei Drittel der verbrannten Fläche in Portugal entspricht. Die dicht besiedelten Küstenbezirke wiederum, in denen 70 % der Brände konzentriert sind, leisteten einen viel geringeren Beitrag zur gesamten verbrannten Fläche. Dies ist vor allem auf die Landschaft und die Landbedeckung zurückzuführen, mit komplizierten wildland-urbanen Grenzflächen in der Nähe der Küste und dünn besiedelten Gebieten im Landesinneren, zusammen mit der Feuernutzung bei alternden Bevölkerungen, die immer noch von Land- und Forstwirtschaft und Weidewirtschaft leben.

Dies hat zu Bränden geführt, die jedes Jahr Leben, stadtnahes Erbe, Infrastruktur, Ackerland, Wälder und Naturschutzgebiete bedrohen und forstwirtschaftliche Investitionen im Landesinneren behindern. Das schadet der Umwelt und ihren Ökosystemen und nährt den Teufelskreis der Verlassenheit. Die Prävention muss weiter operationalisiert werden (z. B. durch Verringerung der Vegetation, Verbesserung der Landbewirtschaftungsverfahren und Verringerung der Zündung), was diesen Kreislauf durchbricht und dazu beiträgt, die Zahl der Brände und die Ansammlung von Brennstoffen zu reduzieren.

Alle Projektionen bis 2040 (NPIRFM) schätzen, dass die Höchsttemperatur im Sommer zwischen 0,5 º C entlang der Küste und 2 º C im Landesinneren steigen wird. Es kann sogar 3º C bzw. 7º C erreichen, mit einer Zunahme der Häufigkeit und Intensität von Hitzewellen (Worst-Case-Szenario des Zwischenstaatlichen Ausschusses für Klimaänderungen (IPCC)). In Bezug auf die Niederschläge wird nach demselben Szenario eine Verringerung der Niederschläge im Frühjahr, Sommer und Herbst um 20 bis 40 % bis 2100 erwartet. Die kombinierten Auswirkungen von Hitze und Dürre werden dazu führen, dass mehr Tage des Jahres anfällig für Brände sind und sich die Brandgefahr im Norden des Landes räumlich ausdehnt. Infolgedessen wird die Klimavariabilität in den kommenden Jahrzehnten voraussichtlich die Anzahl der Tage erhöhen, die durch ein hohes bis extremes Landschaftsbrandrisiko gekennzeichnet sind. Dies wird die Häufigkeit und Intensität extremer Waldbrände im ganzen Land weiter erhöhen (Regierung Portugals, 2021) (Gomes Da Costa et al., 2020).

Mit durchschnittlich 85 000 Hektar Waldfläche, die in den letzten zehn Jahren jährlich verbrannt wurden (APA, 2020), stellen Waldbrände eine wesentliche Bedrohung für die Wälder Portugals dar und tragen zum wachsenden Problem der Bodenerosion, Schädlingsbefall und Wüstenbildung bei (APA, 2017). Darüber hinaus untergraben extreme Waldbrände die Bemühungen zur Eindämmung des Klimawandels, indem sie die CO2-Speicherkapazität an Land verringern und Treibhausgase (THG) in die Atmosphäre freisetzen. So wurden im Jahr 2017 allein durch die Waldbrände im Juni und Oktober 15 % der jährlichen Kohlendioxidemissionen (CO2) des Landes freigesetzt (San-Miguel-Ayanz et al., 2020), während die extremen Waldbrände von 2003 und 2005 – ähnlich wie in den Jahren 2016 und 2017 – dazu führten, dass der Landnutzungs- und Forstsektor mehr Kohlenstoff emittierte, als er absorbierte, was einen Trend seit 1991 umkehrte (APA, 2017). Im Jahr 2017 verursachten extreme Waldbrände in diesem Sektor 23 % der Gesamtemissionen Portugals (APA, 2022).

All diese Auswirkungen bedeuten große und wachsende wirtschaftliche Verluste. In Portugal werden die jährlichen Kosten im Zusammenhang mit Waldbränden auf 60-140 Mio. EUR geschätzt (Regierung Portugals, 2021).

Die dramatischen Auswirkungen großer ländlicher Brände auf das Leben der Portugiesen mit dem Verlust von Leben, Eigentum und Tausenden von Hektar Wald haben zu dem starken Engagement geführt, das nationale Paradigma von einem auf Brandbekämpfung basierenden zu einem ausgewogeneren zu ändern Prävention. Dieser Wechsel spiegelt sich in den Leitlinien wider, die mit der Entschließung Nr. 157-A/2017 des Ministerrats vom 27. Oktober 2017 und den Grundsätzen der einheitlichen Richtlinie über Brandverhütung und -bekämpfung, die mit der Entschließung Nr. 20/2018 des Ministerrates vom 1. März 2018 angenommen wurde, gebilligt wurden.

Mit dieser Entschließung verpflichtet sich die Regierung, eine Reihe solider Maßnahmen zu ergreifen, die eine systemische und tiefgreifende Reform zur Verhütung und Bekämpfung von Waldbränden in Portugal ermöglichen.

Dieses neue System führt die gemeinsame Verwaltung ländlicher Gebiete und die Mobilisierung des Agrar- und Viehsektors ein, um Prävention mit Unterdrückung zu verbinden. Der Ansatz erkennt an, dass die Übernahme bewährter Verfahren in der Landschaftsplanung und -bewirtschaftung (wie die Umsetzung und Aufrechterhaltung von Brennstoffpausen, die Entsorgung und Wiederverwendung von Abfällen, die Erneuerung von Weiden oder Agroforstlandschaften) von entscheidender Bedeutung für eine widerstandsfähigere, lebensfähigere und wertschöpfendere Region ist.

Diese Änderung baut auch auf dem Gesetz Nr. 33/96 vom 17. August 1996 auf. Sie legt die Grundlagen für die nationale Forstpolitik und strebt eine nationale, regionale und subregionale Governance für die Planung und Koordinierung von Maßnahmen zur Verhütung, Aufdeckung und Zusammenarbeit bei der Brandbekämpfung an. Sie sieht auch die Landschaftspflege und die Förderung der Waldbewirtschaftung vor.

Mit den Entschließungen Nr. 12/2019 des Ministerrates vom 21. Januar 2019 wurden die Vision, die Ziele und die Maßnahmen für die Umsetzung des integrierten ländlichen Brandbekämpfungssystems (IRFMS) gebilligt, dessen Aktionslinien dann im nationalen integrierten ländlichen Brandbekämpfungsplan (NPIRFM) näher definiert werden. Das NPIRFM wurde mit der Entschließung Nr. 45-A/2020 des Ministerrates vom 16. Juni 2020 gebilligt. Sie legt ein Modell für die horizontale Koordinierung aller Stellen fest, die an der strukturellen Prävention, Selbstschutzsystemen für Menschen und Infrastruktur, Entscheidungsunterstützungsmechanismen, Maßnahmen zur Bekämpfung ländlicher Brände und der Wiederherstellung verbrannter Gebiete beteiligt sind.

Mit diesen Entschließungen werden horizontale und vertikale Koordinierungsmechanismen eingeführt, die sicherstellen, dass nationale Strategien (NPIRFM), regionale Programme und kommunale Pläne in einem einheitlichen Rahmen funktionieren. Diese Koordinierungsmechanismen würden später im Gesetz formalisiert, und der NPIRFM-Rahmen würde im Landscape Fire Governance Framework zusätzliche Stärke finden.

Mit dem vom Ministerrat am 28. Mai 2021 gebilligten nationalen Aktionsplan (RCM 71-A/2021) werden die im NPIRFM festgelegten strategischen Leitlinien in Maßnahmen umgesetzt.

Darüber hinaus begünstigen weitere Rechtsakte (Gesetz Nr. 78/2017 vom 17. August 2017, Gesetz Nr. 65/2019 vom 23. August 2019) den Ausbau des vereinfachten Katasterinformationssystems und die Entwicklung einer nationalen Plattform für die Katasterregistrierung und -identifizierung (Balcão Único).

Schließlich wurden das IRFMS auf dem portugiesischen Festland und seine Betriebsvorschriften durch das Gesetzesdekret Nr. 82/2021 genehmigt.

Die extremen Waldbrände von 2017 machten auf die Bedeutung der Prävention von Landschaftsbränden aufmerksam. Während sich die politischen Bemühungen bis dahin hauptsächlich auf Ex-post-Maßnahmen stützten, zeigten die Waldbrände von 2017 die Notwendigkeit, sich an das sich ändernde Landschaftsbrandrisiko anzupassen.

Die Hauptziele des IRFMS sind:

• Um Landschaftsbrandrisikobewusstsein zu schaffen
• Zur Verringerung des Landschaftsbrandrisikos
• Zur Vermeidung von Risiken und Auswirkungen

Im NPIRFM werden folgende Ziele festgelegt:

• der Verlust von Menschenleben bei Bränden, obwohl möglich, ist ein seltenes Ereignis;
• Brände von mehr als 500 ha machen nur 0,3 % der Gesamtbrände aus;
• die angesammelte verbrannte Fläche im Laufe des Jahrzehnts (2020-2030) weniger als 660 000 ha beträgt.

Das Gesamtsystem zielt darauf ab, die Anfälligkeit für häufigere, intensivere und unvorhersehbare Landschaftsbrände aufgrund von Klimaschwankungen und meteorologischer Unsicherheit zu verringern. IRFMS zielt darauf ab, eine widerstandsfähige ländliche Landschaft durch aktives Landmanagement, Kraftstoffreduzierung und risikoorientierte Planung aufzubauen. Die Sensibilisierung umfasst die Förderung sichererer Praktiken, die Vorsorge der Gemeinschaft und das lokale Engagement in der Prävention.

Ein weiteres wichtiges Ziel besteht darin, ein koordiniertes Vorgehen zwischen nationalen, regionalen und lokalen Stellen sicherzustellen und die Präventions-, Bekämpfungs- und Wiederaufbaubemühungen aufeinander abzustimmen.

Das portugiesische IRFMS basiert auf der Integration zweier Aktionssäulen: Ländliches Brandmanagement (RFM) und ländlicher Brandschutz (RFP). Beide werden vom Unabhängigen Technischen Komitee (ITC), das die Brandereignisse im Juni 2017 in Portugal untersucht hat, als Schlüssel angesehen. Das ländliche Brandmanagement fällt in die Zuständigkeit der staatlichen Abteilung für Landwirtschaft und Meer, während der ländliche Brandschutz in die Zuständigkeit der staatlichen Abteilung für Inneres fällt. Das IRFMS überwindet diesen sektoralen Ansatz und schafft ein System, das die beiden Hauptbereiche auf integrierte Weise betrachtet.

Darüber hinaus wurde ein Paradigmenwechsel umgesetzt, von dem vorherigen System, das sich hauptsächlich auf die Brandbekämpfung konzentrierte, zu dem neuen System, das der Brandverhütung mehr Gewicht beimisst. Das IRFMS ist in sechs aufeinander folgende und kontinuierliche Phasen unterteilt, um das Landschaftsbrandrisiko im Land anzugehen, von der Planung bis zum Management nach dem Brand. Jede Phase wird dann in Prozesse übersetzt, für die bestimmte Verantwortlichkeiten gemäß einem RACI-Diagramm zugewiesen werden (ein RACI-Diagramm ist ein Projektmanagement-Tool, das Rollen definiert, wie in Responsible, Accountable, Consulted und Informed). Die sechs Phasen sind Planung, Vorbereitung, Vorunterdrückung, Unterdrückung & Amp; Relief und Post-Feuer-Management:

NPIRFM identifiziert vier strategische Ziele, um die identifizierten Schwächen anzugehen und Chancen zu nutzen:

-Bewertung der ländlichen Gebiete, d. h. Förderung einer nachhaltigen Entwicklung des ländlichen Raums und Bewertung der Erzeugung von Holz und anderen forstwirtschaftlichen Erzeugnissen. Dies hängt mit der Raumplanung und den nationalen Maßnahmen zur Bodenentwicklung zusammen. Sie zielen jedoch vor allem darauf ab, ländliche Gebiete durch die Schaffung neuer Geschäftsmodelle und Nischenmärkte auf der Grundlage lokaler Waldprodukte, Anreize für Agrarforst- und Waldbewirtschaftungsverträge zu bewerten und das Gebiet attraktiver, innovativer, diversifizierter und wettbewerbsfähiger zu machen. Beispiele: Landschaftstransformationsprogramm und nationales Katasterinformationssystem.

Aktives Management ländlicher Gebiete, d. h. Einbeziehung der Eigentümer in die nachhaltige Bewirtschaftung ihres Landes, Schaffung und Erhaltung einer vielfältigen Landschaft, die zu Diskontinuität bei der Brandausbreitung führt. Dazu gehören auch groß angelegte Programme zur Reduzierung der Kraftstoffbelastung, silvopastorale und kontrollierte Brandprogramme sowie der Schutz der Gemeinde und der Gebäude in gefährlicher Situation. Beispiele: Schutz von Gemeinden und Gebäuden (Aldeia Segura / Pessoas Seguras); Vorgeschriebenes Brennen; Silvopastorale Systeme und Weideprogramme in Montesinho, Gerês, Monchique und Alto Minho verwenden Ziegen, Schafe und Rinder, um die Kraftstoffbelastung zu reduzieren und gleichzeitig die Lebensgrundlagen auf dem Land zu unterstützen (siehe auch die Fallstudie über verordnetes Feuer und Weiden in Viseu Dão Lafões).

Änderung des Verhaltens, d. h. Vermeidung gefährlicher Praktiken wie unkontrollierter Einsatz von Feuer, Abfallverbrennung und potenzieller Zündquellen, wobei auf solide Brandverhütungs- und Landbewirtschaftungspraktiken hingewiesen wird. Ebenso wichtig sind Kommunikation und Information im Hinblick auf verschiedene Ziele auf regionaler und lokaler Ebene. Beispiel s: Nationale Kampagnen - Portugal Chama (Fernseh- und Radiospots, andere Spots unter Beteiligung verbundener Unternehmen.| Raposa Chama; Auswanderer Chama; Teatro Chama, für spezifische Zielgruppen.

-Effizientes Risikomanagement, d. h. Aufbau von Wissen über das Auftreten von Risiken und die damit verbundenen Auswirkungen auf Umwelt, Wirtschaft und Gesellschaft. Dazu gehören die Erstellung von Risikokarten und Prognosesystemen, die Umsetzung eines grundlegenden Risiko-Governance-Modells, der Aufbau von Kapazitäten der Institutionen und die Verbesserung der Personalkompetenz. Beispiele: nationale Waldbrandrisikokarten und Prognosesysteme; IRFMS-Überwachungsplattform; IRFMS-Qualifizierungsprogramm; IRFMS und SIFOR Public Portal - https://www.sgifr.gov.pt/

Die jährlichen IRFMS-Berichte werden der Regierung jährlich von AGIF, I.P., gemäß Artikel 4 Buchstabe m des Gesetzesdekrets Nr. 12/2018 vom 16. Februar 2018 vorgelegt. Nach Angaben des NPIRFM wird derzeit eine Zwischenevaluierung des nationalen Plans abgeschlossen, und im Jahr 2031 wird eine Abschlussevaluierung durchgeführt.

Nachdem die Vision und die strategischen Ziele des IRFMS definiert waren, fanden Arbeits- und Reflexionssitzungen mit öffentlichen und privaten Interessenträgern statt, in denen die Diagnose konsolidiert und Vorschläge für Maßnahmen für jedes der strategischen Ziele gesammelt wurden. Die Zuständigkeiten verteilten sich auf die Zentralregierung, Kommunen und Nichtregierungsorganisationen.

Nach dem NPIRFM sind nun die Verantwortlichkeiten für alle im IRFMS definierten Prozesse eindeutig zugewiesen. Die strategische Koordinierung und Überwachung des neuen Systems obliegt der AGIF (Agentur für integriertes ländliches Brandmanagement), die die Koordinierung öffentlicher Maßnahmen, Programme und Initiativen im Zusammenhang mit der Umsetzung des IRFMS erleichtert.

Die AGIF fällt in die unmittelbare Zuständigkeit des portugiesischen Premierministers, der ihre politische Befähigung als regierungsübergreifende Agentur unabhängig von bestimmten Ministerien sicherstellt. Die AGIF besteht aus einem hochrangigen Koordinierungsausschuss unter dem Vorsitz des Premierministers, der die oberste Leitung aller öffentlichen Stellen, die im Bereich der Waldbrandbekämpfung tätig sind, integriert. Seit 2024 wurde die direkte Berichterstattung des AGIF an den Minister für Landwirtschaft und Meer delegiert, was den Standpunkt der damaligen Regierung zu Wäldern und Landschaftsbränden widerspiegelt.

Im Rahmen der Planungsinstrumente (national, regional, subregional und lokal) fördert die AGIF auch die strukturierte Beteiligung aller relevanten Interessenträger – einschließlich Gemeinden, interkommunaler Gemeinschaften, Grundbesitzer, forstwirtschaftlicher Erzeugerorganisationen, Feuerwehren, wissenschaftlicher Einrichtungen und der Zivilgesellschaft –, um sicherzustellen, dass Präventions- und Reaktionsmaßnahmen den lokalen Gegebenheiten und gemeinsamen Prioritäten Rechnung tragen.

Innerhalb des IRFMS koordiniert ICNF, I.P. (Institut für Naturschutz und Wälder) die Bemühungen um die RFM-Säule und ANEPC (National Emergency and Civil Protection Authority) koordiniert die Bemühungen um die RFP-Säule. Diese Einrichtungen tragen zur Konzipierung von Präventions- und Bekämpfungsmaßnahmen für jede Landnutzung, für den ländlichen Raum (im Rahmen von RFM) und für den städtischen Raum (im Rahmen von RFP) bei. ANEPC hat auch die Aufgabe, Unterdrückungsoperationen zu befehligen.

In dem neuen System spielen lokale Behörden und Grundbesitzer eine größere Rolle bei der effizienten Verringerung des Brandrisikos in ländlichen Gebieten. Es wurden interkommunale Forsttechnikbüros eingerichtet, die die lokalen Behörden in die Lage versetzen, Landschaftsbrände zu verhindern. Interkommunale „Waldspäherbrigaden“ wurden auch für vorbeugende forstwirtschaftliche Maßnahmen sowie für Interventionen und Notfälle nach Bränden eingesetzt, um die Widerstandsfähigkeit des Gebiets gegenüber Waldbränden zu erhöhen.

Es wurde eine enge Zusammenarbeit mit Universitäten, Forschungszentren und technischen Experten aufgebaut, um wissenschaftliche Erkenntnisse in die Risikobewertung, Kraftstoffmanagementplanung und Entscheidungsunterstützungsinstrumente zu integrieren. Sie sorgt für eine breite Beteiligung der Interessenträger, indem sie nationale Agenturen, Gemeinden, Grundbesitzer, Forstorganisationen, Feuerwehren, Forscher und die Zivilgesellschaft koordiniert. Partizipative Prozesse bringen wissenschaftliche und lokale Erkenntnisse zusammen, um die NPIRFM-Planung zu unterstützen, während Sensibilisierungskampagnen und Schulungsinitiativen die Vorbereitung der Gemeinschaft stärken. Das System spielt auch eine Schlüsselrolle bei der Förderung der sektorübergreifenden Koordinierung, der Steuerung des gelernten Prozesses und der Unterstützung von Landbesitzern und interkommunalen Forststrukturen zur Verbesserung der Präventionskapazität und der territorialen Widerstandsfähigkeit.

Die vom Ministerrat am 5. Dezember 2019 gebilligten NPIRFM-Strategie- und Prozesskettendokumente wurden für 60 Tage auf der Website consultalex.gov.pt zur öffentlichen Konsultation zur Verfügung gestellt. In diesem Zeitraum fanden 73 bundesweite Informationsveranstaltungen statt, an denen mehr als 2.000 Personen teilnahmen. Einhundertfünfzehn schriftliche Beiträge gingen ein, die eine Verbesserung der Dokumente ermöglichten und zu einer erheblichen Verbesserung des nationalen Aktionsplans führten.

Die Waldbrände im Jahr 2017 zeigten eine Reihe von Schwächen im Waldbrandmanagementsystem in Portugal bis zu diesem Jahr und ebneten damit den Weg für die Entwicklung des neuen Managementsystems.

Ermöglichende Faktoren

Ermöglichende Faktoren für die Aufrechterhaltung und Förderung des Erfolgs von IRFMS-Prozessen sind: Governance, Qualifikation sowie Information und Kommunikation, wie vom NPIRFM anerkannt.

Governance (einschließlich hochrangiger, übergreifender, aber auch auf allen anderen Verwaltungs- und Entscheidungsebenen) wird als Voraussetzung für die Unterstützung der gesamten Prozesskette angesehen und beinhaltet die Erneuerung organisatorischer und legislativer Aspekte.

Die technische Ausbildung und Qualifizierung wird als Schlüssel angesehen, um die am System beteiligten Agenturen und Einrichtungen zu befähigen und effektives Wissen in die Prozesse des IRFMS zu integrieren.

Schließlich unterstützen Information und Kommunikation den regelmäßigen Ablauf der Prozesse. Aus diesem Grund sind auch zugängliche Plattformen für die Datenverwaltung und den Datenaustausch erforderlich.

Darüber hinaus hängt die erfolgreiche Initiierung und Umsetzung des IRFMS von einem starken politischen Engagement, einer langfristigen Finanzierung und der Fähigkeit der Institutionen auf allen Ebenen ab, sich an ein präventionsorientiertes Modell anzupassen. Strukturelle Herausforderungen wie die Fragmentierung von Flächen, begrenzte technische Ressourcen in ländlichen Gebieten und die Notwendigkeit von Verhaltensänderungen schränken den Fortschritt nach wie vor ein. Gleichzeitig waren wissenschaftliche Innovation, integrierte Flächennutzungsplanung und die Führungsrolle der AGIF bei der Überwachung, Bewertung und internationalen Zusammenarbeit entscheidende Faktoren.

Hindernisse

Das Haupthindernis für die im Rahmen des IRFMS vorgesehene weitere Dezentralisierung der Waldbrandbewirtschaftung ist der Mangel an stabilen und vorhersehbaren Finanzmitteln und technischen Kapazitäten, die auf allen Ebenen zur Verfügung stehen. Das neue System erforderte eine tiefgreifende Transformation von Governance und Gesetzgebung, was hohen Aufwand, Zeit und Ressourcen erforderte.

Die Aufrechterhaltung einer supraministeriellen Koordinierungsrolle auf hoher Ebene innerhalb des IRFMS ist ebenfalls von entscheidender Bedeutung, um die Kohärenz zwischen den Sektoren und eine nachhaltige Angleichung der Politiken und Investitionen zu gewährleisten. Die Gewährleistung der Kontinuität über alle politischen Zyklen hinweg und die Sicherstellung eines breiten Engagements der Interessenträger sind nach wie vor unerlässlich, um die nach dem Waldbrand von 2017 eingeleitete Transformation aufrechtzuerhalten.

Upscaling

Portugal hat mehrere internationale Abkommen zur gegenseitigen Unterstützung und zum Wissensaustausch im Bereich des integrierten Brandmanagements unterzeichnet, die die Effizienz der Politiken und Maßnahmen auf nationaler Ebene sowie das gegenseitige Lernen und die Nachahmung des Ansatzes in anderen Ländern erhöhen können.

In diesem Zusammenhang hat die AGIF den Landscape Fire Governance Framework (LFGF) ausgearbeitet, der auf der 8. Internacional Wildland Fire Conference im Mai 2023 in Porto (Portugal) vorgestellt wurde. Der LFGF wurde von mehreren Ländern unterstützt und erhielt Unterstützungserklärungen des Umweltprogramms der Vereinten Nationen (UNEP), des Büros der Vereinten Nationen für Katastrophenvorsorge (UNDRR), des Waldforums der Vereinten Nationen (UNFF), der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation (FAO), der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD; beteiligte sich auch am Entwurf des LFGF) und der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE). Seitdem ging die AGIF zur COP 28, um das LFGF bekannt zu machen und den Fire Hub der FAO zu unterstützen, der LFGF als eine ihrer Referenzen übernehmen wird. Die AGIF unterhält einen offenen Dialog mit den Vereinten Nationen und der EU, um die Annahme des LFGF zu fördern.

Darüber hinaus wurden mehrere Memoranden unterzeichnet, um die Zusammenarbeit auf allen Stufen der Wertschöpfungskette für Waldbrände zu eröffnen, zum Beispiel: CalFIRE (Kalifornien), USFS (für die gesamten USA), Kanada, Brasilien, Chile und Finnland. Weitere Memoranden stehen bevor, da die AGIF darauf abzielt, die internationale Zusammenarbeit und den Austausch von Fachwissen zu erleichtern.

Während sich die internationale Zusammenarbeit bis in die letzten Jahre ausschließlich auf die Bekämpfung von Waldbränden konzentrierte, ändert sich dies schnell, wobei sich eine wachsende Zahl von Initiativen auf eine verstärkte internationale Zusammenarbeit zur Verhütung von Waldbränden konzentriert. Zwischen 2006 und 2010 konzentrierte sich das Projekt FIRE PARADOX – eine von der Europäischen Kommission finanzierte internationale Initiative – auf die Förderung der Verhütung von Waldbränden als Teil eines integrierten Konzepts für die Waldbrandbewirtschaftung. 2014 wurde die SPITFIRE-Plattform – ein grenzüberschreitender Dienst zur Vorhersage von Wetter- und Waldbrandrisiken – eingerichtet, um den Informationsaustausch zwischen den portugiesischen und spanischen Katastrophenschutz- und Wetterbehörden zu ermöglichen.

Das NPIRFM sieht auch die Einrichtung eines iberischen Zentrums für Forschung, Verhütung und Bekämpfung von Waldbränden vor, das die Zusammenarbeit zwischen Portugal und Spanien bei der Bewertung von Waldbränden, der Prävention und der Anpassung an den Klimawandel weiter verbessern soll. Insbesondere sollte das Zentrum die grenzüberschreitende Forschung und den grenzüberschreitenden Wissensaustausch erleichtern, um die Ursachen von Waldbränden in der Region besser zu verstehen; gemeinsame Sensibilisierungskampagnen; und grenzüberschreitende Schulungen zur Verhütung und Bekämpfung von Waldbränden.

Kosten

Allein im Jahr 2017 wurden die Gesamtkosten der Waldbrände im Juni und Oktober auf fast 1,5 Mrd. EUR geschätzt (San-Miguel-Ayanz et al., 2020). Wirtschaftliche Auswirkungen und Kosten waren für den Forstsektor besonders gravierend. In den kommenden Jahrzehnten werden die Kosten, die sich aus extremen Waldbränden ergeben, voraussichtlich steigen, auch unter Berücksichtigung der Auswirkungen auf die Tourismusbranche.

Die für den Nationalen Aktionsplan (NAP) erforderlichen Finanzmittel werden auf zusätzliche 383 Mio. EUR pro Jahr geschätzt.  Im Vergleich zu den jährlichen IRFMS-Ausgaben (Bezugsjahr 2019) stiegen sie von 264 Mio. EUR auf 647 Mio. EUR pro Jahr, was einer Gesamthöhe der IRFMS-Ausgaben von 7,1 Mrd. EUR über den gesamten Zeitraum des nationalen Plans entspricht.

Die jährlichen IRFMS-Gesamtausgaben werden auf jedes der strategischen Ziele aufgeteilt:

SG1 — Wertvolle ländliche Gebiete, 69 Mio. EUR

SG2 — Aktive Verwaltung ländlicher Gebiete, 207 Mio. EUR

SG3 — Verhaltensänderungen, 70 Mio. EUR

SG4 — Effizientes Risikomanagement, 301 Mio. EUR.

In IRFMS-Prozessen bedeutet dies eine Verteilung von 58 % bei der Waldbrandverhütung und 42 % bei der Bekämpfung.

Tatsächlich werden diese Ausgaben in Höhe von 647 Mio. EUR pro Jahr aus mehreren Quellen, einschließlich EU-Mitteln, finanziert. Darüber hinaus wird erwartet, dass Projekte finanziert werden, die hauptsächlich den Umweltschutz, die Stärkung der Institutionen und den Schutz der Gemeinschaft betreffen.

Vorteile

Das IRFMS hat vier wesentliche Auswirkungen, die sich aus der Erfüllung der NPIRFM-Ziele ergeben:

1.    die Fähigkeit des Landes, eine Tragödie in eine Chance umzuwandeln und das Problem der Waldbrände auf ein akzeptables Maß zu reduzieren, wo menschliche Opfer und sehr schwere Brände seltene Ereignisse sind. Damit wird gezeigt, dass es dem portugiesischen Volk und seinen Institutionen gelungen ist, die Herausforderung zu bewältigen, die der Staat und die Gesellschaft als Ganzes teilen.

2.    die Erwartungen hinsichtlich der Verringerung der CO2-Emissionen im Einklang mit dem Fahrplan für die CO2-Neutralität bis 2050 zu erfüllen und die bis 2030 angesammelten Emissionen von 47 Megatonnen CO2-Äquivalent zu vermeiden;

3.    jährlicher Beitrag in Höhe von 701 Mio. EUR, der sich aus dem Delta zwischen der Nichtumsetzung des Plans im Trägheitsszenario „Black Sky“ und dem Szenario „We did it“ ergibt, das 2030 erreicht werden soll, basierend auf:

• Verringerung des Verlusts an Gütern und Dienstleistungen in Wald- und Agroforstgebieten, in denen der Nutzen der NAP-Umsetzung 483 Mio. EUR pro Jahr betragen soll, was 0,23 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP), ausgedrückt in BWS (Bruttowertschöpfung), entspricht;

• eine Erhöhung der Menge an forstgenerierten Gütern und Dienstleistungen (6,5 Mio. Hektar), einschließlich Kohlenstoffbindung, um 1,7 Mrd. EUR pro Jahr (0,8 % des BIP) auf 1,8 Mrd. EUR (0,9 % des BIP);

• ein Anstieg um 80 Mio. EUR pro Jahr auf einen jährlichen Gesamtbetrag von 2,8 Mrd. EUR (1,3 % des BIP) in der verarbeitenden Industrie – Paneele, Zellstoff und Papier, Kork – vor allem für den Export, was durch ein erhöhtes Angebot angekurbelt wird.

Der Gesamtbeitrag dieses Plans zum nationalen Wohlstand wird daher auf 701 Mio. EUR pro Jahr (+0,3 Prozentpunkte) geschätzt, was im Jahr 2030 2,3 % des BIP entspricht.

4.    Schaffung von 60 000 Arbeitsplätzen bis 2030 für die aktive Bewirtschaftung von Wald- und Agroforstgebieten, Verkehr und Logistik, Instandhaltung und Reparatur von Materialien und Tourismus

Es wird erwartet, dass das IRFMS auch Vorteile in Bezug auf die Governance mit einem stärker koordinierten Ansatz zwischen Umwelt- und Sicherheitsfragen für Menschen mit sich bringt, der zuvor von getrennten Regierungsstellen behandelt wurde. In diesem Zusammenhang ist die Verwaltung von Waldbränden in Portugal in den letzten Jahren stärker dezentralisiert worden. Die im Rahmen des IRFMS eingerichteten Ausschüsse erleichtern die Beteiligung subnationaler Regierungen an der Waldbrandbekämpfung. Kommunen und interkommunale Gemeinschaften sind zunehmend an der Bewältigung des Waldbrandrisikos beteiligt, z. B. durch verbesserte Waldbewirtschaftungs- und Katastrophenschutzkompetenzen. Darüber hinaus wird erwartet, dass die Umsetzung des IRFMS zu mehreren weiteren Änderungen der im Rahmen des früheren Mechanismus geltenden Gesetze führen wird. In der Tat sieht das IRFMS neue Brandverhütungsmethoden vor, die sich auf die Raumplanung und neue Raumplanungsoptionen, neue Formen des Brennstoffmanagements und der Waldplanung auswirken. Das Enteignungsgesetz ist auch betroffen, damit ICNF Enteignungen zur Brandverhütung durchführen kann.

Obwohl eine formelle Kosten-Nutzen-Analyse noch nicht veröffentlicht wurde, zeigt die finanzielle Leistungsfähigkeit des Systems eine wachsende Beziehung zwischen diesen beiden Dimensionen. Obwohl die Ausgaben unter dem prognostizierten Niveau liegen, haben die operative Kapazität und die verfügbaren Ressourcen ihr bisher höchstes Niveau erreicht. Das Governance-Modell reduziert auch die langfristigen Kosten durch Priorisierung des Kraftstoffmanagements, der Risikoplanung und der strukturellen Prävention, die international als kostengünstiger anerkannt sind als Ansätze, die ausschließlich auf Unterdrückung basieren.

Instandhaltungskosten

Die Instandhaltungskosten hängen hauptsächlich mit dem laufenden Betrieb behördenübergreifender Koordinierungsstrukturen, Überwachungs- und Evaluierungssystemen, Schulungen und der Aufrechterhaltung von Präventions- und Unterdrückungskapazitäten zusammen. Diese sind in den Jahreshaushalt der IRFMS-Einrichtungen integriert und werden durch Investitionsprogramme und öffentliche Mittel unterstützt.

Die Führungsrolle des AGIF bei der Überwachung, Bewertung und internationalen Zusammenarbeit hat auch zur Angleichung der nationalen Politiken an die EU-Anpassungsrahmen beigetragen und die Aktualisierung sektoraler Strategien, operativer Standards und legislativer Instrumente im Zusammenhang mit der Brandbekämpfung im ländlichen Raum beeinflusst.

Die Umsetzung wurde 2017 von einer speziellen Task Force eingeleitet, die im Oktober 2017 eingerichtet wurde, um die Empfehlungen der unabhängigen technischen Ausschüsse in Maßnahmen umzusetzen. Sie hat 14 Monate gedauert und ihr Mandat erfüllt. Die AGIF folgte dieser Task Force ab dem 1. Januar ^2019.

Im ersten Quartal 2018 wurde eine Studie durchgeführt, um den bis 2017 bestehenden Ansatz für das Brandmanagement zu bewerten und die Umrisse und Anforderungen des neuen IRFMS zu entwerfen. Die öffentliche Konsultation läuft von Juli bis September 2018. Das NPIRFM wurde mit der Entschließung Nr. 45-A/2020 des Ministerrates vom 16. Juni 2020 gebilligt. Das IRFMS wurde 2021 per Gesetz eingerichtet, obwohl viele seiner Grundsätze bereits seit 2018 gelten.

Das IRFMS erforderte eine schrittweise Umsetzung über einen Zeitraum von vier bis fünf Jahren, beginnend nach den Waldbränden im Jahr 2017, mit der Einrichtung des AGIF und der Genehmigung der wichtigsten Rechts- und Planungsinstrumente. Da es sich um einen langfristigen Regierungswandel handelt, ist die vollständige Umsetzung im Gange, mit einigen Verzögerungen aufgrund der Komplexität der Regierungsreformen, der Notwendigkeit, lokale technische Kapazitäten zu entwickeln, und der Zeit, die erforderlich ist, um die Finanzierung laufender Projekte und Maßnahmen sicherzustellen.

Das NPIRFM gilt für den Zeitraum 2020-2030, und das IRFMS wurde als langfristiges, kontinuierlich überwachtes und lektionsorientiertes System konzipiert. Tus, IRFMS wurde als dauerhafte Lösung etabliert und ersetzte das frühere System.

Die Strategie 2020-2030 legt die Vision und die Werte fest, identifiziert den Kontext, definiert die strategischen Leitlinien und Ziele, legt Ziele fest und führt ein neues Governance- und Risikomanagementmodell ein, das im einzelnen Prozesskettendokument detailliert beschrieben wird.

agif@agif.pt

João Carlos Verde

Head of Integrated Fire Management Policy

Integrated Rural Fire Management Agency

Email: joao.verde@agif.pt

Filipa Lourenço
Senior Officer | Integrated Fire Management Policy
Integrated Rural Fire Management Agency
Email: Filipa.lourenco@agif.pt

Vierteljährliche Berichte: https://www.agif.pt/pt/relatorios-trimestrais

Jahresberichte: https://www.agif.pt/pt/relatorios-anuais

Ministerrat (2020), Nationaler Plan 2020-2030 für integriertes ländliches Brandmanagement

OECD (2023), „Taming wildfires in the context of climate change: Der Fall Portugal", OECD Environment Policy Papers, Nr. 37, OECD Publishing, Paris

Vorsitz im Ministerrat (2021), Gesetzesdekret Nr. 82/2021 vom 13. Oktober 2021, https://diariodarepublica.pt/dr/legislacao-consolidada/decreto-lei/2021-172745166

Rahmen für die Landschafts-Governance

2022 Portugal Wildfires, Burned Area Emergency Response (BAER) Überprüfung