Resiliencia justa: superar las desigualdades en los riesgos climáticos y las medidas de adaptación

Las personas más vulnerables -debido a su edad, salud, lugar de residencia o situación socioeconómica- y los sistemas están más expuestos a los efectos del cambio climático, tienen la menor capacidad de adaptación y son los que menos probabilidades tienen de ser escuchados, reconocidos y beneficiados por las acciones de adaptación. Las medidas de adaptación tienen la capacidad de remediar algunas de estas desigualdades, pero también corren el riesgo de exacerbar las brechas ya existentes.

El concepto de «no dejar a nadie atrás» en el cambio climático también llamado «justicia en la adaptación» o «resiliencia justa», por lo tanto, debe tenerse debidamente en cuenta al aplicar una adaptación justa, transformadora y a largo plazo al clima para evitar prácticas de mala adaptación, redistribuir el riesgo o reforzar las desigualdades existentes, y evitar la creación de «ganadores» y «perdedores» (ETC, 2021). En particular, se trata de:

• Reducción de la carga desigual de los riesgos climáticos: ciertos grupos y regiones se ven afectados de manera desproporcionada por el cambio climático debido a la exposición desigual del cambio climático, las vulnerabilidades preexistentes, las diferentes capacidades económicas y políticas, así como el acceso diferente a los servicios públicos y las infraestructuras (como una vivienda adecuada que protege de las inundaciones y las temperaturas extremas). Un informe de la AEMA proporciona más información sobre las desigualdades en la vulnerabilidad y la exposición a los peligros climáticos.
• Garantizar la equidad en la distribución de los beneficios (y las cargas) de la adaptación. Las medidas y políticas de adaptación no necesariamente benefician a todos en la misma medida y, en algunos casos, incluso pueden conducir a una «maladaptación». Por ejemplo, las inversiones en adaptación (por ejemplo, zonas verdes, seguros contra inundaciones, ahorro local de agua o medidas de refrigeración) que no garanticen la asequibilidad pueden excluir a los hogares de bajos ingresos.

Garantizar que nadie se quede atrás requiere, por lo tanto, centrarse en los aspectos de justicia en todas las etapas del ciclo de políticas de adaptación, así como una participación significativa de los grupos afectados y vulnerables en los procesos de toma de decisiones.

Marco normativo

Cada vez se reconoce más la necesidad de «no dejar a nadie atrás» en todos los sectores políticos de la UE, sobre todo en materia de adaptación al cambio climático. La resiliencia justa es fundamental tanto para la Agenda 2030 de las Naciones Unidas como para la nueva Estrategia de Adaptación de la UE, que aplica la legislación de la UE sobre el clima. La Estrategia destaca la importancia de lograr la resiliencia de manera justa y justa y de que las medidas de adaptación se diseñen para tener en cuenta los aspectos sociales, incluidas las dimensiones internacionales del riesgo climático y la adaptación. Se compromete a la Unión Europea a apoyar una transición justa a través de una serie de políticas y sistemas de financiación, así como a través de la aplicación de la legislación laboral y social existente.

El Pacto Verde Europeo hace hincapié en la «transición justa» hacia una sociedad sin emisiones netas de gases de efecto invernadero para 2050, reconociendo que debe abordarse la carga desproporcionada para determinados países y grupos de población. La acción en el marco del Pacto Verde Europeo, como el paquete FIT para 55, se guiará por el pilar europeo de derechossociales para equilibrar las políticas económicas y medioambientales con las sociales.

Mejora de la base de conocimientos

Aunque el término «Resiliencia Justa» es relativamente nuevo en el panorama de la política climática, ya existe un campo de investigación establecido sobre las implicaciones sociales del cambio climático, y recientemente la base de conocimientos a nivel mundial y europeo está creciendo.

Varios informes abordan específicamente el tema, tanto a nivel mundial como a nivel de la UE. El 5.º Informe de Evaluación del IPCC (AR5) ya reconocía la distribución desigual de los riesgos climáticos en los diferentes sectores, y el más reciente 6.º Informe de Evaluación del IPCC (AR6) destaca la justicia como una calidad fundamental de la adaptación al cambio climático en todos los niveles de gobernanza. En particular, la contribución del Grupo de Trabajo II al IE6 determina los principios de justicia que deben tenerse en cuenta en la evaluación de las opciones de adaptación.

El Octavo Informe sobre la cohesión económica, social y territorial presenta las actuales disparidades socioeconómicas y territoriales en Europa y cómo se ven agravadas por los impactos del cambio climático, lo que indica que la política de cohesión debe evolucionar para responder a estos desafíos.

En el documento técnico de ETC/CCA titulado «Leaving No One Behind» in Climate Resilience Policy and Practice in Europe(2021) se analizan las implicaciones prácticas de la «transición justa» en el contexto de la adaptación y la resiliencia climática: «resiliencia justa». Proporciona información sobre cómo considerar los aspectos de justicia en todas las etapas del ciclo de políticas de adaptación de acuerdo con la Herramienta de Apoyo a la Adaptación. Otros productos de la AEMA y ETC/CCA importantes para la comprensión de la resiliencia justa tienen en cuenta los aspectos sanitarios y urbanos de las políticas de resiliencia justa.

El objetivo de la AEMA es abordar la consideración de los aspectos de justicia en las políticas de mitigación y adaptación con un enfoque integrado. En una reunión informativa de la AEMA Explorando los desafíos sociales de las políticas energéticas hipocarbónicas en Europa, los aspectos de adaptación se consideran en la evaluación de los impactos injustos de los impuestos sobre el carbono y la energía y en el análisis de políticas para maximizar los beneficios para los objetivos relacionados con la adaptación.

La reunión informativa del EEE 2022 « Hacia una «resiliencia justa»: no dejar a nadie atrás al adaptarse al cambio climático analiza cómo el cambio climático afecta a los grupos vulnerables y cómo estos impactos pueden prevenirse o reducirse a través de acciones de adaptación equitativas. También presenta ejemplos de políticas y medidas orientadas a la equidad de toda Europa.

La UE también emprende varias acciones para ayudar a proporcionar a los responsables políticos y profesionales más conocimientos y metodologías para aplicar políticas y medidas justas de resiliencia. Por ejemplo, el grupo de expertos sobre el impacto económico y social de la investigación (ESIR) proporciona asesoramiento político basado en pruebas a la Comisión sobre cómo desarrollar una política de investigación e innovación justa, prospectiva y transformadora.

En colaboración con varios socios de la UE y mundiales, la Comisión Europea y la AEMA están desarrollando el Observatorio Europeo del Clima y la Salud. Proporciona acceso a los recursos de conocimiento más relevantes sobre la vulnerabilidad de los grupos sociales a los impactos y riesgos climáticos relacionados con la salud, así como sobre la justicia en las respuestas políticas.

La justicia en las políticas climáticas es también un tema clave del programa Horizonte 2020, especialmente para la mitigación del cambio climático. En términos de adaptación, algunos proyectos en curso están estudiando las implicaciones distributivas de los riesgos climáticos y las políticas conexas. Por ejemplo, el proyecto CASCADE estudia la propagación de los riesgos climáticos a nivel internacional en las sociedades europeas, evaluando los posibles inconvenientes socioeconómicos. Las políticas son el foco del proyecto NAVIGATE, que desarrolla nuevos modelos de evaluación integrada capaces de modelar las desigualdades y evaluar cómo las políticas de mitigación y adaptación las afectan. Además, el proyecto JustNature pretende activar soluciones basadas en la naturaleza como herramientas para garantizar el derecho a la salud y el bienestar en siete ciudades piloto.

El programa LIFE contribuye también a la ampliación de la base de conocimientos. Por ejemplo, el proyecto Evolving Regions proporcionará experiencia práctica sobre la cartografía de los grupos vulnerables para las evaluaciones de riesgos y la consideración de los aspectos de justicia en la hoja de ruta de adaptación municipal y regional.

Apoyo a la financiación y la inversión

La UE se ha comprometido a apoyar una «transición justa» a través de sistemas de financiación específicos, como el Fondo de Transición Justa.

La financiación de la adaptación está disponible en varios flujos de financiación de la UE y muchos de ellos también apoyan la resiliencia justa. El marco financiero plurianual 2021-2027 garantiza que las acciones de adaptación al cambio climático se hayan integrado en todos los principales programas de gasto de la UE, tal como se prevé también en la Estrategia de Adaptación de la UE. Además, la Comisión Europea también proporciona fondos a través del programa Next Generation EU (750 000 millones EUR) para recuperarse de la crisis económica relacionada con la epidemia de COVID-19. El programa financia los planes nacionales de recuperación y resiliencia destinados a transformar radicalmente las economías europeas mediante una transición climática y digital justa.

El Programa LIFE está totalmente dedicado al medio ambiente y cuenta con un presupuesto de 1 900 millones de euros para Acción por el Clima que incluye la adaptación al clima.

Abordar las desigualdades en la transición ecológica también es el núcleo de las orientaciones estratégicas clave de Horizonte Europa (95 500 millones de euros). De conformidad con el Plan Estratégico 2021-2024, el programa contribuirá, a través de la investigación, a la creación de una sociedad europea más resiliente, inclusiva y democrática. Con este fin, el tema de la equidad en las acciones de mitigación y adaptación abarca los programas de trabajo de Horizonte Europa y, en particular, seis nuevas convocatorias contribuirán a la aplicación de la Misión Adaptación al Cambio Climático. Aunque ninguna de las convocatorias menciona explícitamente aspectos sociales, su aplicación tendrá en cuenta los aspectos de justicia de acuerdo con los objetivos de la Misión de la UE sobre adaptación al cambio climático.

Otros programas de financiación europeos pertinentes son:

• La política agrícola común (378 500 millones de euros) apoya la adaptación del sector agrícola, prestando especial atención a los grupos vulnerables de agricultores
• El Fondo Social Europeo Plus (FSE+) es un instrumento de financiación clave para apoyar a los grupos más vulnerables de Europa. El FSE financia la aplicación de los principios del pilar europeo de derechos sociales: igualdad de oportunidades y acceso al mercado laboral; condiciones de trabajo justas, protección e inclusión social.
• El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) también puede dedicarse a la adaptación y a la dimensión social de la adaptación. Las prioridades de financiación del FEDER incluyen tanto «Europa más ecológica, hipocarbónica y resiliente» como «más social».

Apoyo a la aplicación

A nivel europeo, la resiliencia justa se integra y se aplica a través de acciones derivadas de la Estrategia Europea de Adaptación y a través de otras iniciativas de la UE.

El Pacto de los Alcaldes integra el tema de la resiliencia justa en la implementación de políticas de adaptación a nivel local. En el marco de su Mecanismo de Apoyo a las Políticas, proporciona una orientación sobre la aplicación de la adaptación que cubre explícitamente la exposición desigual y la vulnerabilidad a los impactos climáticos. Se inició un programa piloto de 2023 con 40 municipios de 12 países para ayudar a esos municipios en su camino a promover las medidas de adaptación de manera justa.

La Misión de la UE sobre adaptación al cambio climático está dirigida por la DG CLIMA y está diseñada para apoyar directamente al menos a 150 regiones y comunidades europeas para que sean resilientes al cambio climático de aquí a 2030. La misión se centra en las soluciones y la preparación para el impacto del cambio climático de una manera justa y justa, a través de procesos de gobernanza inclusivos y de apoyo a acciones que protejan la salud y el bienestar de las personas vulnerables. Incluye cambios de comportamiento y aspectos sociales al abordar nuevas comunidades más allá de las partes interesadas habituales.

La Nueva Iniciativa Bauhaus Europea promueve la sostenibilidad, la calidad de la experiencia y la inclusión en el diseño de espacios de vida europeos.