Reubicación preventiva de hogares con alto riesgo hidrogeológico en Piemonte (Italia)

Piemonte, situado en el noroeste de Italia, es la segunda región más grande del país y el hogar de alrededor del 7% de la población italiana. Se caracteriza por una geomorfología compleja, que incluye montañas más del 43% de su territorio (Alpes y Apeninos), zonas montañosas y llanuras aluviales (Fedatoet al. 2023). Alrededor del 6% de su territorio tiene un riesgo alto o muy alto de deslizamientos de tierra y alrededor del 8% tiene un riesgo medio de inundaciones. Estos riesgos afectan a las zonas del 95 % de los municipios de la región (ISPRA,2021).

El río Po, que es el más largo de Italia, brota de los Alpes Cotcianos en la provincia de Cuneo en el lado suroeste de Piemonte. La cuenca del río Po es particularmente vulnerable a las inundaciones y habrá más en condiciones climáticas futuras (Vezzoliet al. 2015).

Estudios recientes de la agencia medioambiental regional Piemonte han esbozado cambios en el clima regional para el período 1981-2010 (ARPAPiemonte, 2020a), así como escenarios futuros hasta finales de siglo (ARPAPiemonte, 2020b). El cambio climático en Piemonte muestra tendencias más pronunciadas que el promedio mundial, particularmente a grandes altitudes. Además del aumento de las temperaturas, se han observado variaciones considerables en el régimen de lluvias. Estos se concentran cada vez más en el tiempo, dando lugar a fenómenos extremos y dando lugar a períodos de sequía, inundaciones, erosión del suelo y los consiguientes riesgos de deslizamientos de tierra (RegionePiemonte, 2022).

La reubicación ha surgido formalmente como una opción de política para la prevención del riesgo hidrogeológico desde 2003, cuando una decisión del Consejo Regional estableció los criterios preliminares para subsidiar a los municipios en la implementación de planes de reubicación para edificios residenciales. Esta iniciativa se basa en la experiencia acumulada por los funcionarios regionales en años anteriores en el contexto de reubicaciones reactivas (es decir, ex post), dirigidas tanto a los propietarios de edificios residenciales como a los activos productivos.

Un reglamento posterior de 2007 puso en marcha una encuesta para identificar a los municipios situados en llanuras aluviales, a los que se pidió que cumplimentaran un formulario con información sobre las características de los edificios de alto riesgo. Los criterios para el desembolso y el acceso a los fondos de reubicación y los baremos de prioridades para las intervenciones se definieron con reglamentos regionales en 2009, y posteriormente se perfeccionaron en 2017 y 2021 (sitioweb de la región del Piamonte). El Reglamento introduce un plan voluntario de compra de viviendas para alentar a los hogares a alejarse de las zonas de alto riesgo hidrogeológico, tal como se identifica en los instrumentos de planificación pertinentes. También asigna fondos a los propietarios de edificios vulnerables que no pueden ser reubicados por razones históricas o sociales.

El Reglamento regional aplica el artículo 67 del Decreto Legislativo nacional 152/2006 (el denominado «Código italiano del medio ambiente»). Abarca la reubicación y otros instrumentos de planificación contra el riesgo hidrogeológico que deben adoptarse a nivel de demarcación hidrográfica. Según este artículo, las autoridades regionales deben establecer medidas de incentivo a las que puedan acceder los propietarios de actividades productivas o edificios residenciales para reubicar activos fuera de áreas de riesgo. Las regiones, previa consulta con las autoridades locales pertinentes (municipios), preparan un plan para conceder los incentivos financieros para la reubicación. La asignación de incentivos se basa en criterios de prioridad relacionados con el nivel de riesgo. Los incentivos financieros, que también están destinados a cubrir los costos de demolición, se pagan a través de los recursos generados por las tasas estatales sobre el uso del agua pública. Cuando las personas con derecho a acceder a los incentivos no aplican, pierden cualquier beneficio o compensación que pudieran recibir en caso de daños causados por desastres naturales.

El Reglamento regional también recuerda la Directiva de la UE sobre inundaciones (2007/60/CE)y el Plan de gestión del riesgo de inundación de la cuenca hidrográfica del Po (FRMP), el último aprobado en 2016. Las medidas previstas en el Reglamento se refieren a la M22 (deslocalización) y a la M23 (reducción de la vulnerabilidad). Este tipo de medidas también están previstas en las orientaciones de la UE para la presentación de informes con arreglo a la Directiva sobre inundaciones.

Costes

Según el Código de Medio Ambiente italiano, los incentivos para la reubicación se proporcionan a través de los recursos generados por las tasas estatales sobre el uso del agua pública. La Región asigna 900 000 EUR cada año en el presupuesto regional para intervenciones de reubicación. Dado que no se pide a los hogares reubicados que contribuyan, el coste total recae en los contribuyentes.

Entre 2009 y 2024, el coste total del régimen de rescate ascendió a 5 347 715,51 EUR. Incluye los costes de adquisición (transferencias a los hogares, 4 730 918,7 EUR gastados) y los costes de demolición (1 116 868,66 EUR gastados y comprometidos).

Beneficios

La reubicación aumenta la seguridad de las personas. Permite a los destinatarios directos de la medida alejarse permanentemente de las zonas de alto riesgo (beneficiarios directos). También reduce el riesgo de que las personas salgan aguas abajo o cuesta abajo a través de la eliminación de edificios expuestos (beneficiarios indirectos).

La Región del Piamonte motiva esta política de reubicación en términos de rentabilidad y ahorro de dinero público. Alejar a las personas de las zonas de alto riesgo implica menos inversiones que proteger a un pequeño número de residentes en riesgo o proporcionar continuamente compensaciones ex post a los afectados. Sin embargo, no se ha realizado ningún análisis formal de costo-beneficio.

La normativa regional introdujo un régimen de recompra para los propietarios de viviendas —tanto residentes primarios como secundarios— cuyas viviendas están situadas en zonas de alto riesgo hidrogeológico, tal como se identifica en los instrumentos de planificación pertinentes. Estos instrumentos de planificación incluyen los planes urbanos, desarrollados a nivel municipal, el «plan del sistema hidrológico» (PianoAssetto Idrologico)de la cuenca del río Po y la Ley regional 56/1977 sobre el uso del suelo y la conservación del suelo. Identifican áreas de territorio edificado expuestas a un alto riesgo geomorfológico y de alto riesgo, para las cuales no es posible un uso urbano adicional.

El Reglamento establece criterios de prioridad para el desembolso de los fondos disponibles, incluido el tipo de residencia (prioritaria sobre secundaria), el nivel de riesgo y el tipo de peligro (deslizamiento y avalanchas sobre inundaciones fluviales, siempre que las primeras sean menos predecibles).

Los hogares reciben una «subvención de reubicación» que puede utilizarse para comprar o construir una nueva propiedad o como forma de indemnización. El importe máximo otorgable se calcula multiplicando el valor de 1034 euros/m2 (que se calcula tomando el coste máximo por m2 para la construcción de nuevas viviendas sociales subvencionadas, tal como se define en la resolución regional) por la superficie de la vivienda que se va a reubicar (hasta 200 m2). A continuación se aplica un coeficiente. Depende de si la casa se usa como residencia primaria o secundaria, con los residentes primarios obteniendo la cantidad completa y los residentes secundarios el 75%. Si los solicitantes optan por la indemnización, reciben el 50% de la cantidad que obtendrían si eligieran comprar / construir una nueva propiedad. Independientemente de la subvención de reubicación elegida, la propiedad original es demolida.

Para acceder a la subvención de reubicación, el propietario presenta una solicitud al municipio. El municipio, después de haber verificado la solicitud con respecto a los criterios de admisibilidad, prepara un proyecto para la demolición del edificio y luego envía una propuesta de reubicación a la Región del Piamonte. La autoridad regional evalúa la propuesta de reubicación del municipio. Si la propuesta cumple con los criterios, transfiere los recursos al Municipio para cubrir tanto la subvención de reubicación para el propietario de la propiedad como los costos de demolición del edificio en riesgo.

En el caso de que el propietario tenga derecho a acceder a la subvención de reubicación pero decida no adherirse al plan de compra, perderá cualquier beneficio o compensación que pudiera recibir en caso de daños causados por desastres naturales.

A abril de 2024, se habían llevado a cabo 52 adquisiciones: 26 residentes primarios y 25 residentes secundarios.

Con respecto al tipo de subsidio de reubicación elegido, el 89% de los residentes primarios optaron por comprar / construir una nueva casa contra el 42% de los residentes secundarios. Esto puede explicarse por el hecho de que los residentes secundarios suelen poseer casas de vacaciones y, por lo tanto, tienen menos necesidad de encontrar una nueva propiedad y están más dispuestos a aceptar una indemnización monetaria.

La regulación regional también introduce medidas de reducción de la vulnerabilidad para aquellos edificios que no pueden ser reubicados debido a su valor histórico o social o la configuración peculiar del diseño urbano. A partir de abril de 2024, se está aplicando una medida de reducción de la vulnerabilidad en el municipio de Bussoleno. En este municipio, es imposible construir terraplenes o realizar otras obras hidráulicas para protegerse contra una inundación de 200 años. Así, el municipio presentó un proyecto destinado a reducir la vulnerabilidad de las viviendas en riesgo mediante la sustitución de ventanas y puertas existentes por alternativas estancas. La Región del Piamonte ha transferido 650 000 EUR al municipio para la aplicación de las medidas.

La mayoría de las compras se realizaron en los municipios de Pragelato (n=14) y Villar Pellice (n=10) en la zona montañosa de la provincia de Turín y en Bussoleno (n=4). En este último caso, también se están aplicando medidas de reducción de la vulnerabilidad. Estos municipios llevaron a cabo amplias consultas con los hogares afectados para mejorar su participación en el plan.

Sin embargo, la regulación regional sobre reubicación no proporciona ninguna orientación sobre si y cómo se debe llevar a cabo la participación de las partes interesadas. Por lo tanto, se deja a la buena voluntad de los oficiales técnicos municipales y alcaldes para establecer reuniones con los hogares afectados.

Aunque no estableció un proceso formal de cocreación, en 2024 la autoridad regional del Piamonte organizó reuniones con los municipios y los hogares que participan en el régimen. Las reuniones tenían por objeto integrar sus puntos de vista sobre cómo podría mejorarse la medida con vistas a una revisión prevista de la normativa regional. Al mismo tiempo, se está debatiendo cómo aumentar la visibilidad del régimen para informar mejor al público.

Los siguientes factores de éxito y limitantes surgieron de la aplicación de la subvención de reubicación.

Factores deéxito:

• Compromiso institucional y político: el programa de reubicación preventiva en Piamonte es único en Italia. Fue ideado gracias al compromiso de los oficiales regionales y los miembros del consejo que vieron el valor de iniciar este proceso;
• Disponibilidad de fondos (900 000 EUR anuales) procedentes de tasas estatales sobre el uso del agua pública y gestionados por la región del Piamonte;
• evaluación de la propiedad que incentive la reubicación preventiva, sobre la base de los valores de las nuevas viviendas sociales subvencionadas;
• Compartir el problema con las partes interesadas pertinentes y permitir que los hogares en situación de riesgo subestimaran el problema surgió como un elemento clave para el éxito de la intervención. Esto se demostró en Villar Pellice, uno de los primeros municipios que se adhirieron al esquema.

Factoreslimitantes:

• Recursos humanos y económicos limitados, tanto a nivel regional como municipal, para ejecutar el programa;
• b) Distintos niveles de capacidad para ejecutar el programa en todos los municipios interesados, lo que afecta tanto a la capacidad de hacer participar a los hogares en situación de riesgo como a los plazos de ejecución;
• escasa sensibilización del público sobre los riesgos a los que se enfrentan sus bienes y sobre la posibilidad de recurrir a la medida de reubicación;
• Dificultades para llegar a un consenso entre todos los propietarios de bloques de apartamentos, lo que, sin embargo, es necesario para proceder a la demolición del edificio en riesgo;
• Resistencia de los residentes primarios para salir de su casa.

Teniendo en cuenta el último punto, la aplicación relativamente elevada de la subvención de reubicación por parte de residentes secundarios (en comparación con los residentes primarios) planteó algunas preocupaciones sobre la eficacia de la medida para llegar a las personas más expuestas.    Las autoridades públicas identificaron varias razones por las que la participación de los residentes primarios sigue siendo un desafío. Una razón clave es el apego emocional a la propiedad. Sin embargo, la autoridad regional considera útil que la medida se centre en los residentes secundarios tanto desde el punto de vista de los costes y beneficios (es decir, para evitar reclamaciones de indemnización por daños y perjuicios) como en términos de reducción del riesgo, ya que el edificio debe ser demolido de todos modos. Se están llevando a cabo debates sobre cómo podría mejorarse el plan para promover una mayor participación de los residentes primarios.

Costes

Según el Código de Medio Ambiente italiano, los incentivos para la reubicación se proporcionan a través de los recursos generados por las tasas estatales sobre el uso del agua pública. La Región asigna 900 000 EUR cada año en el presupuesto regional para intervenciones de reubicación. Dado que no se pide a los hogares reubicados que contribuyan, el coste total recae en los contribuyentes.

Entre 2009 y 2024, el coste total del régimen de rescate ascendió a 5 347 715,51 EUR. Incluye los costes de adquisición (transferencias a los hogares, 4 730 918,7 EUR gastados) y los costes de demolición (1 116 868,66 EUR gastados y comprometidos).

Beneficios

La reubicación aumenta la seguridad de las personas. Permite a los destinatarios directos de la medida alejarse permanentemente de las zonas de alto riesgo (beneficiarios directos). También reduce el riesgo de que las personas salgan aguas abajo o cuesta abajo a través de la eliminación de edificios expuestos (beneficiarios indirectos).

La Región del Piamonte motiva esta política de reubicación en términos de rentabilidad y ahorro de dinero público. Alejar a las personas de las zonas de alto riesgo implica menos inversiones que proteger a un pequeño número de residentes en riesgo o proporcionar continuamente compensaciones ex post a los afectados. Sin embargo, no se ha realizado ningún análisis formal de costo-beneficio.

Los esquemas de compra se han implementado desde 2009. Las subvenciones de reubicación se otorgan con bastante rapidez después de haber sido aprobadas. El tiempo de demolición de los edificios identificados como de alto riesgo varía en función de la capacidad de los municipios implicados.

La reubicación es permanente. El Reglamento regional por el que se establecen mecanismos de reubicación evolucionó a través de varias revisiones. Los trabajos preparatorios para evaluar posibles nuevas mejoras del Reglamento comenzaron en 2024.

Antonia Impedovo
Piazza Piemonte - Piano 16 – Torino
Email: antonia.impedovo@regione.piemonte.it
difesasuolo@regione.piemonte.it

Elisa Calliari
elisa.calliari@cmcc.it