Koko hallinnon kattavan palontorjunnan kehittäminen: Portugalin integroitu maaseudun palonhallintajärjestelmä

Kun otetaan huomioon 15 vuoden aikaväli 2005–2020, pieni määrä sytytyksiä johti laajoihin tulipaloihin harvaan asutuilla alueilla, jotka edustivat yli kahta kolmasosaa Portugalin palaneesta alueesta. Tiheästi asutuilla rannikkoalueilla, joihin 70 prosenttia tulipaloista keskittyy, on puolestaan paljon pienempi osuus palaneen alueen kokonaismäärästä. Tämä johtuu pääasiassa maisemasta ja maanpeitteestä, monimutkaisesta luonnonvaraisten maiden ja kaupunkien rajapinnasta lähellä rannikkoa ja harvaan asutuista alueista sisämaassa sekä tulipalojen käytöstä ikääntyvien populaatioiden keskuudessa, jotka saavat edelleen elantonsa maataloudesta, metsätaloudesta ja laiduntamisesta.

Tämä on johtanut tulipaloihin, jotka uhkaavat joka vuosi elämää, kaupunkien lähialueiden perintöä, infrastruktuuria, viljelymaita, metsiä ja suojelualueita, mikä estää metsäinvestointeja sisätiloihin. Tämä aiheuttaa vahinkoa ympäristölle ja sen ekosysteemeille ja ruokkii hylkäämisen noidankehää. Ennaltaehkäisyä on tehostettava (esim. vähentämällä kasvillisuutta, parantamalla maankäytön käytäntöjä, ja myös vähentämällä syttymistä), mikä katkaisee tämän syklin ja auttaa vähentämään tulipalojen määrää ja polttoaineen kertymistä.

Kaikissa ennusteissa vuoteen 2040 mennessä (NPIRFM) arvioidaan, että kesän enimmäislämpötila nousee rannikolla 0,5 º C: n ja sisämaassa 2 º C: n välillä. Se voi jopa saavuttaa 3º C: n ja 7º C: n, kun helleaaltojen taajuus ja voimakkuus kasvavat (hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneelin (IPCC) pahin skenaario). Sateiden osalta samassa skenaariossa arvioidaan, että sademäärä vähenee 20–40 prosenttia kevään, kesän ja syksyn aikana vuoteen 2100 mennessä. Lämmön ja kuivuuden yhteisvaikutuksesta vuoden päivien määrä kasvaa ja palovaara laajenee maan pohjoisosaan. Näin ollen ilmaston vaihtelun ennustetaan tulevina vuosikymmeninä lisäävän niiden päivien määrää, joille on ominaista suuri tai äärimmäinen maastopaloriski. Tämä lisää entisestään äärimmäisten maastopalojen esiintymistiheyttä ja voimakkuutta koko maassa (Portugalin hallitus, 2021) (Gomes Da Costa et al., 2020).

Metsäpalot ovat merkittävä uhka Portugalin metsille, ja ne pahentavat maaperän eroosiota, tuholaisten invaasiota ja aavikoitumista koskevaa kasvavaa ongelmaa. Viime vuosikymmenen aikana metsää on poltettu keskimäärin 85 000 hehtaaria vuodessa (vuoden 2020 ennakkohinnoittelusopimus). Lisäksi äärimmäiset maastopalot heikentävät ilmastonmuutoksen hillitsemistoimia vähentämällä maan hiilen varastointikapasiteettia ja päästämällä kasvihuonekaasuja ilmakehään. Esimerkiksi vuonna 2017 pelkästään kesä-ja lokakuun maastopalot vapauttivat 15 prosenttia maan vuotuisista hiilidioksidipäästöistä (San-Miguel-Ayanz ym., 2020), kun taas vuosien 2003 ja 2005 äärimmäiset maastopalot – samoin kuin vuosina 2016 ja 2017 – saivat maankäyttö- ja metsätalousalan tuottamaan enemmän hiiltä kuin se sitoi, mikä palautti vuodesta 1991 lähtien vallinneen suuntauksen (APA, 2017). Vuonna 2017 tämän alan päästöt olivat äärimmäisten maastopalojen vuoksi 23 prosenttia Portugalin kokonaispäästöistä (vuoden 2022 ennakkohinnoittelusopimus).

Kaikki nämä vaikutukset merkitsevät suuria ja kasvavia taloudellisia tappioita. Portugalissa maastopaloihin liittyvien vuotuisten kustannusten arvioidaan olevan 60–140 miljoonaa euroa (Portugalin hallitus, 2021).

Maaseudun suurten tulipalojen dramaattinen vaikutus portugalilaisten elämään sekä ihmishenkien, omaisuuden ja tuhansien hehtaarien metsän menetykset ovat johtaneet vahvaan sitoutumiseen kansallisen toimintamallin muuttamiseen palontorjuntaan perustuvasta toimintamallista tasapainoisemmaksi ennaltaehkäisyyn. Tämä muutos näkyy 27. lokakuuta 2017 annetulla ministerineuvoston päätöslauselmalla nro 157-A/2017 hyväksytyissä suuntaviivoissa ja 1. maaliskuuta 2018 annetulla ministerineuvoston päätöslauselmalla nro 20/2018 hyväksytyssä palontorjuntaa koskevassa yhtenäisdirektiivissä vahvistetuissa periaatteissa.

Tällä päätöslauselmalla hallitus sitoutuu hyväksymään joukon vankkoja toimenpiteitä, jotka konfiguroivat järjestelmällisen ja perusteellisen uudistuksen metsäpalojen ehkäisemiseksi ja torjumiseksi Portugalissa.

Uudella järjestelmällä otetaan käyttöön maaseutualueiden yhteinen hallinnointi sekä maatalous- ja karjankasvatusalan mobilisointi ennaltaehkäisyn ja torjunnan yhdistämiseksi. Lähestymistavassa tunnustetaan, että hyvien käytäntöjen omaksuminen maisemasuunnittelussa ja -hoidossa (kuten polttoainekatkojen toteuttaminen ja ylläpito, jätteiden hävittäminen ja uudelleenkäyttö, laidunten tai peltometsätalousmaisemien uudistaminen) on keskeisen tärkeää selviytymiskykyisemmän, elinkelpoisemman ja arvoa tuottavan alueen kannalta.

Muutos perustuu myös 17. elokuuta 1996 annettuun lakiin nro 33/96. Siinä luodaan perusta kansalliselle metsäpolitiikalle ja etsitään kansallista, alueellista ja osa-alueellista hallintoa palontorjunnan ehkäisy-, havaitsemis- ja yhteistyötoimenpiteiden suunnittelua ja koordinointia varten. Siinä säädetään myös maisemanhoidosta ja metsänhoidon edistämisestä.

Ministerineuvoston 21. tammikuuta 2019 antamalla päätöslauselmalla nro 12/2019 hyväksyttiin visio, tavoitteet ja toimenpiteet maaseudun yhdennetyn palonhallintajärjestelmän (IRFMS) täytäntöönpanemiseksi. IRFMS:n toimintalinjat määriteltiin sen jälkeen tarkemmin maaseudun yhdennetyssä palonhallintasuunnitelmassa. NPIRFM on hyväksytty ministerineuvoston 16. kesäkuuta 2020 antamalla päätöslauselmalla nro 45-A/2020. Siinä määritellään malli kaikkien sellaisten elinten horisontaaliselle koordinoinnille, jotka osallistuvat rakenteelliseen ennaltaehkäisyyn, ihmisten ja infrastruktuurin itsesuojelujärjestelmiin, päätöksenteon tukimekanismeihin, maaseudun tulipalojen torjuntaan ja palaneiden alueiden elvyttämiseen.

Näissä päätöslauselmissa otetaan käyttöön horisontaalisia ja vertikaalisia koordinointimekanismeja, joilla varmistetaan, että kansalliset strategiat, alueelliset ohjelmat ja kunnalliset suunnitelmat toimivat yhtenäisissä puitteissa. Nämä koordinointimekanismit virallistetaan myöhemmin lainsäädännössä, ja NPIRFM-kehys saisi lisävoimaa maisemapalonhallintakehyksestä.

Ministerineuvoston 28. toukokuuta 2021 hyväksymässä kansallisessa toimintasuunnitelmassa (RCM 71-A/2021) muunnetaan toimiksi NPIRFM:ssä määritellyt strategiset suuntaviivat.

Maaseudun metsäpalojen koettelemien alueiden maanomistajien kartoittamiseksi myös muilla säädöksillä (17 päivänä elokuuta 2017 annettu laki nro 78/2017, 23 päivänä elokuuta 2019 annettu laki nro 65/2019) edistetään yksinkertaistetun maarekisteritietojärjestelmän laajentamista ja maarekisterien rekisteröintiä ja tunnistamista koskevan kansallisen alustan ( Balcão Único) kehittämistä.

IRFMS Manner-Portugalissa ja sen toimintasäännöt hyväksyttiin asetuksella nro 82/2021.

Vuoden 2017 äärimmäisissä maastopaloissa kiinnitettiin huomiota maisemapalojen ehkäisyn merkitykseen. Poliittiset toimet olivat siihen asti perustuneet enimmäkseen jälkitorjuntatoimenpiteisiin, mutta vuoden 2017 maastopalot osoittivat, että on tarpeen mukautua muuttuvaan maisemapaloriskiin.

IRFMS:n päätavoitteet ovat seuraavat:

• Maisemapaloriskitietoisuuden luominen
• Maisemapaloriskin vähentäminen
• Riskien ja vaikutusten ehkäiseminen

NPIRFM:ssä yksilöidään seuraavat tavoitteet:

• ihmishenkien menetykset tulipaloissa ovat harvinaisia, vaikka ne ovatkin mahdollisia;
• yli 500 hehtaarin metsäpalot kattavat vain 0,3 prosenttia kaikista metsäpaloista;
• vuosikymmenen (2020–2030) aikana poltettu pinta-ala on yhteensä alle 660 000 hehtaaria.

Yleisellä järjestelmällä pyritään vähentämään haavoittuvuutta, joka johtuu ilmaston vaihtelusta ja meteorologisesta epävarmuudesta johtuvista tiheämmin toistuvista, intensiivisistä ja arvaamattomista maastopaloista. IRFMS pyrkii rakentamaan selviytymiskykyistä maaseutumaisemaa aktiivisen maankäytön, polttoaineen vähentämisen ja riskitietoisen suunnittelun avulla. Tietoisuuden lisäämiseen kuuluu turvallisempien käytäntöjen, yhteisön varautumisen ja paikallisen ennaltaehkäisyyn osallistumisen edistäminen.

Toinen keskeinen tavoite on varmistaa koordinoitu toiminta kansallisten, alueellisten ja paikallisten tahojen välillä ja yhdenmukaistaa ennaltaehkäisy-, tukahduttamis- ja elvytystoimet.

Portugalin IRFMS perustuu kahden toimintapilarin yhdistämiseen: Maaseudun palonhallinta (RFM) ja maaseudun palontorjunta (RFP). Riippumaton tekninen komitea (ITC), joka tutki kesäkuussa 2017 Portugalissa tapahtuneita tulipaloja, pitää molempia keskeisinä. Maaseudun palontorjunnasta vastaa maataloudesta ja merestä vastaava valtion yksikkö, kun taas Maaseudun palontorjunnasta vastaa sisäasioista vastaava valtion yksikkö. IRFMS poistaa tämän alakohtaisen lähestymistavan perustamalla järjestelmän, jossa näitä kahta pääaluetta tarkastellaan yhdennetysti.

Lisäksi toteutettiin ajattelutavan muutos aiemmasta järjestelmästä, jossa keskityttiin pääasiassa palontorjuntaan, uuteen järjestelmään, joka antaa enemmän painoarvoa palontorjunnalle. IRFMS on jaettu kuuteen peräkkäiseen ja jatkuvaan vaiheeseen, joissa käsitellään maastopaloriskiä maassa suunnittelusta palonjälkeiseen hallintaan. Jokainen vaihe muunnetaan prosesseiksi, joille on määritetty erityiset vastuualueet RACI-kaavion mukaan (RACI-kaavio on projektinhallintatyökalu, joka määrittelee roolit, kuten vastuullisessa, vastuullisessa, konsultoidussa ja informoidussa). Kuusi vaihetta ovat suunnittelu, valmistelu, esisuppressio, tukahduttaminen ja vahvistin; Apu ja palonjälkeinen hallinta:

NPIRFM:ssä yksilöidään neljä strategista tavoitetta havaittujen heikkouksien korjaamiseksi ja mahdollisuuksien hyödyntämiseksi:

-Maaseutualueiden arvostaminen eli maaseudun kestävän kehityksen edistäminen ja puun ja muiden metsätuotteiden tuotannon arvostaminen. Tämä liittyy aluesuunnitteluun ja maankäytön kehittämistä koskeviin kansallisiin politiikkatoimiin. Ne on kuitenkin suunnattu pääasiassa maaseutualueiden arvostamiseen luomalla uusia liiketoimintamalleja ja markkinarakoja, jotka perustuvat paikallisiin metsätuotteisiin, kannustamalla peltometsätaloutta ja metsänhoitoa koskeviin sopimuksiin ja tekemällä alueesta houkuttelevampi, innovatiivisempi, monipuolisempi ja kilpailukykyisempi. Esimerkkejä: Maisemanmuutosohjelma ja kansallinen maarekisteritietojärjestelmä.

-Maaseutualueiden aktiivinen hoito eli omistajien ottaminen mukaan maan kestävään hoitoon luomalla ja ylläpitämällä monimuotoista maisemaa, joka aiheuttaa jatkuvuutta palon leviämisessä. Tähän sisältyy myös laajamittaisia ohjelmia polttoainekuormituksen vähentämiseksi, silvopastoraalisia ja valvottuja palo-ohjelmia sekä yhteisön ja rakennusten suojelun varmistaminen vaarallisissa tilanteissa. Esimerkkejä: yhteisöjen ja rakennusten suojelu (Aldeia Segura / Pessoas Seguras); määrätty polttaminen; Montesinhon, Gerêsin, Monchiquen ja Alto Minhon Silvopastoral-järjestelmissä ja laiduntamisohjelmissa käytetään vuohia, lampaita ja nautoja polttoainekuormituksen vähentämiseksi ja maaseudun elinkeinojen tukemiseksi (ks. myös tapaustutkimus Viseu Dão Lafõesin määrätystä tulipalosta ja laiduntamisesta).

-Toimintatapojen muuttaminen eli vaarallisten käytäntöjen, kuten tulipalon hallitsemattoman käytön, jätteenpolton ja mahdollisten syttymislähteiden välttäminen kiinnittäen samalla huomiota asianmukaisiin palontorjunta- ja maankäyttökäytäntöihin. Viestintä ja tiedottaminen eri tavoitteiden saavuttamiseksi alue- ja paikallistasolla on yhtä tärkeää. Esimerkki s: Kansalliset kampanjat – Portugali Chama (televisio- ja radiopisteet, muut paikat, joihin osakkuusyritykset osallistuvat.| Raposa Chama; Emigrante Chama; Teatro Chama, tietyille kohderyhmille.

-Tehokas riskinhallinta eli tietämyksen lisääminen riskien esiintymisestä ja niihin liittyvistä vaikutuksista ympäristöön, talouteen ja yhteiskuntaan. Siihen sisältyy tarve laatia riskikarttoja ja -ennustejärjestelmiä, ottaa käyttöön mahdollistava riskienhallintamalli, kehittää laitosten valmiuksia ja lisätä henkilöstön osaamista. Esimerkkejä: kansalliset maastopalojen riskikartat ja ennustejärjestelmät; IRFMS:n seuranta-alusta; IRFMS:n pätevöintiohjelma; IRFMS:n ja SIFORin julkinen portaali – https://www.sgifr.gov.pt/

AGIF, I.P. toimittaa vuosittain IRFMS:n raportit hallitukselle 16 päivänä helmikuuta 2018 annetun asetuksen nro 12/2018 4 §:n m kohdan mukaisesti. NPIRFM:n mukaan kansallisen suunnitelman väliarviointi on viimeistelyvaiheessa ja loppuarviointi on tehtävä vuonna 2031.

Kun IRFMS:n visio ja strategiset tavoitteet oli määritelty, julkisten ja yksityisten sidosryhmien kanssa järjestettiin työ- ja pohdintatilaisuuksia, joissa vahvistettiin diagnoosi ja kerättiin toimenpide-ehdotuksia kutakin strategista tavoitetta varten. Vastuut jaettiin valtion, kuntien ja kansalaisjärjestöjen kesken.

NPIRFM:n mukaan vastuut kaikista IRFMS:ssä määritellyistä prosesseista on nyt jaettu selkeästi. Uuden järjestelmän strategisesta koordinoinnista ja seurannasta vastaa AGIF (Agency for Integrated Rural Fire Management), joka helpottaa IRFMS:n täytäntöönpanoon liittyvien julkisten politiikkojen, ohjelmien ja aloitteiden koordinointia.

AGIF kuuluu suoraan Portugalin pääministerin alaisuuteen, mikä varmistaa sen poliittisen vaikutusvallan erityisistä ministeriöistä riippumattomana valtionrajat ylittävänä virastona. AGIF koostuu pääministerin johtamasta korkean tason koordinointikomiteasta, johon kuuluu kaikkien metsäpalojen hallinnan alalla toimivien julkisten virastojen ylin johto. Vuodesta 2024 alkaen AGIF:n suora raportointi on siirretty maatalous- ja meriministerille, mikä heijastaa silloisen hallituksen näkemystä metsistä ja maisemapaloista.

Suunnitteluvälineiden (kansalliset, alueelliset, osa-alueelliset ja paikalliset) puitteissa AGIF edistää myös kaikkien asiaankuuluvien sidosryhmien – mukaan lukien kunnat, kuntien väliset yhteisöt, maanomistajat, metsäntuottajaorganisaatiot, palokunnat, tieteelliset laitokset ja kansalaisyhteiskunta – jäsenneltyä osallistumista sen varmistamiseksi, että ennaltaehkäisy- ja reagointitoimenpiteet vastaavat paikallisia realiteetteja ja yhteisiä painopisteitä.

IRFMS:ssä ICNF, I.P. (Institute for Nature Conservation and Forests) koordinoi RFM-pilariin liittyviä toimia ja ANEPC (National Emergency and Civil Protection Authority) koordinoi RFP-pilariin liittyviä toimia. Nämä tahot osallistuvat ennaltaehkäisy- ja torjuntatoimenpiteiden suunnitteluun kutakin maankäyttöä, maaseutua (RFM) ja kaupunkia (RFP) varten. ANEPC:n tehtävänä on myös johtaa tukahduttamisoperaatioita.

Uudessa järjestelmässä paikallisviranomaisilla ja maanomistajilla on suurempi rooli tulipaloriskin tehokkaassa vähentämisessä maaseutualueilla. Kuntien välisiä metsäteknisiä toimistoja on perustettu, mikä antaa paikallisviranomaisille mahdollisuuden ehkäistä maisemapaloja. Kuntien väliset ”metsästäjäprikaatit” aloittivat toimintansa myös ennaltaehkäisevissä metsätoimissa ja palon jälkeisissä toimissa ja hätätilanteissa, jotta voidaan parantaa alueen kykyä sietää metsäpaloja.

Yliopistojen, tutkimuskeskusten ja teknisten asiantuntijoiden kanssa on tehty tiivistä yhteistyötä tieteellisen tiedon sisällyttämiseksi riskinarviointiin, polttoainehuollon suunnitteluun ja päätöksenteon tukivälineisiin. Se varmistaa sidosryhmien laajan osallistumisen koordinoimalla kansallisia virastoja, kuntia, maanomistajia, metsäjärjestöjä, palokuntia, tutkijoita ja kansalaisyhteiskuntaa. Osallistumisprosesseissa kootaan yhteen tieteellistä ja paikallista tietämystä NPIRFM:n suunnittelun tueksi, ja valistuskampanjat ja koulutusaloitteet vahvistavat yhteisön varautumista. Järjestelmä on myös keskeisessä asemassa edistettäessä monialaista koordinointia, ohjattaessa saatuja kokemuksia ja tuettaessa maanomistajia ja kuntien välisiä metsärakenteita ennaltaehkäisyvalmiuksien ja alueellisen selviytymiskyvyn parantamiseksi.

NPIRFM:n strategia- ja prosessiketjuasiakirjat, jotka ministerineuvosto hyväksyi 5. joulukuuta 2019, asetettiin saataville julkiseen kuulemiseen 60 päivän ajaksi consultalex.gov.pt-verkkosivustolla. Tänä aikana järjestettiin 73 valtakunnallista tiedotustilaisuutta, joihin osallistui yli 2 000 ihmistä. Kirjallisia kannanottoja saatiin sataviisitoista, mikä mahdollisti asiakirjojen parantamisen ja paransi merkittävästi kansallista toimintasuunnitelmaa.

Vuoden 2017 maastopalot toivat esiin useita heikkouksia Portugalissa kyseiseen vuoteen asti käytössä olleessa metsäpalojen hallintajärjestelmässä ja tasoittivat siten tietä uuden hallintajärjestelmän kehittämiselle.

Mahdollistavat tekijät

Mahdollistavia tekijöitä IRFMS-prosessien onnistumisen ylläpitämiseksi ja edistämiseksi ovat seuraavat: NPIRFM:n tunnustama hallinto, pätevyys sekä tiedotus ja viestintä.

Hallintoa (myös korkean tason yleistä hallintoa mutta myös kaikilla muilla hallinnon ja päätöksenteon tasoilla) pidetään ennakkoedellytyksenä koko prosessiketjun tukemiselle, ja siihen sisältyy organisatoristen ja lainsäädännöllisten näkökohtien uudistaminen.

Teknistä koulutusta ja pätevyyttä pidetään keskeisenä, jotta järjestelmään osallistuvat virastot ja yksiköt voivat sisällyttää tehokkaan tietämyksen IRFMS:n prosesseihin.

Lisäksi tiedottaminen ja viestintä tukevat prosessien säännöllistä toimintaa. Tästä syystä tarvitaan myös esteettömiä tiedonhallinta- ja jakamisalustoja.

Tämän lisäksi IRFMS:n onnistunut käynnistäminen ja täytäntöönpano ovat riippuneet vahvasta poliittisesta sitoutumisesta, pitkäaikaisesta rahoituksesta ja kaikkien tasojen instituutioiden kyvystä mukautua ennaltaehkäisyyn tähtäävään malliin. Edistystä rajoittavat edelleen rakenteelliset haasteet, kuten maan pirstoutuminen, maaseutualueiden rajalliset tekniset resurssit ja tarve muuttaa käyttäytymistä. Samaan aikaan tieteellinen innovointi, yhdennetty maankäytön suunnittelu ja AGIF:n johtoasema seurannassa, arvioinnissa ja kansainvälisessä yhteistyössä ovat olleet ratkaisevia mahdollistajia.

Esteet

Keskeinen este IRFMS:n suunnittelemalle maastopalojen hallinnan hajauttamiselle on vakaiden ja ennakoitavissa olevien taloudellisten resurssien ja teknisten valmiuksien puute kaikilla tasoilla. Uusi järjestelmä edellytti hallinnon ja lainsäädännön perusteellista muuttamista, mikä edellytti suuria ponnistuksia, aikaa ja resursseja.

Ministeriöiden välisen korkean tason koordinointitehtävän säilyttäminen IRFMS:ssä on yhtä tärkeää, jotta voidaan varmistaa eri alojen välinen johdonmukaisuus ja politiikkojen ja investointien jatkuva yhdenmukaistaminen. Jatkuvuuden varmistaminen kaikissa poliittisissa sykleissä ja laajan sidosryhmäoston varmistaminen ovat edelleen olennaisen tärkeitä vuoden 2017 maastopalojen jälkeen aloitetun muutoksen ylläpitämiseksi.

Skaalaus

Portugali allekirjoitti useita kansainvälisiä sopimuksia integroidun palonhallinnan keskinäisestä tuesta ja tietämyksen jakamisesta, mikä voi lisätä kansallisen tason politiikkojen ja toimenpiteiden tehokkuutta sekä vastavuoroista oppimista ja lähestymistavan toistamista muissa maissa.

Tältä osin AGIF laati maisemapalonhallintakehyksen, joka esiteltiin kahdeksannessa luonnonvaraisten maiden välisessä palokonferenssissa Portossa Portugalissa toukokuussa 2023. LFGF sai tukea useilta mailta, ja se sai tuenilmauksia YK:n ympäristöohjelmalta (UNEP), YK:n katastrofiriskin vähentämisen tukitoimistolta (UNDRR), YK:n metsäfoorumilta (UNFF), elintarvike- ja maatalousjärjestöltä (FAO), Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestöltä (OECD). osallistui myös LFGF:n ja Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön (Etyj) luonnoksiin. Siitä lähtien AGIF on osallistunut COP28-kokoukseen levittämällä sanaa LFGF:stä ja tukemalla FAO:n Fire Hubia, joka ottaa LFGF:n yhdeksi referenssikseen. AGIF käy avointa vuoropuhelua YK:n ja EU:n kanssa edistääkseen LFGF:n hyväksymistä.

Lisäksi on allekirjoitettu useita yhteisymmärryspöytäkirjoja yhteistyön avaamiseksi maastopalojen arvoketjun kaikissa vaiheissa, esimerkiksi: CalFIRE (Kalifornia), USFS (koko Yhdysvallat), Kanada, Brasilia, Chile ja Suomi. Lisää muistioita on suunnitteilla, sillä AGIF pyrkii helpottamaan kansainvälistä yhteistyötä ja asiantuntemuksen vaihtoa.

Vaikka viime vuosiin asti kansainvälisessä yhteistyössä on keskitytty yksinomaan maastopalojen torjuntaan, tilanne on muuttumassa nopeasti, ja yhä useammat aloitteet keskittyvät kansainvälisen yhteistyön vahvistamiseen maastopalojen ehkäisemiseksi. Vuosina 2006–2010 Euroopan komission rahoittamassa kansainvälisessä FIRE PARADOX -hankkeessa keskityttiin edistämään maastopalojen ehkäisyä osana integroitua lähestymistapaa maastopalojen hallintaan. Vuonna 2014 perustettiin SPITFIRE-alusta, joka on sää- ja maastopaloriskien ennustamista käsittelevä rajat ylittävä palvelu, joka mahdollistaa tietojen jakamisen Portugalin ja Espanjan pelastuspalvelu- ja säävirastojen välillä.

NPIRFM:ssä kaavaillaan myös Iberian niemimaan maastopalojen tutkimus-, ehkäisy- ja torjuntakeskuksen perustamista. Keskuksen tarkoituksena on parantaa edelleen Portugalin ja Espanjan välistä yhteistyötä maastopalojen riskien arvioinnissa, ennaltaehkäisyssä ja ilmastonmuutokseen sopeutumisessa. Keskuksen olisi erityisesti helpotettava rajatylittävää tutkimusta ja tietämyksen vaihtoa, jotta voidaan ymmärtää paremmin alueen maastopalojen aiheuttajia. yhteiset tiedotuskampanjat; ja rajat ylittävää koulutusta maastopaloriskien ehkäisemisestä ja torjumisesta.

Kustannukset

Pelkästään vuonna 2017 kesä- ja lokakuun maastopalojen kokonaiskustannusten arvioitiin olevan lähes 1,5 miljardia euroa (San-Miguel-Ayanz ym., 2020). Taloudelliset vaikutukset ja kustannukset olivat erityisen vakavia metsäsektorilla. Tulevina vuosikymmeninä äärimmäisistä maastopaloista aiheutuvien kustannusten ennustetaan kasvavan, kun otetaan huomioon myös vaikutukset matkailualaan.

Kansallisen toimintasuunnitelman edellyttämien taloudellisten resurssien arvioidaan olevan 383 miljoonaa euroa vuodessa.  Verrattuna IRFMS:n vuotuisiin menoihin (perusvuosi 2019) ne kasvoivat 264 miljoonasta eurosta 647 miljoonaan euroon vuodessa, mikä vastaa 7,1 miljardin euron kokonaismenoja kansallisen suunnitelman koko keston aikana.

IRFMS:n vuotuiset kokonaismenot jakautuvat kunkin strategisen tavoitteen kesken:

SG1 – Arvokkaat maaseutualueet, 69 miljoonaa euroa

SG2 – Maaseutualueiden aktiivinen hoito, 207 miljoonaa euroa

SG3 – Muutoskäyttäytyminen, 70 milj. euroa

SG4 – Tehokas riskienhallinta, 301 miljoonaa euroa.

IRFMS-prosesseissa tämä tarkoittaa 58 prosentin jakautumista maastopalojen ehkäisyssä ja 42 prosentin jakautumista tukahduttamisessa.

Itse asiassa nämä 647 miljoonan euron vuotuiset menot rahoitetaan useista lähteistä, myös EU:n varoista. Lisäksi sen odotetaan rahoittavan hankkeita, jotka liittyvät pääasiassa ympäristönsuojeluun, instituutioiden voimaannuttamiseen ja yhteisön suojeluun.

Hyödyt

IRFMS:llä on neljä merkittävää vaikutusta NPIRFM:n tavoitteiden saavuttamisen seurauksena:

1.    maan kyky muuttaa tragedia mahdollisuudeksi ja vähentää maastopalo-ongelma hyväksyttävälle tasolle, jossa ihmisuhrit ja erittäin vakavat tulipalot ovat harvinaisia tapahtumia. Näin ollen on osoitettava, että portugalilaiset ja heidän instituutionsa ovat onnistuneet voittamaan valtion ja koko yhteiskunnan yhteisen haasteen.

2.    hiilidioksidipäästöjen vähentämistä koskevien odotusten täyttäminen hiilineutraaliutta koskevan etenemissuunnitelman 2050 mukaisesti ja vuoteen 2030 mennessä kertyvien 47 megatonnin hiilidioksidiekvivalenttipäästöjen välttäminen;

3.    701 miljoonan euron vuotuinen rahoitusosuus, joka johtuu suunnitelman toteuttamatta jättämisen erosta ”Black Sky” -inertiaskenaariossa ja ”Me teimme sen” -skenaariossa ja joka on määrä saavuttaa vuonna 2030 seuraavien perusteella:

• metsä- ja peltometsätalousalueilla tuotettujen tavaroiden ja palvelujen menetyksen väheneminen, kun kansallisen toimintasuunnitelman täytäntöönpanon hyöty on 483 miljoonaa euroa vuodessa, mikä vastaa 0,23:a prosenttia bruttokansantuotteesta (BKT) bruttoarvonlisäyksenä ilmaistuna;

• metsän tuottamien tavaroiden ja palvelujen määrä (6,5 miljoonaa hehtaaria), mukaan lukien hiilen sitominen, kasvaa 138 miljoonalla eurolla vuodessa 1,7 miljardista eurosta (0,8 prosenttia suhteessa BKT:hen) 1,8 miljardiin euroon (0,9 prosenttia suhteessa BKT:hen);

• jalostusteollisuuden (paneelit, sellu ja paperi, korkki) vuotuinen kasvu 80 miljoonalla eurolla yhteensä 2,8 miljardiin euroon (1,3 % suhteessa BKT:hen) pääasiassa vientiä varten tarjonnan lisääntyessä.

Suunnitelman kokonaisvaikutuksen kansalliseen vaurauteen arvioidaan näin ollen olevan 701 miljoonaa euroa vuodessa (+0,3 prosenttiyksikköä), mikä vastaa 2,3:a prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2030.

4.    60 000 työpaikan luominen vuoteen 2030 mennessä metsä- ja peltometsäalueiden aktiivista hoitoa, liikennettä ja logistiikkaa, materiaalien huoltoa ja korjausta sekä matkailua varten

IRFMS:n odotetaan myös tuottavan hallintoon liittyviä hyötyjä, kun ympäristökysymysten ja ihmisten turvallisuuskysymysten välinen lähestymistapa on koordinoidumpi, mitä erilliset hallintoelimet ovat aiemmin käsitelleet. Tältä osin metsäpalojen hallinta on hajautunut Portugalissa viime vuosina. IRFMS:n nojalla perustetut komiteat helpottavat valtiotasoa alempien hallintotasojen osallistumista maastopalojen hallintaan. Kunnat ja kuntien väliset yhteisöt osallistuvat yhä enemmän maastopaloriskien hallintaan esimerkiksi parantamalla metsänhoidon ja pelastuspalvelun osaamista. Lisäksi IRFMS:n täytäntöönpanon odotetaan aiheuttavan useita lisämuutoksia aiemman mekanismin puitteissa voimassa oleviin lakeihin. Itse asiassa IRFMS: ssä suunnitellaan uusia palontorjuntamenetelmiä, jotka vaikuttavat aluesuunnitteluun ja uusiin aluesuunnitteluvaihtoehtoihin, uusiin polttoainehuollon muotoihin ja metsäsuunnitteluun. Tämä vaikuttaa myös pakkolunastuslakiin, jotta ICNF voi suorittaa pakkolunastuksia tulipalojen ehkäisemiseksi.

Vaikka virallista kustannus-hyötyanalyysia ei ole vielä julkaistu, järjestelmän taloudellinen suorituskyky osoittaa, että näiden kahden ulottuvuuden välinen suhde kasvaa. Vaikka menot ovat ennustettua pienemmät, operatiivinen kapasiteetti ja käytettävissä olevat resurssit ovat saavuttaneet tähän mennessä korkeimman tasonsa. Hallinnointimalli vähentää myös pitkän aikavälin kustannuksia priorisoimalla polttoaineen hallintaa, riskien suunnittelua ja rakenteellista ennaltaehkäisyä, jotka on kansainvälisesti tunnustettu kustannustehokkaammiksi kuin pelkästään tukahduttamiseen perustuvat lähestymistavat.

Huoltokustannukset

Ylläpitokustannukset liittyvät pääasiassa virastojen välisten koordinointirakenteiden jatkuvaan toimintaan, seuranta- ja arviointijärjestelmiin, koulutukseen sekä ennaltaehkäisy- ja tukahduttamisvalmiuksien ylläpitoon. Ne on sisällytetty IRFMS:n yksiköiden vuotuiseen talousarvioon, ja niitä tuetaan investointiohjelmilla ja julkisella rahoituksella.

AGIF:n johtoasema seurannassa, arvioinnissa ja kansainvälisessä yhteistyössä on myös edistänyt kansallisten politiikkojen mukauttamista EU:n sopeutumiskehyksiin ja vaikuttanut alakohtaisten strategioiden, toimintastandardien ja maaseudun palonhallintaan liittyvien säädösten päivityksiin.

Täytäntöönpano aloitettiin vuonna 2017 lokakuussa 2017 perustetussa erityistyöryhmässä, jonka tehtävänä on muuntaa riippumattomien teknisten komiteoiden suositukset toimiksi. Se kesti 14 kuukautta, ja sen toimikausi päättyi. AGIF seurasi tätä työryhmää 1. tammikuuta ²⁰¹⁹ alkaen.

Vuoden 2018 ensimmäisellä neljänneksellä tehtiin tutkimus, jossa arvioitiin vuoteen 2017 asti käytössä ollutta lähestymistapaa palonhallintaan ja laadittiin uuden IRFMS:n luonnos ja vaatimukset. Julkinen kuuleminen kestää heinäkuusta syyskuuhun 2018. NPIRFM hyväksyttiin ministerineuvoston 16. kesäkuuta 2020 antamalla päätöslauselmalla nro 45-A/2020. IRFMS perustettiin lailla vuonna 2021, vaikka monet sen periaatteista ovat olleet voimassa jo vuodesta 2018.

IRFMS edellytti vaiheittaista täytäntöönpanoa 4–5 vuoden aikana alkaen vuoden 2017 maastopalojen jälkeen AGIF:n perustamisesta ja tärkeimpien lainsäädäntö- ja suunnitteluvälineiden hyväksymisestä. Koska kyseessä on hallituksen pitkän aikavälin muutos, täysimääräinen täytäntöönpano on käynnissä, ja jotkin viivästykset johtuvat hallituksen uudistusten monimutkaisuudesta, tarpeesta kehittää paikallisia teknisiä valmiuksia ja käynnissä olevien hankkeiden ja toimenpiteiden rahoituksen varmistamiseen tarvittavasta ajasta.

NPIRFM on voimassa vuosina 2020-2030, ja IRFMS on suunniteltu pitkäaikaiseksi, jatkuvasti seurattavaksi ja oppitunteja hyödyntäväksi järjestelmäksi. Tus, IRFMS perustettiin pysyväksi ratkaisuksi, joka korvasi aiemman järjestelmän.

Vuosien 2020–2030 strategiassa vahvistetaan visio ja arvot, määritellään konteksti, määritellään strategiset suuntaviivat ja tavoitteet, asetetaan tavoitteet ja otetaan käyttöön uusi hallinto- ja riskienhallintamalli, joka esitetään yksityiskohtaisesti yksittäisessä prosessiketjuasiakirjassa.

agif@agif.pt

João Carlos Verde

Head of Integrated Fire Management Policy

Integrated Rural Fire Management Agency

Email: joao.verde@agif.pt

Filipa Lourenço
Senior Officer | Integrated Fire Management Policy
Integrated Rural Fire Management Agency
Email: Filipa.lourenco@agif.pt

Neljännesvuosiraportit: https://www.agif.pt/pt/relatorios-trimestrais

Vuosikertomukset: https://www.agif.pt/pt/relatorios-anuais

Ministerineuvosto (2020), Maaseudun yhdennettyä palonhallintaa koskeva kansallinen suunnitelma 2020–2030

OECD (2023), ”Maailmanpalojen hillitseminen ilmastonmuutoksen yhteydessä: Portugalin tapaus", OECD Environment Policy Papers, nro 37, OECD Publishing, Pariisi.

Ministerineuvoston puheenjohtajavaltio (2021), 13. lokakuuta 2021 annettu asetus nro 82/2021, https://diariodarepublica.pt/dr/legislacao-consolidada/decreto-lei/2021-172745166

Maisemanhallintakehys

2022 Portugalin maastopalot, palaneen alueen hätäapu (BAER) Katsaus