Déménagement préventif des ménages à haut risque hydrogéologique dans le Piémont (Italie)

Le Piémont, situé dans le nord-ouest de l'Italie, est la deuxième plus grande région du pays et abrite environ 7% de la population italienne. Il se caractérise par une géomorphologie complexe, qui comprend des montagnes sur 43% de son territoire (Alpes et Appennines), des zones vallonnées et des plaines inondables (Fedatoet al. 2023). Environ 6% de son territoire est exposé à un risque élevé ou très élevé de glissement de terrain et environ 8% à un risque moyen d'inondation. Ces risques touchent les zones de 95 % des communes de la région (ISPRA,2021).

Le fleuve Pô, qui est le plus long d'Italie, provient des Alpes Cottiennes dans la province de Cuneo, dans le sud-ouest du Piémont. Le bassin du Pô est particulièrement vulnérable aux inondations et d'autres le seront dans les conditions climatiques futures (Vezzoli et al. 2015).

Des études récentes de l’agence régionale pour l’environnement du Piémont ont mis en évidence l’évolution du climat régional pour la période 1981-2010 (ARPAPiemonte, 2020a), ainsi que des scénarios futurs jusqu’à la fin du siècle (ARPAPiemonte, 2020b). Le changement climatique dans le Piémont montre des tendances plus prononcées que la moyenne mondiale, en particulier à haute altitude. En plus de l'augmentation des températures, des variations considérables ont été observées dans le régime des précipitations. Celles-ci sont de plus en plus concentrées dans le temps, donnant lieu à des phénomènes extrêmes et entraînant des périodes de sécheresse, des inondations, l’érosion des sols et les risques de glissements de terrain qui en découlent (Regione Piemonte, 2022).

La relocalisation est officiellement apparue comme une option politique pour la prévention des risques hydrogéologiques depuis 2003, lorsqu'une décision du Conseil régional a fixé les critères préliminaires pour subventionner les municipalités dans la mise en œuvre des plans de relocalisation des bâtiments résidentiels. Cette initiative s’appuie sur l’expérience accumulée par les agents régionaux au cours des années précédentes dans le contexte de délocalisations réactives (c’est-à-dire ex post), ciblant à la fois les propriétaires de bâtiments résidentiels et les actifs productifs.

Un règlement ultérieur en 2007 a lancé une enquête pour identifier les municipalités situées dans les plaines inondables, qui ont été invitées à remplir un formulaire contenant des informations sur les caractéristiques des bâtiments à haut risque. Les critères de décaissement et d’accès aux fonds de relocalisation et les échelles de priorité pour les interventions ont été définis avec les réglementations régionales en 2009, puis affinés en 2017 et 2021 (siteweb de la région du Piémont). Le règlement introduit un programme de rachat volontaire de logements pour encourager les ménages à s’éloigner des zones à haut risque hydrogéologique, telles qu’identifiées par les instruments de planification pertinents. Il alloue également des fonds aux propriétaires de bâtiments vulnérables qui ne peuvent pas être relocalisés pour des raisons historiques ou sociales.

Le règlement régional met en œuvre l’article 67 du décret législatif national 152/2006 (le «code italien de l’environnement»). Il couvre la relocalisation et d'autres instruments de planification contre les risques hydrogéologiques à adopter au niveau des districts hydrographiques. Selon cet article, les autorités régionales doivent mettre en place des mesures d’incitation auxquelles les propriétaires d’activités productives ou de bâtiments résidentiels peuvent avoir accès pour délocaliser les actifs hors des zones à risque. Les régions, après consultation des autorités locales compétentes (municipalités), élaborent un plan d’octroi des incitations financières à la relocalisation. L'allocation incitative est basée sur des critères de priorité liés au niveau de risque. Les incitations financières, qui sont également destinées à couvrir les coûts de démolition, sont payées au moyen de ressources générées par les redevances d’État sur l’utilisation de l’eau publique. Chaque fois que ceux qui ont le droit d'accéder aux incitations ne s'appliquent pas, ils perdent tous les avantages ou compensations qu'ils pourraient recevoir en cas de dommages causés par des catastrophes naturelles.

Le règlement régional rappelle également la directive de l’UE sur les inondations (2007/60/CE)et le plan de gestion des risques d’inondation du bassin du Pô, le dernier approuvé en 2016. Les mesures envisagées par le règlement font référence aux mesures M22 (relocalisation) et M23 (réduction de la vulnérabilité). Ces types de mesures sont également envisagés dans les orientations de l’UE pour la communication d’informations au titre de la directive «Inondations».

Coûts

Selon le code italien de l’environnement, les incitations à la relocalisation sont fournies par les ressources générées par les redevances d’État sur l’utilisation de l’eau publique. La Région alloue chaque année 900 000 EUR dans le budget régional aux interventions de relocalisation. Étant donné que les ménages relocalisés ne sont pas tenus de contribuer, le coût total est supporté par les contribuables.

De 2009 à 2024, le coût total du régime de rachat s’est élevé à 5 347 715,51 EUR. Il comprend les coûts d’achat (transferts aux ménages, 4 730 918,7 EUR - dépensés) et les coûts de démolition (1 116 868,66 EUR dépensés et promis).

Bénéfices

La relocalisation augmente la sécurité des personnes. Il permet à ceux qui sont directement ciblés par la mesure de s’éloigner définitivement des zones à haut risque (bénéficiaires directs). Il réduit également le risque de départ en aval/en descente grâce à l’enlèvement des bâtiments exposés (bénéficiaires indirects).

La région du Piémont motive cette politique de relocalisation en termes de rentabilité et d'économies d'argent public. Éloigner les personnes des zones à haut risque implique des investissements moins importants que la protection d'un petit nombre de résidents à risque ou l'octroi continu d'indemnisations ex post aux personnes touchées. Toutefois, aucune analyse coûts-avantages officielle n'a été entreprise.

Un régime de rachat a été introduit par des réglementations régionales pour les propriétaires de biens immobiliers résidentiels – résidents primaires et secondaires – dont les maisons sont situées dans des zones à haut risque hydrogéologique, tel qu’identifié par les instruments de planification pertinents. Ces instruments de planification comprennent les plans d’urbanisme, élaborés au niveau municipal, le «plan du système hydrologique» (PianoAssetto Idrologico)du bassin du Pô et la loi régionale 56/1977 sur l’utilisation et la préservation des sols. Ils identifient les zones de territoire bâti exposées à un risque géomorphologique élevé et à haut risque, pour lesquelles aucune autre utilisation urbaine n'est possible.

Le règlement fixe des critères prioritaires pour le versement des fonds disponibles, y compris le type de résidence (primaire prioritaire par rapport au secondaire), le niveau de risque et le type de danger (glissement de terrain et avalanches par rapport aux inondations fluviales, lorsque les premières sont moins prévisibles).

Les ménages bénéficient d’une «subvention de relocalisation» qui peut être utilisée soit pour acheter ou construire un nouveau bien immobilier, soit comme une forme d’indemnité. Le montant maximal éligible est calculé en multipliant la valeur de 1034 euros/m2 (qui est calculée en prenant le coût maximal par m2 pour la construction de nouveaux logements sociaux subventionnés tels que définis par résolution régionale) par la surface de la maison à relocaliser (jusqu’à 200 m2). Un coefficient est alors appliqué. Cela dépend si la maison est utilisée comme résidence principale ou secondaire, les résidents primaires obtenant le montant total et les résidents secondaires 75%. Si les demandeurs optent pour l'indemnité, ils reçoivent 50% du montant qu'ils obtiendraient s'ils choisissaient d'acheter / construire une nouvelle propriété. Indépendamment de la subvention de réinstallation choisie, la propriété d'origine est ensuite démolie.

Afin d'accéder à la subvention de réinstallation, le propriétaire soumet une demande à la municipalité. La municipalité, après avoir vérifié la demande au regard des critères de recevabilité, prépare un projet de démolition du bâtiment, puis transmet une proposition de relocalisation à la région du Piémont. L'autorité régionale évalue la proposition de relocalisation de la municipalité. Si la proposition répond aux critères, elle transfère les ressources à la municipalité pour couvrir à la fois la subvention de réinstallation du propriétaire et les coûts de démolition du bâtiment à risque.

Dans le cas où le propriétaire a le droit d'accéder à la subvention de relocalisation mais décide de ne pas adhérer au programme de rachat, il perd tous les avantages ou compensations qu'il pourrait recevoir en cas de dommages causés par des catastrophes naturelles.

En avril 2024, 52 rachats avaient été mis en œuvre: Vingt-six résidents primaires et vingt-cinq résidents secondaires ont été ciblés.

En ce qui concerne le type de subvention de réinstallation choisi, 89 % des résidents primaires ont opté pour l'achat/la construction d'une nouvelle maison contre 42 % des résidents secondaires. Cela peut s'expliquer par le fait que les résidents secondaires possèdent généralement des maisons de vacances et ont donc moins besoin de trouver une nouvelle propriété et sont plus disposés à accepter une indemnité monétaire.

Le règlement régional introduit également des mesures de réduction de la vulnérabilité pour les bâtiments qui ne peuvent pas être déplacés en raison de leur valeur historique ou sociale ou de la configuration particulière de l'aménagement urbain. Depuis avril 2024, une mesure de réduction de la vulnérabilité est mise en œuvre dans la municipalité de Bussoleno. Dans cette municipalité, il est impossible de construire des remblais ou d'effectuer d'autres travaux hydrauliques pour se protéger contre une inondation de 200 ans. Ainsi, la municipalité a présenté un projet visant à réduire la vulnérabilité des habitations à risque par le remplacement des fenêtres et des portes existantes par des alternatives étanches. La région du Piémont a transféré 650 000 EUR à la municipalité pour la mise en œuvre des mesures.

La plupart des rachats ont été effectués dans les municipalités de Pragelato (n = 14) et de Villar Pellice (n = 10) dans la région montagneuse de la province de Turin et à Bussoleno (n = 4). Dans ce dernier cas, des mesures de réduction de la vulnérabilité sont également mises en œuvre. Ces municipalités ont entrepris de vastes consultations avec les ménages touchés afin d'accroître leur participation au programme.

Toutefois, la réglementation régionale sur la relocalisation ne fournit aucune orientation sur la question de savoir si et comment la participation des parties prenantes devrait être menée. Par conséquent, il est laissé à la bonne volonté des agents techniques municipaux et des maires d'organiser des réunions avec les ménages touchés.

Bien qu’elle n’ait pas mis en place de processus formel de cocréation, l’autorité régionale du Piémont a organisé en 2024 des réunions avec les municipalités et les ménages concernés par le programme. Les réunions visaient à intégrer leurs points de vue sur la manière dont la mesure pourrait être améliorée dans la perspective d'une révision prévue du règlement régional. Dans le même temps, des discussions sont en cours sur la manière d’accroître la visibilité du programme afin de mieux informer le public.

Le succès et les facteurs limitatifs suivants ont émergé de la mise en œuvre de la subvention de réinstallation.

Facteurs desuccès:

• Engagement institutionnel et politique: le programme de relocalisation préventive dans le Piémont est unique en Italie. Il a été conçu grâce à l'engagement des agents régionaux et des membres du conseil qui ont vu l'intérêt de lancer ce processus;
• Disponibilité de fonds (900 000 EUR par an) provenant des redevances d’État sur l’utilisation de l’eau publique et gérés par la région du Piémont;
• l’évaluation immobilière qui encourage la relocalisation préventive, sur la base des valeurs des nouveaux logements sociaux subventionnés;
• Partager le problème avec les parties prenantes concernées et permettre aux ménages à risque de le comprendre et le problème est apparu comme un élément clé pour le succès de l'intervention. Cela a été démontré à Villar Pellice, l'une des premières municipalités à adhérer au programme.

Facteurs limitatifs:

• des ressources humaines et économiques limitées, tant au niveau régional que municipal, pour la mise en œuvre du programme;
• des niveaux variables de capacité à mettre en œuvre le programme dans les municipalités concernées, ce qui a une incidence à la fois sur la capacité à faire participer les ménages à risque et sur les délais de mise en œuvre;
• sensibilisation limitée du public aux risques auxquels ses biens sont exposés et à la possibilité de recourir à la mesure de relocalisation;
• Difficultés à parvenir à un consensus entre tous les propriétaires de blocs d'appartements, ce qui est néanmoins nécessaire pour procéder à la démolition du bâtiment à risque;
• Résistance des résidents primaires à quitter leur maison.

En ce qui concerne le dernier point, l’application relativement élevée de la subvention à la relocalisation par les résidents secondaires (par rapport aux résidents primaires) a suscité certaines inquiétudes quant à l’efficacité de la mesure pour atteindre les personnes les plus exposées.    Les autorités publiques ont identifié plusieurs raisons pour lesquelles la participation des résidents primaires reste un défi. Une raison clé est l'attachement émotionnel à la propriété. Toutefois, l’autorité régionale estime qu’il est utile de maintenir l’accent de la mesure sur les résidents secondaires à la fois du point de vue des coûts et des avantages (c’est-à-dire pour éviter les demandes d’indemnisation pour les dommages subis) et en termes de réduction des risques, étant donné que le bâtiment devrait de toute façon être démoli. Des discussions sont en cours sur la façon dont le programme pourrait être amélioré pour promouvoir une plus grande participation des résidents primaires.

Coûts

Selon le code italien de l’environnement, les incitations à la relocalisation sont fournies par les ressources générées par les redevances d’État sur l’utilisation de l’eau publique. La Région alloue chaque année 900 000 EUR dans le budget régional aux interventions de relocalisation. Étant donné que les ménages relocalisés ne sont pas tenus de contribuer, le coût total est supporté par les contribuables.

De 2009 à 2024, le coût total du régime de rachat s’est élevé à 5 347 715,51 EUR. Il comprend les coûts d’achat (transferts aux ménages, 4 730 918,7 EUR - dépensés) et les coûts de démolition (1 116 868,66 EUR - dépensés et promis).

Bénéfices

La relocalisation augmente la sécurité des personnes. Il permet à ceux qui sont directement ciblés par la mesure de s’éloigner définitivement des zones à haut risque (bénéficiaires directs). Il réduit également le risque de départ en aval/en descente grâce à l’enlèvement des bâtiments exposés (bénéficiaires indirects).

La région du Piémont motive cette politique de relocalisation en termes de rentabilité et d'économies d'argent public. Éloigner les personnes des zones à haut risque implique des investissements moins importants que la protection d'un petit nombre de résidents à risque ou l'octroi continu d'indemnisations ex post aux personnes touchées. Toutefois, aucune analyse coûts-avantages officielle n'a été entreprise.

Des programmes de rachat sont mis en œuvre depuis 2009. Les subventions de réinstallation sont octroyées assez rapidement après leur approbation. Le temps de démolition des bâtiments identifiés comme étant à haut risque varie en fonction de la capacité des municipalités concernées.

La relocalisation est permanente. Le règlement régional établissant des mécanismes de relocalisation a évolué à la suite de plusieurs révisions. Les travaux préparatoires visant à évaluer d’éventuelles nouvelles améliorations du règlement ont débuté en 2024.

Antonia Impedovo
Piazza Piemonte - Piano 16 – Torino
Email: antonia.impedovo@regione.piemonte.it
difesasuolo@regione.piemonte.it

Elisa Calliari
elisa.calliari@cmcc.it