Fyrirbyggjandi flutningur heimila í mikilli hættu á vatnajarðfræði í Piemonte (Ítalíu)

Piemonte, sem er staðsett á Norðvestur-Ítalíu, er næststærsta hérað landsins og heimili um 7 % íbúa Ítalíu. Það einkennist af flóknum landmótunarfræði, sem felur í sér fjöll yfir 43 % af yfirráðasvæði sínu (Alps og Appennines), hilly svæði og floodplains(Fedato et al. 2023). Um 6 % landsvæðisins er í mikilli eða mjög mikilli hættu á skriðuföllum og um 8 % í miðlungs flóðahættu. Þessi áhætta hefur áhrif á svæði 95 % sveitarfélaga á svæðinu (ISPRA, 2021).

Po-áin, sem er lengst á Ítalíu, sprettur frá Cottian-alpunum í héraðinu Cuneo í suðvesturhluta Piemonte. Po-vatnasvæðið er sérstaklega viðkvæmt fyrir flóðum og fleira verður við loftslagsskilyrði í framtíðinni(Vezzoli o.fl. 2015).

Nýlegar rannsóknir Piemonte svæðisbundinna umhverfisstofnunar hafa lýst breytingum á svæðisbundnu loftslagi fyrir tímabilið 1981-2010 (ARPA Piemonte,2020a), auk framtíðarsviðsmynda til loka aldarinnar (ARPA Piemonte, 2020b). Loftslagsbreytingar í Piemonte sýna meira áberandi þróun en meðaltal á heimsvísu, sérstaklega í mikilli hæð. Til viðbótar við hækkun hitastigs hefur orðið vart við verulegar breytingar á úrkomunni. Þeir eru í auknum mæli einbeittir í tíma, sem veldur miklum fyrirbærum og leiða til þurrkatímabila, flóða, jarðvegseyðingar og þar af leiðandi hættu á skriðuföllum (Regione Piemonte, 2022).

Flutningur hefur formlega komið fram sem stefnumótandi valkostur til að koma í veg fyrir vatnajarðfræðilega áhættu frá árinu 2003, þegar byggðaráð setur bráðabirgðaviðmið fyrir niðurgreiðslu sveitarfélaga við framkvæmd flutningsáætlana fyrir íbúðarhúsnæði. Þetta frumkvæði byggir á þeirri reynslu sem svæðisbundnir yfirmenn hafa safnað á undanförnum árum í tengslum við reactive (þ.e. eftir) flutning, sem beinist að bæði eigendum íbúðarhúsnæðis og afkastamiklum eignum.

Í reglugerð árið 2007 var sett af stað könnun á þeim sveitarfélögum sem staðsett eru í flóðpöllum, sem voru beðin um að fylla út eyðublað með upplýsingum um einkenni bygginga sem eru í mikilli hættu. Viðmiðin fyrir útborgun og aðgang að flutningssjóðum og forgangskvörðum fyrir inngrip voru skilgreind með svæðisbundnum reglugerðum árið 2009 og síðar hreinsað árið 2017, og 2021 (vefsíða Piemonte héraðs). Reglugerðin kveður á um valfrjálst innkaupakerfi fyrir íbúðarhúsnæði til að hvetja heimili til að flytja frá svæðum þar sem mikil hætta er á vatnajarðfræðilegri áhættu, eins og skilgreint er í viðeigandi skipulagstækjum. Það úthlutar einnig fé til eigenda viðkvæmra bygginga sem ekki er hægt að flytja af sögulegum eða félagslegum ástæðum.

Reglugerðin tekur gildi 67. gr. lagaúrskurðar nr. 152/2006 (hér á eftir nefndur "ítalski umhverfiskóðinn"). Hún nær yfir flutning og önnur skipulagstæki gegn vatnajarðfræðilegri áhættu sem samþykkja skal á vatnasviðaumdæminu. Samkvæmt þessari grein verða héraðsyfirvöld að setja hvataráðstafanir sem eigendur afkastamikillar starfsemi eða íbúðarhúsnæðis geta fengið aðgang að til að flytja eignir frá áhættusömum svæðum. Svæði, að höfðu samráði við viðkomandi staðaryfirvöld (sveitarfélög), gera áætlun um að veita fjárhagslega hvata til flutnings. Hvataúthlutunin byggist á forgangsviðmiðunum sem tengjast áhættustigi. Fjárhagslegir hvatar, sem einnig eru ætlaðir til að standa straum af niðurrifskostnaði, eru greiddir með fjármagni sem myndast af ríkisgjöldum vegna notkunar á opinberu vatni. Þegar þeir sem eiga rétt á aðgangi að hvatanum eiga ekki við missa þeir bætur eða bætur sem þeir gætu fengið ef um er að ræða tjón af völdum náttúruhamfara.

Svæðisreglugerðin minnir einnig á flóðatilskipun ESB ( 2007/60/CE)og áætlun um stjórnun flóða á vatnasviða (FRMP), sú síðasta sem var samþykkt árið 2016. Ráðstafanirnar, sem gert er ráð fyrir í reglugerðinni, vísa til M22 (endurúthlutun) og M23 (skerðing á viðkvæmni). Þessar tegundir ráðstafana eru einnig fyrirhugaðar í leiðbeiningum ESB um skýrslugjöf samkvæmt flóðtilskipuninni.

Kostnaður

Samkvæmt ítölsku umhverfisreglunum eru hvatar til flutnings veittir með auðlindum sem myndast af ríkisgjöldum vegna notkunar á opinberu vatni. Svæðið úthlutar 900000 evrum á ári í svæðisbundin fjárlög til flutningsíhlutana. Eins og flutt heimili eru ekki beðnir um að greiða, allur kostnaður er á skattgreiðendur.

Frá 2009 til 2024, heildarkostnaður við uppkaupaáætlunina nam EUR 5347715,51. Það felur í sér innkaupakostnað (millifærslur til heimila, EUR 4730918.7 — varið) og niðurrifskostnað (EUR 1116868.66 varið og veðsett).

Bætur

Flutningur eykur öryggi fólks. Það gerir þeim sem beint er miðað við ráðstöfunina kleift að flytja varanlega frá áhættusvæðum (beinir aðstoðarþegar). Það dregur einnig úr hættu á að þeir sem fara frá niður/niður á við með því að fjarlægja óvarðar byggingar (óbeinir aðstoðarþegar).

Piemonte-svæðið hvetur til þessa flutningsstefnu með tilliti til kostnaðarhagkvæmni og sparnaðar á opinberum peningum. Að flytja fólk frá áhættusvæðum felur í sér minni fjárfestingar en að vernda fáa íbúa sem eru í hættu eða veita stöðugt eftirábætur til þeirra sem verða fyrir áhrifum. Hins vegar hefur ekki verið gerð formleg kostnaðar- og ábatagreining.

Uppkaupaáætlun var innleidd með svæðisbundnum reglum fyrir eigendur íbúðarhúsnæðis — bæði aðal- og efri íbúa — þar sem hús eru staðsett á svæðum þar sem mikil hætta er á vatnajarðfræði, eins og skilgreint er með viðeigandi skipulagstækjum. Þessi stjórntæki eru þéttbýlisskipulag sem þróuð eru á vettvangi sveitarfélaga, "vatnakerfisáætlun" (Piano AssettoIdrologico) við Po River vatnasviðið og svæðislög 56/1977 um landnýtingu og jarðvegsvernd. Þar eru skilgreind svæði á þéttbýlissvæðum sem verða fyrir mikilli landmótunarfræðilegri hættu og þar sem engin frekari notkun í þéttbýli er möguleg.

Í reglugerðinni eru settar forgangsviðmiðanir við útborgun tiltækra fjármuna, þ.m.t. tegund búsetu (í forgangsröð yfir aukastigi), áhættustig og tegund hættu (flóð og snjóflóði yfir árflóðum þegar hið fyrra er fyrirsjáanlegra).

Heimili fá "úthlutunarstyrk" sem hægt er að nota annaðhvort til að kaupa eða byggja nýja eign eða sem bætur. Hámarksstyrkurinn er reiknaður út með því að margfalda virðið 1 034/m² evra (sem er reiknað með því að taka hámarkskostnað á hvern m 2^fyrir byggingu nýrra niðurgreiddra félagsíbúða eins og það er skilgreint í svæðisbundinni upplausn) með yfirborði hússins sem flytja á (allt að 200 m 2⁾. Síðan er stuðlinum beitt. Það fer eftir því hvort húsið er notað sem aðal- eða aukabústaður, þar sem aðalmenn fá fullt magn og aðrir íbúar 75 %. Ef umsækjendur velja bæturnar fá þeir 50 % af þeirri upphæð sem þeir myndu fá ef þeir kusu að kaupa/byggja nýja eign. Burtséð frá flutningsstyrknum sem valinn er er upprunalega eignin síðan rifin.

Til að fá aðgang að flutningsstyrk leggur eigandi gististaðarins inn umsókn til sveitarfélagsins. Sveitarfélagið, eftir að hafa athugað umsóknina gegn lögmætum viðmiðunum, undirbýr verkefni fyrir niðurrif hússins og sendir síðan flutningstillögu til Piemonte-svæðisins. Héraðsstjórn metur tillögu sveitarfélagsins um flutning. Ef tillagan uppfyllir skilyrði færir hún fjármagnið til sveitarfélagsins til að standa straum af flutningsstyrk fyrir eiganda eignarinnar og niðurrifskostnað vegna byggingarinnar í hættu.

Ef eigandi fasteignarinnar á rétt á að fá aðgang að flutningsstyrknum en ákveður að fylgja ekki uppkaupakerfinu, glatar hann þeim ávinningi eða skaðabótum sem þeir gætu fengið ef um er að ræða tjón af völdum náttúruhamfara.

Frá og með apríl 2024 hafa 52 innkaup komið til framkvæmda: 26 aðalmenn og 25 aukamenn.

Að því er varðar þá tegund flutningsstyrks sem valinn var, kusu 89 % frumbyggja að kaupa/byggja nýtt hús á móti 42 % íbúa. Þetta má skýra með því að aðrir íbúar eiga yfirleitt orlofsheimili og eru því minna í þörf fyrir að finna nýja eign og vilja til að taka við peningalegum skaðleysi.

Í svæðisreglunum eru einnig innleiddar ráðstafanir til að draga úr varnarleysi fyrir þær byggingar sem ekki er hægt að flytja vegna sögulegs eða félagslegs gildis þeirra eða vegna sérstæðrar samsetningar þéttbýlisskipulagsins. Frá og með apríl 2024 er ein varnarleysisaðgerð framkvæmd í Bussoleno. Í þessu sveitarfélagi er ómögulegt að byggja byggðir eða framkvæma önnur vökvaverk til að vernda gegn 200 ára flóði. Þannig kynnti sveitarfélagið verkefni sem miðar að því að draga úr varnarleysi íbúða sem eru í hættu með því að skipta út núverandi gluggum og hurðum með vatnsþéttum valkostum. The Piemonte Region hefur flutt 650.000 evrur til sveitarfélagsins til framkvæmdar ráðstöfunum.

Flest innkaup fóru fram í sveitarfélögunum Pragelato (n=14) og Villar Pellice (n=10) í fjalllendi Torino og í Bussoleno (n=4). Í síðara tilvikinu eru einnig gerðar ráðstafanir til að draga úr varnarleysi. Sveitarfélögin hófu víðtækt samráð við viðkomandi heimili til að auka þátttöku sína í kerfinu.

Svæðisreglugerðin um flutning veitir þó engar leiðbeiningar um það hvort og hvernig eigi að fara fram þátttöku hagsmunaaðila. Þess vegna er það eftir viðskiptavild tæknimanna sveitarfélaga og borgarstjóra að setja upp fundi með viðkomandi heimilum.

Þó ekki að setja upp formleg samstarfsferli, í 2024 Piemonte svæðisbundið yfirvald skipulagði fundi með sveitarfélögum og heimilum sem taka þátt í kerfinu. Fundirnir sem miða að því að samþætta skoðanir sínar á því hvernig bæta megi ráðstöfunina í ljósi fyrirhugaðrar endurskoðunar á svæðisreglugerðinni. Á sama tíma eru ræddar umræður um hvernig hægt er að auka sýnileika áætlunarinnar til að upplýsa almenning betur.

Eftirfarandi árangur og takmarkandi þættir komu fram við framkvæmd flutningsstyrksins.

Árangursþættir:

• Stofnanaleg og pólitísk skuldbinding: forvarnaráætlunin í Piemonte er einstök á Ítalíu. Það var útfært þökk sé skuldbindingu svæðisfulltrúa og sveitarstjórnarmanna sem sáu gildi þess að hefja þetta ferli;
• Tiltækileiki fjármuna (900.000 evrur á ári) sem kemur frá ríkisgjöldum á notkun opinbers vatns og stjórnað af Piemonte svæðinu;
• Mat á eignum sem hvetja til forvarnarflutninga á grundvelli gilda nýs niðurgreidds félagshúsnæðis,
• Að deila vandamálinu með viðkomandi hagsmunaaðilum og heimila heimilum, sem eru í áhættu, og vandamálið kom upp sem lykilþáttur í árangri íhlutunarinnar. Þetta var sýnt í Villar Pellice, einu af fyrstu sveitarfélögunum sem fylgdu áætluninni.

Takmarkandi þættir:

• Takmarkaður mannauður og efnahagslegur auður, bæði á svæðis- og sveitarstjórnum, til að hrinda áætluninni í framkvæmd,
• Mismunandi getustig til að hrinda áætluninni í framkvæmd í þeim sveitarfélögum sem í hlut eiga, sem hefur bæði áhrif á getu til að taka tillit til heimila sem eru í hættu og tímaramma framkvæmdar,
• Takmarkaðrar vitundar almennings um áhættuna sem eignir þeirra standa frammi fyrir og um möguleikann á að grípa til flutningsráðstöfunarinnar,
• Erfiðleikar við að ná samkomulagi milli allra eigenda fasteigna í íbúðablokkum, sem engu að síður er nauðsynlegt til að halda áfram með niðurrif hússins í hættu,
• Mótspyrna frá frumbúum til að yfirgefa heimili sitt.

Að teknu tilliti til síðasta punktsins vakti tiltölulega mikil umsókn um flutningsstyrk efri íbúa (samanborið við aðalbúa) nokkrar áhyggjur af skilvirkni ráðstöfunarinnar til að ná til þeirra sem mest verða fyrir.    Opinber yfirvöld bentu á nokkrar ástæður fyrir því að frumbyggja er enn áskorun. Ein helsta ástæðan er tilfinningaleg tengsl við eignina. Hins vegar sér héraðsyfirvaldið verðmæti í því að halda ráðstöfuninni í brennidepli á efri íbúa, bæði út frá kostnaðar- og ábatasjónarmiði (þ.e. að koma í veg fyrir bótakröfur vegna tjóns) og einnig með tilliti til áhættuminnkunar þar sem byggingin ætti að vera rifin hvort sem er. Unnið er að umræðu um hvernig hægt sé að bæta kerfið til að stuðla að aukinni þátttöku frumbyggja.

Kostnaður

Samkvæmt ítölsku umhverfisreglunum eru hvatar til flutnings veittir með auðlindum sem myndast af ríkisgjöldum vegna notkunar á opinberu vatni. Svæðið úthlutar 900000 evrum á ári í svæðisbundin fjárlög til flutningsíhlutana. Eins og flutt heimili eru ekki beðnir um að greiða, allur kostnaður er á skattgreiðendur.

Frá 2009 til 2024, heildarkostnaður við uppkaupaáætlunina nam EUR 5347715,51. Það felur í sér innkaupakostnað (millifærslur til heimila, 4730918.7 evrur — eytt) og niðurrifskostnaður (EUR 1116868.66 — varið og veðsett).

Bætur

Flutningur eykur öryggi fólks. Það gerir þeim sem beint er miðað við ráðstöfunina kleift að flytja varanlega frá áhættusvæðum (beinir aðstoðarþegar). Það dregur einnig úr hættu á að þeir sem fara frá niður/niður á við með því að fjarlægja óvarðar byggingar (óbeinir aðstoðarþegar).

Piemonte-svæðið hvetur til þessa flutningsstefnu með tilliti til kostnaðarhagkvæmni og sparnaðar á opinberum peningum. Að flytja fólk frá áhættusvæðum felur í sér minni fjárfestingar en að vernda fáa íbúa sem eru í hættu eða veita stöðugt eftirábætur til þeirra sem verða fyrir áhrifum. Hins vegar hefur ekki verið gerð formleg kostnaðar- og ábatagreining.

Áætlanir um kaup hafa verið innleiddar síðan 2009. Flutningsstyrkir eru gefnir út mjög fljótt eftir að þeir hafa verið samþykktir. Niðurrifstími bygginga sem taldar eru í mikilli áhættu er breytilegur eftir getu viðkomandi sveitarfélaga.

Flutningurinn er varanlegur. Svæðisbundin reglugerð um að koma á fót flutningskerfum þróast með nokkrum endurskoðunum. Undirbúningsvinna til að meta hugsanlegar breytingar á reglugerðinni hófst árið 2024.

Antonia Impedovo
Piazza Piemonte - Piano 16 – Torino
Email: antonia.impedovo@regione.piemonte.it
difesasuolo@regione.piemonte.it

Elisa Calliari
elisa.calliari@cmcc.it