Notkun staðaryfirvalda á gögnum um tryggingatap í Noregi

Á árunum 2008 til 2017 greiddu tryggingafélög í Noregi árlega um 2 milljarða norskra króna bætur vegna tjóns á vátryggðum byggingum vegna flóða í þéttbýli og ám. Tölfræði sem Fjármál Noregur (samtök banka og tryggingafélaga) safna frá tryggingafélögum sínum sýnir að kostnaður við flóðaflóð er um það bil 3,5 sinnum hærri en útborganir vegna flóða í ám; Í raun eru útborganir trygginga vegna vatnstjóns í Noregi hærri en samanlagðar útborganir vegna tjóns af völdum flóða, storma og skriðufalla. Loftslagsaðstæður fyrir Noreg vara við tíðari og ákafari úrkomu í framtíðinni, sem er líklegt til að auka kostnað við tjón.

Í Noregi bera sveitarfélög ábyrgð á að takast á við hættuna á flóðum í flóðum, í mótsögn við aðrar tegundir náttúruhamfara þar sem stjórnvöld veita aðstoð. Þess vegna er það norskum staðaryfirvöldum í hag að hanna skilvirkar lausnir á flóðum sem byggja á traustum gögnum.

Í Noregi nær fasteignatrygging til tjóns af völdum vatns- og vindtengdrar loftslagshættu. Hættur sem taldar eru „náttúrulegar hamfarir“, s.s. flóð í ám og stormar, eru tryggðar af tryggingaiðnaðinum á föstum vöxtum sem hluti af einkatryggingaskírteininu. Flóð í þéttbýli er ekki talin náttúruleg hætta. Hann er einnig tryggður með fasteignatryggingu. Iðgjald er byggt á áhættu og tjónið er talin vera tengd innviðum bilun skapa glampi flóð, stormur vatn og skólp öryggisafrit.

Á undanförnum árum hefur tap vegna innviða aukist í Noregi. Margir tryggingar viðskiptavinir voru að verða svekktur með endurteknar skemmdir sem eiga sér stað á sömu stöðum. Upplýsingar um staðsetningu og umfang tjóns og tjóns voru í vörslu tryggingafélaganna (í þeim tilvikum þar sem eignin var tryggð). Vátryggingafélögin söfnuðu og flokkuðu allar vátryggingarkröfur eftir t.d. staðsetningu, dagsetningu og tegund orsakar. Þessum upplýsingum var þó ekki deilt með sveitarfélögunum og voru því ekki aðgengilegar þeim sem tóku ákvarðanir í borgum.

Uppgötvuð og áætluð aukning á tapi vegna loftslagsbreytinga var ein af ástæðunum fyrir því að Fjármál Noregur hóf viðræður við borgir til að upplýsa og stuðla að kerfisbundinni minnkun áhættu með uppfærslu á innviðum borgarinnar. Það var í gegnum þessa umræðu sem skortur á gögnum tap í sveitarfélögum varð ljóst. Borgirnar tilkynntu að þeir hefðu reynt að biðja nokkur tryggingafélög um að hafa tapgögnin, en þar sem gögnin eru á eignastigi eru þau viðkvæm bæði af viðskiptalegum og gagnaleyndarástæðum.

Heildarmarkmið verkefnisins var að meta hvort aðgengi að tjónatryggingagögnum tengdum öfgaveðuratburðum gæti styrkt getu sveitarfélaganna til að koma í veg fyrir og draga úr loftslags- og veðurtjóni. Áhersla hefur verið lögð á flóð, en einnig voru önnur loftslagsáhrif eins og skriðuföll og stormar meðtalin. Önnur markmið voru að þróa aðferð til að nota gögn um hamfaratjón frá vátryggjendum, lýsa uppbyggingu framtíðarkerfis til að nota tryggingargögn um hamfaratjón sem og að styrkja traust milli sveitarfélaga, ríkisstofnana og vátryggjenda um forvarnir og minnkun á loftslagstengdu tapi.

Fleiri markmið eru m.a.: skýra aðferðir og ávinning af því að nota tjónagögn vátryggingaiðnaðarins, tilgreina kostnað sem um ræðir og setja fram yfirlit yfir framtíðarkerfi til að auðvelda notkun gagnanna. Loks hafði verkefnið það að markmiði að efla traust og samstarf sveitarfélaga, ríkisvalds og tryggingaiðnaðarins á loftslagstengdu tapi.

Að frumkvæði Finance Norway og á grundvelli samstarfs við úrval tryggingafélaga, Western Research, norska vísinda- og tækniháskólann (NTNU) og níu tilraunasveitarfélög (Bærum, Grue, Kongsvinger, Løten, Nord-Odal, Ringsaker, Stavanger, Tromsø og Trondheim) var hafist handa við að deila gögnum um tap á eignastigi í eigu vátryggjenda með skipulags- og innviðageirum borganna.

Fjármál Noregur safnað og skipulagt hörmung tap gögn frá ýmsum vátryggjendum. Rannsóknastofnun Vestur-Noregs og NTNU aðstoðuðu borgir við að flytja inn og greina gögnin. Þrándheimur fékk til dæmis hlutmengi vátryggingartapsgagna, þar á meðal 17.000 tjónakröfur vegna flóða og annarra atburða sem höfðu átt sér stað innan lögsögu þess á 10 árum. Um það bil 54% krafnanna gætu verið geocoded, þ.e. í tengslum við tiltekna staðsetningu. Jarðkóðun atvikanna var gerð af rannsóknarstofnunum til að bæta upp skort á sérfræðiþekkingu og getu í borginni. Gögnin voru síðan jarðsannprófuð af starfsfólki Þrándheimsborgar og lögðu sitt af mörkum til yfirlits yfir áhættur sem tengjast flóðum í þéttbýli. Til dæmis lagði tryggingakröfurnar áherslu á sum svæði sem hafa áhrif á mikla úrkomu, sem sveitarstjórnir höfðu ekki áður greint sem viðkvæm.

Öll sveitarfélög voru sammála um að gagnamengi um tjón sé gagnlegar viðbótarupplýsingar við stjórnun flóðaáhættu og/eða aðlögun að loftslagsbreytingum. Fyrir GIVAS (milli sveitarfélaga fyrir sveitarfélögin Grue, Kongsvinger og Nord-Odal kommuner) gaf samsetning þessa gagnasafns með stafrænu landslagslíkönunum mikilvægar upplýsingar um áhættusvæði. Þó að tjónaáhættan í miðhluta bæjanna hafi verið vel þekkt höfðu tryggingagögnin bætt skilning á áhættu á afskekktari svæðum. Í sumum sveitarfélögum voru gögnin notuð til að þróa ýmsar áætlanir. Í Bærum hefur aðgangur að gögnum iðnaðarins stutt við greiningu vandamálasvæða að því er varðar vatn og frárennsli, t.d. sem gefur til kynna samþjöppun tjóns í kringum yfirbyggða strauma. Gagnasettið var notað við gerð Cloudburst Plan for Bærum. Landáætlun sveitarfélaganna setur einnig í forgang að afhjúpa strauma til að draga úr hættu á flóðum. Að auki hefur sveitarfélagið notað tryggingatjónsgögn í tengslum við skipulagningu inngripa sem tengjast vatni og frárennsli, þar sem það hjálpaði til við að komast að orsökum tjóns og þannig beina aðgerðum.

Hins vegar, að hve miklu leyti staðaryfirvöld nutu góðs af gögnum um tryggingatap var mismunandi meðal borganna og byggðist á aðgengi að og umfangi annarra flóðaskemmdagagnasafna í vörslu yfirvalda, sérfræðiþekkingu meðal opinberra starfsmanna til að vinna úr því og stað- og stundlegri nákvæmni tryggingakrafnasafnanna.

Einnig var litið á gagnapakkann sem gagnlegan fyrir fjárhags- og útgjaldaáætlanir. Fyrir Løten var kostnaðaryfirlit yfir tjón af vátryggðu tapi talið góð rök fyrir staðbundnum stjórnmálamönnum til að veita fjárhagsáætlun fyrir vatnsstjórnun. Í Tromsø lögðu þessar tegundir gagna áherslu á þörfina fyrir nýja færni og ný vinnutæki, svo sem hugbúnað sem gerir kleift að vinna með þessa tegund gagna í landfræðilegu samhengi.

Sem aukaverkun hefur tilraunaverkefnið vakið athygli á loftslagsbreytingum og bætta þekkingu á því hvernig loftslagsbreytingar hafa áhrif á samfélagið. Fjölmörg rannsóknarverkefni voru unnin til að rannsaka loftslagstengda áhættuþætti, áhættuvitund, áhættustjórnun og forvarnir. Sumar þessara rannsókna voru styrktar af norska umhverfisstofnuninni.

Þetta verkefni hefur síðan leitt til innlends samstarfs milli Almannavarna ríkisins (DSB), Flóðastofnunar Noregs, Vegastofnunar ríkisins og fjármála Noregs með það fyrir augum að koma á fót innlendum gagnavettvangi um tjón sem heyrir undir DSB, „Þekkingarbankann“ (DSBKunnskapsbanken). Þekkingarbankinn var stofnaður í nóvember 2020. Hún veitir öllum borgum í Noregi og norsku flóðastofnuninni (NVE) aðgang að gögnum um tap vátryggjenda á hverjum stað (á heimilisfangsstigi). Almenningur mun hafa aðgang að gögnum um sveitarfélagið. Að koma á fót gagnagrunni til almennra nota og rannsókna með því að nota samanlagðar, nafnlausar upplýsingar um loftslagstengd tjón frá tryggingafélögunum og norsku náttúruperlulauginni voru tilmæli í norsku skýrslunni NOU 2010:10 til umhverfisráðuneytisins „Aðlögun að loftslagsbreytingum. varnarleysi Noregs og nauðsyn þess að laga sig að áhrifum loftslagsbreytinga.“ Markmiðið er að ná betri yfirsýn og þekkingu um óæskilega atburði og hamfarir og styrkja þannig vinnu við samfélagslegt öryggi, efla forvarnir gegn hamförum og draga úr tapi.

Verkefnið byggði mikið á þátttöku allra helstu tryggingafélaga í Noregi. Hlutverk Noregs sem samráðsleiðbeinanda og traustsyfirvalds var nauðsynlegt til að tryggja samkomulag milli fyrirtækjanna um að deila gögnunum með sveitarfélögunum. Rannsóknarstofnanirnar sem tóku þátt veittu nauðsynlega sérþekkingu til að þýða upplýsingarnar frá tryggingafélögunum yfir í gagnasöfn sem nýtast sveitarfélögum.

Ávinningurinn af því að nota gögn um tryggingatap, sem og hugsanlega takmarkandi þætti, hefur verið skilgreindur sem hér segir:

1. Vel upplýst skipulag landnotkunar og innviða er eitt mikilvægasta tækið fyrir borgir til að koma í veg fyrir og draga úr loftslagstengdri áhættu. Aðgangur að gögnum um tryggingatap er gagnlegt til að fá fullkomnari mynd af áhættu og grípa til viðeigandi aðgerða.
2. Nýjung verkefnisins var áskorun og krafðist þess að þróað yrði samband milli tryggingaiðnaðarins, rannsóknastofnana og sveitarfélaga á grundvelli trausts, samstarfsvilja og skuldbindingar við verkefnið.
3. Gögn um tryggingatap, sem eiga að nýtast staðaryfirvöldum við gerð aðlögunaráætlana, þurfa að vera mjög ítarleg. Upplýsingarnar skulu vera réttar að því er varðar staðsetningu (niður í skemmda eign/hluta grunnvirkis), tímasetningu atburðarins (dagsetning atburðar fremur en dagsetning skýrslugjafar til vátryggjanda) og orsök (t.d. tegund flóðs og hversu mikið vatnið var). Kóðun atburða sem notaðir eru í tryggingaiðnaðinum er ekki gerð með skipulagningu loftslagsaðlögunar í huga. Í núverandi sniði, gögn til að vera hæfur til tilgangi krefst betri geocoding að vera meira hæfur til tilgangs.
4. Fyrir mörg sveitarfélög er skortur á innri sérþekkingu til að vinna úr landgögnum og tengja þau við aðrar upplýsingar. Til að geta notað gögnin er annaðhvort þörf á mismunandi færnihópum meðal starfsfólks eða þörf er á utanaðkomandi sérþekkingu sem gæti haft í för með sér viðbótarkostnað. Sum sveitarfélög (t.d. Stavanger) unnu frekar með háskólum, þar sem meistaranemar greindu gagnasöfnin.
5. Þrátt fyrir að norska persónuverndaryfirvaldið hafi komist að þeirri niðurstöðu að samnýting gagna um tap myndi gagnast samfélaginu almennt í tengslum við þetta tiltekna tilraunaverkefni myndi útheimting þessarar nálgunar útheimta vandaða stjórnun á aðgangi að gagnareglum og hugsanlegar lagabreytingar á gagnaverndar- og samkeppnisreglum. Hægt væri að greiða fyrir þessu með hliðarráðstöfunum á evrópskum vettvangi.
6. Verkefnið hefur sýnt fram á gildi samstarfs og þekkingarskipta. Opin skoðanaskipti milli tryggingaiðnaðarins, sveitarfélaga og ýmissa yfirvalda, að byggja upp traust og skilning á ýmsum áskorunum og tækifærum voru lykilatriði í velgengni. Sveitarfélagið Tromsø sér einnig að notkun slíkra gagna getur verið grundvöllur samstarfs innan sveitarfélagsins.

Verkefnið var fjármagnað af Fjármál Noregi (1 milljón NOK – 110 000 evrur) og loftslags- og umhverfisráðuneytinu (260 000 NOK – 30 000 evrur). Áætluð hlunnindi eru minni ef sveitarfélög grípa til ráðstafana til að takast á við úrkomutengd flóð, einnig þau sem byggja á gögnum sem tryggingafélög deila.

Í hvítbók Noregs frá 2013 um aðlögun að loftslagsbreytingum er því haldið fram að allir beri ábyrgð á aðlögun að loftslagsbreytingum – einstaklingar, fyrirtæki og atvinnulíf og opinber yfirvöld. Í samræmi við meginregluna um ábyrgð bera öll ráðuneyti ábyrgð á að standa vörð um tillit til loftslagsbreytinga innan síns geira. Í hvítbókinni segir að aðlögunarstarf ætti alltaf að byggjast á bestu fáanlegu þekkingu. Staðbundið eðli áhrifa loftslagsbreytinga setur sveitarfélögin í fremstu víglínu í að takast á við loftslagsbreytingar. Nýjar viðmiðunarreglur sem lýsa því hvernig sveitarfélögin og sýslurnar geta fellt vinnu við aðlögun að loftslagsbreytingum inn í skipulagsstarf sitt voru samþykktar árið 2018.

Opin gagnaáskorun felur í sér nauðsyn þess að vernda persónuvernd og standa vörð um samkeppni á sviði vátrygginga. Persónuvernd einstakra kröfuhafa er vernduð af almennri persónuverndarreglugerð ESB 2016/679 (GDPR) sem tók gildi í maí 2018. Til að tryggja trúnað og rétta notkun persónuupplýsinga í vátryggingarkröfum var gerður samningur um gagnavinnslu meðal lögfræðinga sem sérhæfa sig í einkalífsmálum hjá Fjármál Noregi og í borginni Þrándheimi.

Gögnum um tap er ætlað að vera fyrir innri notkun vátryggjenda sem ein helsta uppspretta upplýsinga sem vátryggjendur reiða sig á til að stunda kjarnastarfsemi sína. Ef önnur tryggingafélög hefðu aðgang gæti það leitt til verðsamráðs og skorts á samkeppni. Hægt er að taka á viðskiptalegu næmi þegar gögn eru birt öðrum aðilum með því að safna saman gögnum á víðara landfræðilegu stigi og takmarka aðgang tiltekinna starfsmanna staðaryfirvalda að nákvæmari gögnum um eignastöðu. Undanþága frá lögum um persónuvernd var veitt fyrir tilraunaverkefnið. Noregur vinnur nú að framlengingu tilraunaverkefnisins á landsvísu með því að þróa þekkingarbanka sem myndi fela í sér gögn um tap, með leiðsögn Almannavarna. Fjármálaráðuneytið hefur stutt við verkefnið og er í viðræðum við fjármálaráðuneytið í Noregi um að finna og hlúa að hagkvæmustu lausninni.

Verkefnið hófst árið 2012 af Finance Norway og hófst í september 2013 og lauk í febrúar 2015. Árið 2018 var hleypt af stokkunum nýju samstarfi opinberra aðila og einkaaðila með þátttöku norsku almannavarnastofnunarinnar (DSB) og fjármála Noregs. Í samningnum er lögð áhersla á að skiptast á tjónagögnum sem notuð verða í Þekkingarbanka DSB til að styðja við eflingu vinnu sveitarfélaga og sýsluráða við að koma í veg fyrir hamfarir.

Mia Ebeltoft
Managing Director
Climate Risk Advisory AS
Fjellklangveien 7, 11
1166 Oslo, Norway
Tel. +47 97013039
E-mail: m.ebeltoft@climate-risk-advisory.no 
https://climate-risk-advisory.no 

Municipality of Trondheim
www.trondheim.kommune.no 

SINTEF, 2018. Viðhorf norskra tryggingafélaga til að deila gögnum um tap – Samvinna opinberra aðila og einkaaðila um bætta loftslagsaðlögun Klima 2050 Skýrsla;11

https://www.vestforsk.no/sites/default/files/migrate_files/vf-rapport-7-2014-testing-av-skadedata.pdf

Fjármál í Noregi Vísinda- og tækniháskólinn í Noregi Rannsóknastofnun Vestur-Noregs UNEP Finance Initiative