Costruire una governance dell'intero governo in materia di incendi: il sistema portoghese integrato di gestione degli incendi rurali

Considerando l'intervallo di 15 anni 2005-2020, un piccolo numero di accensioni ha portato a grandi incendi in aree scarsamente abitate, che rappresentano più di due terzi dell'area bruciata in Portogallo. I distretti costieri densamente popolati, a loro volta, dove si concentra il 70% degli incendi, hanno dato un contributo molto più piccolo alla superficie totale bruciata. Ciò è dovuto principalmente al paesaggio e alla copertura del territorio, con un'intricata interfaccia terra-urbana selvaggia vicino alla costa e aree scarsamente popolate nell'entroterra, insieme all'uso del fuoco tra le popolazioni che invecchiano ancora guadagnandosi da vivere con l'agricoltura, la silvicoltura e il pascolo.

Ciò ha provocato incendi che ogni anno minacciano la vita, il patrimonio periurbano, le infrastrutture, i terreni agricoli, le foreste e le aree di conservazione, ostacolando gli investimenti forestali all'interno. Ciò provoca danni all'ambiente e ai suoi ecosistemi, alimentando il circolo vizioso dell'abbandono. La prevenzione deve essere ulteriormente resa operativa (ad esempio riducendo la vegetazione migliorando le pratiche di gestione del territorio e riducendo anche le accensioni), il che interrompe questo ciclo e contribuisce a ridurre il numero di incendi e l'accumulo di combustibile.

Tutte le proiezioni entro il 2040 (NPIRFM) stimano che la temperatura massima in estate salirà tra 0,5 º C lungo la costa e 2 º C nell'entroterra. Può anche raggiungere 3 º C e 7 º C, rispettivamente, con un aumento della frequenza e dell'intensità delle ondate di calore (scenario peggiore del Gruppo intergovernativo di esperti sul cambiamento climatico (IPCC)). Per quanto riguarda le precipitazioni, lo stesso scenario stima una riduzione del 20-40% delle precipitazioni durante la primavera, l'estate e l'autunno entro il 2100. Gli effetti combinati del caldo e della siccità si tradurranno in un maggior numero di giorni dell'anno soggetti a incendi e nell'estensione spaziale dell'esposizione al rischio di incendio nella zona settentrionale del paese. Di conseguenza, nei prossimi decenni si prevede che la variabilità climatica aumenterà il numero di giorni caratterizzati da un rischio di incendi paesaggistici da elevato a estremo. Ciò migliorerà ulteriormente la frequenza e l'intensità degli incendi boschivi estremi in tutto il paese (governo del Portogallo, 2021)(Gomes Da Costa et al., 2020).

Con una media di 85 000 ettari di foreste bruciate ogni anno nell'ultimo decennio (APA, 2020), gli incendi boschivi rappresentano una minaccia fondamentale per le foreste portoghesi e contribuiscono al crescente problema dell'erosione del suolo, dell'invasione dei parassiti e della desertificazione (APA, 2017). Inoltre, gli incendi boschivi estremi compromettono gli sforzi di mitigazione dei cambiamenti climatici riducendo la capacità di stoccaggio del carbonio nel suolo ed emettendo gas a effetto serra nell'atmosfera. Ad esempio, nel 2017 gli incendi boschivi di giugno e ottobre hanno prodotto da soli il 15 % delle emissioni annuali di biossido di carbonio (CO2) del paese (San-Miguel-Ayanz et al., 2020), mentre gli incendi boschivi estremi del 2003 e del 2005 – analogamente a quelli del 2016 e del 2017 – hanno portato il settore dell'uso del suolo e della silvicoltura a emettere più carbonio di quanto assorbito, invertendo una tendenza in atto dal 1991 (APA, 2017). Nel 2017 gli incendi boschivi estremi hanno portato questo settore a emettere il 23 % delle emissioni totali del Portogallo (APA, 2022).

Tutti questi impatti implicano grandi e crescenti perdite economiche. In Portogallo il costo annuale associato agli incendi boschivi è stimato a 60-140 milioni di EUR (governo del Portogallo, 2021).

Il drammatico impatto dei grandi incendi rurali sulla vita dei portoghesi, con perdite di vite umane, proprietà e migliaia di ettari di foresta, ha portato al forte impegno a cambiare il paradigma nazionale da uno basato sulla soppressione degli incendi, a uno più equilibrato nella prevenzione. Tale cambiamento trova riscontro nelle linee guida approvate con delibera del Consiglio dei Ministri n. 157-A/2017 del 27 ottobre 2017 e nei principi enunciati nella Direttiva Unica sulla Prevenzione e la Soppressione degli Incendi, approvata con delibera del Consiglio dei Ministri n. 20/2018 del 1° marzo 2018.

Con questa risoluzione, il governo si impegna ad adottare una serie di misure solide che configurano una riforma sistemica e profonda nella prevenzione e nella lotta contro gli incendi boschivi in Portogallo.

Questo nuovo sistema introduce la gestione congiunta delle zone rurali e la mobilitazione dei settori agricolo e zootecnico per combinare la prevenzione con la soppressione. L'approccio riconosce che l'adozione di buone pratiche in materia di pianificazione e gestione del paesaggio (come l'attuazione e il mantenimento di interruzioni di combustibile, lo smaltimento e il riutilizzo dei rifiuti, il rinnovo dei pascoli o dei paesaggi agroforestali) è fondamentale per una regione più resiliente, vitale e generatrice di valore.

Questa modifica si basa anche sulla legge n. 33/96 del 17 agosto 1996. Stabilisce le basi della politica forestale nazionale, cercando una governance nazionale, regionale e subregionale per la pianificazione e il coordinamento delle misure di prevenzione, individuazione e collaborazione nella repressione degli incendi. Prevede inoltre la gestione del paesaggio e la promozione della gestione forestale.

Le risoluzioni n. 12/2019 del Consiglio dei ministri del 21 gennaio 2019 hanno approvato la visione, gli obiettivi e le misure per l'attuazione del sistema integrato di gestione degli incendi rurali (IRFMS), le cui linee di azione sono poi ulteriormente definite nel piano nazionale integrato di gestione degli incendi rurali (NPIRFM). La NPIRFM è stata approvata con delibera del Consiglio dei Ministri n. 45-A/2020 del 16 giugno 2020. Definisce un modello per il coordinamento orizzontale di tutti gli organismi coinvolti nella prevenzione strutturale, nei sistemi di autoprotezione per le persone e le infrastrutture, nei meccanismi di sostegno alle decisioni, nelle misure di lotta contro gli incendi rurali e nel recupero delle aree bruciate.

Tali risoluzioni introducono meccanismi di coordinamento orizzontali e verticali, garantendo che le strategie nazionali (NPIRFM), i programmi regionali e i piani comunali operino in un quadro unificato. Questi meccanismi di coordinamento sarebbero stati successivamente formalizzati nella legge e il quadro NPIRFM avrebbe trovato ulteriore forza nel Landscape Fire Governance Framework.

Il piano d'azione nazionale, approvato dal Consiglio dei ministri il 28 maggio 2021 (RCM 71-A/2021), traduce in azioni gli orientamenti strategici definiti nella NPIRFM.

Inoltre, al fine di mappare i proprietari terrieri nei territori colpiti dagli incendi rurali, ulteriori atti giuridici (legge n. 78/2017 del 17 agosto 2017, legge n. 65/2019 del 23 agosto 2019) favoriscono l'espansione del sistema informativo catastale semplificato e lo sviluppo di una piattaforma nazionale per la registrazione e l'identificazione catastale (Balcão Único).

Infine, l'IRFMS nel Portogallo continentale e le sue norme operative sono state approvate con il decreto legge n. 82/2021.

Gli incendi boschivi estremi del 2017 hanno richiamato l'attenzione sull'importanza della prevenzione degli incendi paesaggistici. Mentre gli sforzi politici fino ad allora si erano basati principalmente su misure di risposta ex post, gli incendi boschivi del 2017 hanno mostrato la necessità di adattarsi al mutevole rischio di incendi paesaggistici.

I principali obiettivi dell'IRFMS sono:

• Per creare una consapevolezza del rischio di incendio nel paesaggio
• Per ridurre il rischio di incendi paesaggistici
• Prevenire rischi e impatti

L'NPIRFM individua i seguenti obiettivi:

• la perdita di vite umane negli incendi, per quanto possibile, è un evento raro;
• gli incendi di oltre 500 ettari rappresentano solo lo 0,3% del totale degli incendi;
• la superficie bruciata accumulata nel corso del decennio (2020-2030) è inferiore a 660 000 ha.

Il sistema globale mira a ridurre la vulnerabilità a incendi paesaggistici più frequenti, intensi e imprevedibili causati dalla variabilità climatica e dall'incertezza meteorologica. L'IRFMS cerca di costruire un paesaggio rurale resiliente attraverso una gestione attiva del territorio, la riduzione del carburante e una pianificazione informata sul rischio. Aumentare la consapevolezza include la promozione di pratiche più sicure, la preparazione della comunità e l'impegno locale nella prevenzione.

Un altro obiettivo fondamentale è garantire un'azione coordinata tra gli enti nazionali, regionali e locali, allineando gli sforzi di prevenzione, soppressione e ripresa.

L'IRFMS portoghese si basa sull'integrazione di due pilastri d'azione: Rural Fire Management (RFM) e Rural Fire Protection (RFP). Entrambi sono considerati fondamentali dal Comitato tecnico indipendente (ITC) che ha studiato gli eventi incendiari verificatisi nel giugno 2017 in Portogallo. La gestione degli incendi rurali è sotto la responsabilità dell'unità governativa per l'agricoltura e il mare, mentre la protezione antincendio rurale è sotto la responsabilità dell'unità governativa per gli affari interni. L'IRFMS supera questo approccio settoriale, istituendo un sistema che guarda ai due settori principali in modo integrato.

Inoltre, è stato implementato un cambio di paradigma, dal precedente sistema incentrato principalmente sulla soppressione degli incendi al nuovo sistema che dà un peso più significativo alla prevenzione degli incendi. L'IRFMS è organizzato in 6 fasi sequenziali e continue per affrontare il rischio di incendi paesaggistici nel paese, dalla pianificazione alla gestione post-incendio. Ogni fase viene poi tradotta in processi, per i quali vengono assegnate specifiche responsabilità secondo un grafico RACI (un grafico RACI è uno strumento di project management che definisce i ruoli, come in Responsible, Accountable, Consulted e Informed). Le sei fasi sono Pianificazione, Preparazione, Pre-soppressione, Soppressione & Sollievo e Gestione post-incendio:

NPIRFM individua quattro obiettivi strategici per affrontare le debolezze individuate e cogliere le opportunità:

-Valorizzazione delle zone rurali, vale a dire promozione dello sviluppo rurale sostenibile e valorizzazione della produzione di legno e di altri prodotti forestali. Ciò è legato alla pianificazione territoriale e alle misure politiche nazionali per lo sviluppo del territorio. Tuttavia, sono per lo più orientati a valorizzare le zone rurali con la creazione di nuovi modelli imprenditoriali e mercati di nicchia basati su prodotti forestali locali, incentivi per contratti di agroforestazione e gestione forestale e rendere il territorio più attraente, innovativo, diversificato e competitivo. Esempi: Programma di trasformazione del paesaggio e sistema informativo catastale nazionale.

-Gestione attiva delle zone rurali, coinvolgendo cioè i proprietari nella gestione sostenibile dei loro terreni, creando e mantenendo un paesaggio diversificato che crea discontinuità nella propagazione degli incendi. Ciò include anche programmi su larga scala di riduzione del carico di carburante, programmi antincendio silvopastorali e controllati, oltre a garantire la protezione della comunità e degli edifici in situazioni pericolose. Esempi: Protezione delle comunità e degli edifici (Aldeia Segura / Pessoas Seguras); bruciore prescritto; I sistemi silvopastorali e i programmi di pascolo a Montesinho, Gerês, Monchique e Alto Minho utilizzano capre, ovini e bovini per ridurre i carichi di carburante sostenendo nel contempo i mezzi di sussistenza rurali (cfr. anche lo studio di caso sul fuoco e il pascolo prescritti a Viseu Dão Lafões).

-modificare i comportamenti, ossia evitare pratiche pericolose come l'uso incontrollato del fuoco, la combustione dei rifiuti e qualsiasi potenziale fonte di accensione, richiamando nel contempo l'attenzione su sane pratiche di prevenzione degli incendi e di gestione del territorio. La comunicazione e l'informazione verso vari obiettivi a livello regionale e locale sono altrettanto importanti. Esempio s: Campagne nazionali - Portugal Chama (spot televisivi e radiofonici, altri spot con il coinvolgimento di aziende associate.| Raposa Chama; Emigrante Chama; Teatro Chama, per gruppi target specifici.

-una gestione efficiente del rischio, vale a dire lo sviluppo di conoscenze sull'occorrenza del rischio e sui relativi impatti sull'ambiente, sull'economia e sulla società. Comprende la necessità di preparare mappe dei rischi e sistemi di previsione, attuare un modello di governance dei rischi abilitante, sviluppare le capacità delle istituzioni e aumentare le competenze del personale. Esempi: mappe nazionali del rischio di incendi boschivi e sistemi di previsione; piattaforma di monitoraggio IRFMS; programma di qualificazione IRFMS; Portale pubblico IRFMS e SIFOR - https://www.sgifr.gov.pt/

Le relazioni annuali IRFMS sono presentate annualmente al governo da AGIF, I.P., come previsto dall'articolo 4, lettera m), del decreto-legge n. 12/2018, del 16 febbraio 2018. Secondo NPIRFM, una valutazione intermedia del piano nazionale è in fase di finalizzazione e una valutazione finale sarà effettuata nel 2031.

Una volta definiti la visione e gli obiettivi strategici dell'IRFMS, si sono tenute sessioni di lavoro e riflessione con gli stakeholder pubblici e privati, consolidando la diagnosi e raccogliendo proposte di misure per ciascuno degli obiettivi strategici. Le responsabilità sono state ripartite tra il governo centrale, i comuni e le organizzazioni non governative.

Secondo l'NPIRFM, le responsabilità per tutti i processi definiti nell'IRFMS sono ora chiaramente assegnate. Il coordinamento strategico e il monitoraggio del nuovo sistema è sotto la responsabilità dell'AGIF (Agenzia per la gestione integrata degli incendi rurali), che facilita il coordinamento delle politiche pubbliche, dei programmi e delle iniziative relative all'attuazione dell'IRFMS.

L'AGIF ricade sotto l'autorità diretta del primo ministro portoghese, che ne garantisce l'emancipazione politica in quanto agenzia intergovernativa indipendente da ministeri specifici. AGIF comprende un comitato di coordinamento ad alto livello, presieduto dal primo ministro, che integra i vertici di tutte le agenzie pubbliche attive nella gestione degli incendi boschivi. Dal 2024 la comunicazione diretta dell'AGIF è stata delegata al ministro dell'Agricoltura e del mare, rispecchiando il punto di vista dell'allora governo sulle foreste e sugli incendi boschivi.

Nell'ambito degli strumenti di pianificazione (nazionale, regionale, subregionale e locale), l'AGIF promuove inoltre la partecipazione strutturata di tutti i portatori di interessi pertinenti, compresi i comuni, le comunità intercomunali, i proprietari terrieri, le organizzazioni di produttori forestali, i vigili del fuoco, le istituzioni scientifiche e la società civile, garantendo che le misure di prevenzione e risposta rispecchino le realtà locali e le priorità condivise.

All'interno dell'IRFMS, ICNF, I.P. (Institute for Nature Conservation and Forests) coordina gli sforzi sul pilastro RFM e ANEPC (National Emergency and Civil Protection Authority) coordina gli sforzi sul pilastro RFP. Tali soggetti contribuiscono alla definizione di misure di prevenzione e soppressione per ciascun uso del suolo, rurale (nell'ambito della gestione delle risorse naturali) e urbano (nell'ambito della gestione delle risorse naturali). ANEPC ha anche il compito di comandare le operazioni di soppressione.

Nel nuovo sistema, le autorità locali e i proprietari terrieri hanno un ruolo maggiore nell'efficiente riduzione del rischio di incendio nei territori rurali. Sono stati creati uffici tecnici forestali intercomunali, responsabilizzando le autorità locali nella prevenzione degli incendi paesaggistici. Le "brigate di sapper forestali" intercomunali sono diventate operative anche per le azioni forestali preventive e gli interventi post-incendio e di emergenza, al fine di aumentare la resilienza del territorio agli incendi boschivi.

È stata stabilita una stretta collaborazione con università, centri di ricerca ed esperti tecnici per integrare le conoscenze scientifiche nella valutazione del rischio, nella pianificazione della gestione del carburante e negli strumenti di supporto alle decisioni. Garantisce un'ampia partecipazione delle parti interessate coordinando le agenzie nazionali, i comuni, i proprietari terrieri, le organizzazioni forestali, i vigili del fuoco, i ricercatori e la società civile. I processi partecipativi riuniscono conoscenze scientifiche e locali per informare la pianificazione NPIRFM, mentre le campagne di sensibilizzazione e le iniziative di formazione rafforzano la preparazione della comunità. Il sistema svolge inoltre un ruolo fondamentale nel promuovere il coordinamento intersettoriale, nell'orientare il processo basato sugli insegnamenti tratti e nel sostenere i proprietari terrieri e le strutture forestali intercomunali per rafforzare la capacità di prevenzione e la resilienza territoriale.

I documenti relativi alla strategia e alla catena di processo di NPIRFM, approvati dal Consiglio dei ministri il 5 dicembre 2019, sono stati resi disponibili per la consultazione pubblica per sessanta giorni sul sito web consultalex.gov.pt. Durante questo periodo, si sono tenute 73 sessioni informative a livello nazionale, a cui hanno partecipato più di 2.000 persone. Sono stati ricevuti centoquindici contributi scritti, che hanno consentito di migliorare i documenti e hanno portato a un miglioramento significativo del piano d'azione nazionale.

Gli incendi boschivi del 2017 hanno evidenziato una serie di debolezze nel sistema di gestione degli incendi boschivi in vigore in Portogallo fino a quell'anno, aprendo così la strada allo sviluppo del nuovo sistema di gestione.

Fattori abilitanti

I fattori abilitanti per sostenere e promuovere il successo dei processi IRFMS sono: governance, qualificazione, informazione e comunicazione, come riconosciuto dalla NPIRFM.

La governance (anche ad alto livello, generale, ma anche a tutti gli altri livelli amministrativi e decisionali) è considerata un prerequisito per sostenere l'intera catena di processo e comporta il rinnovamento degli aspetti organizzativi e legislativi.

La formazione e la qualificazione tecnica sono considerate fondamentali per consentire alle agenzie e agli enti coinvolti nel sistema di integrare conoscenze efficaci nei processi dell'IRFMS.

Infine, l'informazione e la comunicazione supportano il regolare funzionamento dei processi. Per questo motivo sono necessarie anche piattaforme accessibili per la gestione e la condivisione dei dati.

Inoltre, il successo dell'avvio e dell'attuazione dell'IRFMS è dipeso da un forte impegno politico, da finanziamenti a lungo termine e dalla capacità delle istituzioni a tutti i livelli di adattarsi a un modello orientato alla prevenzione. Le sfide strutturali quali la frammentazione dei terreni, le limitate risorse tecniche nelle zone rurali e la necessità di un cambiamento comportamentale continuano a limitare i progressi. Allo stesso tempo, l'innovazione scientifica, la pianificazione integrata dell'uso del territorio e la leadership dell'AGIF nel monitoraggio, nella valutazione e nella cooperazione internazionale sono stati fattori determinanti.

Ostacoli

L'ostacolo principale all'ulteriore decentramento della gestione degli incendi boschivi previsto dall'IRFMS è la mancanza di risorse finanziarie stabili e prevedibili e di capacità tecniche disponibili a tutti i livelli. Il nuovo sistema ha richiesto una profonda trasformazione della governance e della legislazione, richiedendo quindi sforzi, tempo e risorse elevati.

Il mantenimento di un ruolo di coordinamento sovraministeriale e di alto livello all'interno dell'IRFMS è altrettanto fondamentale per garantire la coerenza tra i settori e un allineamento costante delle politiche e degli investimenti. Garantire la continuità in tutti i cicli politici e assicurare un ampio coinvolgimento delle parti interessate rimangono essenziali per sostenere la trasformazione avviata dopo l'incendio del 2017

Upscaling

Il Portogallo ha firmato diversi accordi internazionali per il sostegno reciproco e la condivisione delle conoscenze per la gestione integrata degli incendi, che possono aumentare l'efficienza delle politiche e delle misure a livello nazionale, nonché l'apprendimento reciproco e la replica dell'approccio in altri paesi.

A tale riguardo, l'AGIF ha preparato il quadro di governance degli incendi paesaggistici (LFGF) presentato all'8a conferenza internazionale sugli incendi boschivi, tenutasi a Porto (Portogallo) nel maggio 2023. L'LFGF ha ottenuto il sostegno di diversi paesi e ha ricevuto dichiarazioni di sostegno dal Programma delle Nazioni Unite per l'ambiente (UNEP), dall'Ufficio delle Nazioni Unite per la riduzione del rischio di catastrofi (UNDRR), dal Forum delle Nazioni Unite sulle foreste (UNFF), dall'Organizzazione per l'alimentazione e l'agricoltura (FAO), dall'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE; ha partecipato anche al progetto di LFGF) e all'Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE). Da allora, l'AGIF si è recata alla COP28 per diffondere la notizia dell'LFGF e per sostenere il polo antincendio della FAO, che adotterà l'LFGF come uno dei suoi riferimenti. L'AGIF mantiene un dialogo aperto con le Nazioni Unite e l'UE promuovendo l'adozione dell'LFGF.

Inoltre, sono stati firmati diversi memorandum per aprire la cooperazione in tutte le fasi della catena del valore degli incendi boschivi, ad esempio: CalFIRE (California), USFS (per tutti gli Stati Uniti), Canada, Brasile, Cile e Finlandia. Altri memorandum sono all'orizzonte, poiché AGIF mira a facilitare la cooperazione internazionale e lo scambio di competenze.

Mentre fino agli ultimi anni la cooperazione internazionale si era concentrata esclusivamente sulla soppressione degli incendi boschivi, questo sta rapidamente cambiando, con un numero crescente di iniziative incentrate sul rafforzamento della cooperazione internazionale per la prevenzione degli incendi boschivi. Tra il 2006 e il 2010 il progetto FIRE PARADOX, un'iniziativa internazionale finanziata dalla Commissione europea, si è concentrato sulla promozione della prevenzione degli incendi boschivi nell'ambito di un approccio integrato alla gestione degli incendi boschivi. Nel 2014 è stata istituita la piattaforma SPITFIRE, un servizio transfrontaliero di previsione del rischio meteorologico e di incendi boschivi, per consentire lo scambio di informazioni tra la protezione civile e le agenzie meteorologiche portoghesi e spagnole.

NPIRFM prevede inoltre la creazione di un Centro iberico per la ricerca, la prevenzione e la lotta contro gli incendi boschivi, destinato a migliorare ulteriormente la cooperazione tra Portogallo e Spagna in materia di valutazione del rischio di incendi boschivi, prevenzione e adattamento ai cambiamenti climatici. In particolare, il Centro dovrebbe agevolare la ricerca transfrontaliera e lo scambio di conoscenze per comprendere meglio i fattori scatenanti degli incendi boschivi nella regione; campagne congiunte di sensibilizzazione; e formazioni transfrontaliere sulla prevenzione e la repressione del rischio di incendi boschivi.

Costi

Solo nel 2017 il costo totale degli incendi boschivi di giugno e ottobre è stato stimato a quasi 1,5 miliardi di EUR (San-Miguel-Ayanz et al., 2020). Gli impatti e i costi economici sono stati particolarmente disastrosi per il settore forestale. Nei prossimi decenni, si prevede che i costi derivanti da incendi boschivi estremi cresceranno, anche considerando gli impatti sull'industria del turismo.

Si stima che le risorse finanziarie necessarie per il piano d'azione nazionale (PAN) siano pari a ulteriori 383 milioni di EUR all'anno.  Rispetto alla spesa annuale dell'IRFMS (il 2019 è l'anno di riferimento) sono aumentati da 264 milioni di EUR a 647 milioni di EUR all'anno, corrispondenti a una spesa totale dell'IRFMS di 7,1 miliardi di EUR nell'intero arco di tempo del piano nazionale.

La spesa totale annua dell'IRFMS è ripartita tra ciascuno degli obiettivi strategici:

SG1 — Valore zone rurali, 69 milioni di euro

SG2 — Gestione attiva delle zone rurali, 207 milioni di euro

SG3 — Cambiamenti comportamentali, 70 milioni di euro

SG4 — Gestione efficiente dei rischi, 301 milioni di euro.

Nei processi IRFMS, questo si traduce in una distribuzione del 58% nella prevenzione degli incendi e del 42% nella soppressione.

In effetti, questa spesa di 647 milioni di euro all'anno sarà finanziata da più fonti, compresi i fondi dell'UE. Inoltre, si prevede di finanziare progetti relativi principalmente alla protezione dell'ambiente, all'emancipazione istituzionale e alla protezione della comunità.

Vantaggi

IRFMS ha quattro impatti principali come risultato del raggiungimento degli obiettivi NPIRFM:

1.    la capacità del paese di trasformare una tragedia in un'opportunità, riducendo il problema degli incendi a livelli accettabili, dove le vittime umane e gli incendi molto gravi sono eventi rari. Pertanto, dimostrando che il popolo portoghese e le sue istituzioni sono riusciti a superare la sfida, che è condivisa dallo Stato e dalla società nel suo complesso;

2.    soddisfare le aspettative di riduzione delle emissioni di CO2 conformemente alla tabella di marcia per la neutralità in termini di emissioni di carbonio del 2050, evitando l'emissione di 47 megatoni di CO2 equivalente accumulati entro il 2030;

3.    contributo annuo di 701 milioni di euro, risultante dal delta tra la mancata attuazione del piano nello scenario di inerzia "Black Sky" e lo scenario "We did it", da conseguire nel 2030, sulla base di:

• riduzione della perdita di beni e servizi generati nelle aree forestali e agroforestali, dove il beneficio dell'attuazione del PAN è di 483 milioni di euro all'anno, pari allo 0,23% del prodotto interno lordo (PIL) espresso in VAL (valore aggiunto lordo);

• un aumento di 138 milioni di EUR all'anno della quantità di beni e servizi prodotti dalle foreste (6,5 milioni di ettari), compreso il sequestro del carbonio, da 1,7 miliardi di EUR all'anno (0,8 % del PIL) a 1,8 miliardi di EUR (0,9 % del PIL);

• un aumento di 80 milioni di euro all'anno per un importo totale annuo di 2,8 miliardi di euro (1,3% del PIL) nell'industria di trasformazione — pannelli, pasta di legno e carta, sughero — principalmente per l'esportazione, stimolato dall'aumento dell'offerta.

Il contributo totale di questo piano alla ricchezza nazionale è pertanto stimato a 701 milioni di euro all'anno (+0,3 p.p.), pari quindi al 2,3 % del PIL nel 2030.

4.    Creazione di 60 000 posti di lavoro entro il 2030 per la gestione attiva delle aree forestali e agroforestali, i trasporti e la logistica, la manutenzione e la riparazione dei materiali e il turismo

L'IRFMS dovrebbe inoltre generare benefici in termini di governance, con un approccio più coordinato tra le questioni ambientali e di sicurezza umana, precedentemente affrontate da organismi governativi separati. A questo proposito la governance degli incendi boschivi è diventata più decentrata in Portogallo negli ultimi anni. I comitati istituiti nell'ambito dell'IRFMS facilitano l'impegno dei governi subnazionali nella gestione degli incendi boschivi. I comuni e le comunità intercomunali sono sempre più coinvolti nella gestione del rischio di incendi boschivi, ad esempio attraverso una migliore gestione delle foreste e competenze in materia di protezione civile. Inoltre, l'attuazione dell'IRFMS dovrebbe generare diverse ulteriori modifiche delle leggi in vigore nell'ambito del precedente meccanismo. In effetti, l'IRFMS prevede nuovi metodi di prevenzione degli incendi che hanno un impatto sulla pianificazione territoriale e nuove opzioni di pianificazione territoriale, nuove forme di gestione del combustibile e pianificazione forestale. La legge sull'espropriazione è anche influenzata per consentire all'ICNF di condurre espropri per la prevenzione degli incendi.

Sebbene non sia stata ancora pubblicata un'analisi formale costi-benefici, la performance finanziaria del sistema dimostra una crescente relazione tra queste due dimensioni. Nonostante la spesa sia inferiore ai livelli previsti, la capacità operativa e le risorse disponibili hanno raggiunto i livelli più elevati fino ad oggi. Il modello di governance riduce anche i costi a lungo termine dando priorità alla gestione del carburante, alla pianificazione del rischio e alla prevenzione strutturale, che sono riconosciuti a livello internazionale come più convenienti rispetto agli approcci basati esclusivamente sulla soppressione.

Costi di manutenzione

I costi di manutenzione sono principalmente connessi al funzionamento in corso delle strutture di coordinamento interagenzia, dei sistemi di monitoraggio e valutazione, della formazione e del mantenimento delle capacità di prevenzione e soppressione. Questi sono integrati nel bilancio annuale delle entità IRFMS e sono supportati da programmi di investimento e finanziamenti pubblici.

La leadership di AGIF nel monitoraggio, nella valutazione e nella cooperazione internazionale ha anche contribuito all'allineamento delle politiche nazionali con i quadri di adattamento dell'UE e ha influenzato gli aggiornamenti delle strategie settoriali, degli standard operativi e degli strumenti legislativi relativi alla gestione degli incendi rurali.

L'attuazione è stata avviata nel 2017 da una task force specifica creata nell'ottobre 2017 per tradurre in azioni le raccomandazioni dei comitati tecnici indipendenti. È durato 14 mesi e ha completato il suo mandato. AGIF ha seguito questa task force dal 1° gennaio ²⁰¹⁹ in poi.

Nel primo trimestre del 2018 è stato condotto uno studio per valutare l'approccio alla gestione degli incendi in vigore fino al 2017 e per redigere lo schema e i requisiti del nuovo IRFMS. Consultazione pubblica da luglio a settembre 2018. NPIRFM è stata approvata con delibera del Consiglio dei Ministri n. 45-A/2020 del 16 giugno 2020. L'IRFMS è stato istituito per legge nel 2021, sebbene molti dei suoi principi siano già in vigore dal 2018.

L'IRFMS ha richiesto un'attuazione graduale nell'arco di 4-5 anni, a partire dagli incendi boschivi del 2017, con la creazione dell'AGIF e l'approvazione dei principali strumenti legislativi e di pianificazione. Trattandosi di una trasformazione governativa a lungo termine, la piena attuazione è in corso, con alcuni ritardi dovuti alla complessità delle riforme governative, alla necessità di sviluppare la capacità tecnica locale e al tempo necessario per garantire i finanziamenti per i progetti e le misure in corso.

L'NPIRFM è valido per il periodo 2020-2030 e l'IRFMS è stato concepito come un sistema soggetto a lungo termine, costantemente monitorato e soggetto a lezioni. Tus, IRFMS è stato istituito come una soluzione permanente, sostituendo il precedente sistema.

La strategia 2020-2030 stabilisce la visione e i valori, identifica il contesto, definisce le linee guida e gli obiettivi strategici, fissa gli obiettivi e introduce un nuovo modello di governance e gestione dei rischi, dettagliato nel documento sulla catena di processo individuale.

agif@agif.pt

João Carlos Verde

Head of Integrated Fire Management Policy

Integrated Rural Fire Management Agency

Email: joao.verde@agif.pt

Filipa Lourenço
Senior Officer | Integrated Fire Management Policy
Integrated Rural Fire Management Agency
Email: Filipa.lourenco@agif.pt

Relazioni trimestrali: https://www.agif.pt/pt/relatorios-trimestrais

Relazioni annuali: https://www.agif.pt/pt/relatorios-anuais

Consiglio dei ministri (2020), 2020-2030 Piano nazionale per la gestione integrata degli incendi rurali

OCSE (2023), "Taming wildfires in the context of climate change: Il caso del Portogallo", OECD Environment Policy Papers, n. 37, OECD Publishing, Parigi

Presidenza del Consiglio dei ministri (2021), decreto-legge n. 82/2021 del 13 ottobre 2021, https://diariodarepublica.pt/dr/legislacao-consolidada/decreto-lei/2021-172745166

Quadro di governance del paesaggio

2022 Portogallo incendi boschivi, risposta alle emergenze nell'area bruciata (BAER)