Namų ūkių, kuriems kyla didelė hidrogeologinė rizika, prevencinis perkėlimas Pjemonte (Italija)

Pjemontas, įsikūręs šiaurės vakarų Italijoje, yra antras pagal dydį šalies regionas, kuriame gyvena apie 7% Italijos gyventojų. Jai būdinga sudėtinga geomorfologija, apimanti daugiau kaip 43 proc. jos teritorijos (Alpių ir Apeninų), kalvotas vietoves ir salpas (Fedatoet al. 2023). Maždaug 6 proc. jos teritorijos kyla didelė arba labai didelė nuošliaužų rizika, o maždaug 8 proc. – vidutinė potvynių rizika. Ši rizika daro poveikį 95 proc. regiono savivaldybių teritorijoms (ISPRA,2021 m.).

Po upė, kuri yra ilgiausia Italijoje, kilusi iš Kotijos Alpių Kuneo provincijoje pietvakarinėje Pjemonto pusėje. Po upės baseinas yra ypač pažeidžiamas potvynių ir dar labiau nukentės būsimomis klimato sąlygomis (Vezzoliet al. 2015).

Naujausiuose Pjemonto regiono aplinkos agentūros tyrimuose nurodyti 1981–2010 m. laikotarpio regiono klimato pokyčiai (ARPA Piemonte, 2020a), taip pat ateities scenarijai iki amžiaus pabaigos (ARPA Piemonte, 2020b). Klimato kaita Pjemonte rodo ryškesnes tendencijas nei pasaulinis vidurkis, ypač dideliame aukštyje. Be to, kad pakilo temperatūra, pastebėta didelių kritulių režimo svyravimų. Jie vis labiau koncentruojasi laike ir sukelia ekstremalius reiškinius, dėl kurių kyla sausros, potvyniai, dirvožemio erozija ir dėl to kyla nuošliaužų rizika (Pjemontoregionas, 2022 m.).

Perkėlimas Europos Sąjungoje oficialiai tapo politikos galimybe siekiant išvengti hidrogeologinės rizikos nuo 2003 m., kai Regioninės tarybos sprendimu buvo nustatyti preliminarūs savivaldybių subsidijavimo kriterijai įgyvendinant gyvenamųjų pastatų perkėlimo planus. Ši iniciatyva grindžiama ankstesniais metais regioninių pareigūnų sukaupta patirtimi, susijusia su reaktyviu (t. y. ex post) perkėlimu, nukreiptu tiek į gyvenamųjų pastatų savininkus, tiek į gamybinį turtą.

Vėliau, 2007 m. priėmus reglamentą, pradėta apklausa salpose esančioms savivaldybėms nustatyti, kurių buvo paprašyta užpildyti formą, kurioje būtų pateikta informacija apie pastatų, kuriems kyla didelė rizika, savybes. Perkėlimo Europos Sąjungoje lėšų išmokėjimo ir naudojimosi jomis kriterijai ir intervencinių priemonių prioritetinės skalės buvo nustatytos regioniniais reglamentais 2009 m., o vėliau patikslintos 2017 m. ir 2021 m. (Pjemontoregiono interneto svetainė). Reglamentu nustatoma savanoriška būsto išpirkimo sistema, kuria namų ūkiai skatinami pasitraukti iš didelės hidrogeologinės rizikos zonų, kaip nustatyta atitinkamose planavimo priemonėse. Pagal ją taip pat skiriamos lėšos pažeidžiamų pastatų, kurių negalima perkelti dėl istorinių ar socialinių priežasčių, savininkams.

Regioniniu reglamentu įgyvendinamas nacionalinio įstatymo galią turinčio dekreto Nr. 152/2006 (vadinamojo Italijos aplinkos kodekso) 67 straipsnis. Jis apima perkėlimą ir kitas planavimo priemones, susijusias su hidrogeologine rizika, kurios turi būti priimtos upės baseino rajono lygmeniu. Pagal šį straipsnį regioninės valdžios institucijos turi nustatyti skatinamąsias priemones, kad gamybinės veiklos ar gyvenamųjų pastatų savininkai galėtų perkelti turtą iš rizikingų vietovių. Regionai, pasikonsultavę su atitinkamomis vietos valdžios institucijomis (savivaldybėmis), parengia finansinių perkėlimo paskatų suteikimo planą. Skatinamasis paskirstymas grindžiamas prioritetiniais kriterijais, susijusiais su rizikos lygiu. Finansinės paskatos, kurios taip pat skirtos griovimo išlaidoms padengti, mokamos iš išteklių, gautų iš valstybės mokesčių už viešojo vandens naudojimą. Kai asmenys, turintys teisę pasinaudoti paskatomis, jų neprašo, jie netenka bet kokios naudos ar kompensacijos, kurią galėtų gauti gaivalinių nelaimių padarytos žalos atveju.

Regioniniame reglamente taip pat primenama ES Potvynių direktyva (2007/60/EB)ir Po upės baseino potvynių rizikos valdymo planas (FRMP), paskutinis patvirtintas 2016 m. Reglamente numatytos priemonės yra susijusios su 22 priemone (perkėlimas) ir 23 priemone (pažeidžiamumo mažinimas). Tokios priemonės taip pat numatytos ES gairėse dėl ataskaitų teikimo pagal Potvynių direktyvą.

Išlaidos

Pagal Italijos aplinkos kodeksą perkėlimo paskatos teikiamos iš išteklių, gaunamų iš valstybės mokesčių už viešojo vandens naudojimą. Regionas kasmet iš regioninio biudžeto skiria 900 000 EUR perkėlimo intervencijoms. Kadangi perkeltų namų ūkių neprašoma prisidėti, visos išlaidos tenka mokesčių mokėtojams.

2009–2024 m. bendros išpirkimo schemos išlaidos sudarė 5 347 715,51 EUR. Į šią sumą įtrauktos pirkimo išlaidos (pervedimai namų ūkiams, išleista 4 730 918,7 EUR) ir griovimo išlaidos (1 116 868,66 EUR išleista ir įsipareigota skirti).

Privalumai

Persikėlimas padidina žmonių saugumą. Ji suteikia galimybę asmenims, kuriems tiesiogiai taikoma priemonė, visam laikui pasitraukti iš didelės rizikos zonų (tiesioginiams paramos gavėjams). Be to, pašalinus neapsaugotus pastatus (netiesioginiai naudos gavėjai), sumažėja rizika, kad asmenys išeis iš pasroviui ir (arba) nuokalnės.

Pjemonto regionas šią perkėlimo politiką motyvuoja ekonominiu efektyvumu ir viešųjų lėšų taupymu. Žmonių perkėlimas iš didelės rizikos zonų reiškia mažesnes investicijas nei apsaugant nedidelį gyventojų, kuriems kyla rizika, skaičių arba nuolat teikiant ex post kompensacijas nukentėjusiems asmenims. Tačiau oficiali sąnaudų ir naudos analizė nebuvo atlikta.

Gyvenamosios paskirties nekilnojamojo turto savininkams (tiek pirminiams, tiek antriniams gyventojams), kurių namai yra didelės hidrogeologinės rizikos teritorijose, nustatytose atitinkamose planavimo priemonėse, regioniniais teisės aktais nustatyta išpirkimo sistema. Šios planavimo priemonės apima savivaldybių lygmeniu parengtus miestų planus, Po upės baseino hidrologinės sistemos planą (Piano Assetto Idrologico) ir regioninį įstatymą Nr. 56/1977 dėl žemės naudojimo ir dirvožemio išsaugojimo. Juose nustatomos užstatytos teritorijos teritorijos, kurioms gresia didelis geomorfologinis pavojus ir didelė rizika ir kurių nebegalima toliau naudoti miestuose.

Reglamente nustatyti turimų lėšų išmokėjimo prioritetiniai kriterijai, įskaitant gyvenamosios vietos rūšį (pirminė pirmenybė teikiama ne antrinei), rizikos, su kuria susiduriama, lygį ir pavojaus rūšį (nuošliaužos ir griūtys dėl upių potvynių, kai pirmieji yra mažiau nuspėjami).

Namų ūkiams suteikiama „perkėlimo dotacija“, kuri gali būti naudojama naujam turtui pirkti ar statyti arba kaip kompensacija. Didžiausia skirtina suma apskaičiuojama 1034 EUR/m2 vertę (apskaičiuotą atsižvelgiant į didžiausias naujų subsidijuojamų socialinių būstų statybos išlaidas už m2) padauginus iš perkeltino namo ploto (iki 200 m²). Tada taikomas koeficientas. Tai priklauso nuo to, ar namas naudojamas kaip pirminė ar antrinė gyvenamoji vieta, o pirminiai gyventojai gauna visą sumą, o antriniai gyventojai - 75%. Jei pareiškėjai pasirenka kompensaciją, jie gauna 50% sumos, kurią jie gautų, jei nuspręstų pirkti / statyti naują turtą. Nepriklausomai nuo pasirinktos perkėlimo dotacijos, pradinis turtas yra nugriautas.

Norėdamas gauti persikėlimo dotaciją, turto savininkas pateikia paraišką savivaldybei. Savivaldybė, patikrinusi, ar paraiška atitinka priimtinumo kriterijus, parengia pastato griovimo projektą ir tada pateikia Pjemonto regionui perkėlimo pasiūlymą. Regioninė valdžios institucija vertina savivaldybės pasiūlymą dėl perkėlimo. Jei pasiūlymas atitinka kriterijus, jis perduoda išteklius savivaldybei, kad ji padengtų tiek nekilnojamojo turto savininko perkėlimo dotaciją, tiek pastato, kuriam kyla pavojus, griovimo išlaidas.

Jei turto savininkas turi teisę gauti persikėlimo dotaciją, bet nusprendžia nesilaikyti išpirkimo schemos, jis netenka bet kokios naudos ar kompensacijos, kurią galėtų gauti gaivalinių nelaimių padarytos žalos atveju.

Nuo 2024 m. balandžio mėn. įvykdyti 52 išpirkimai: 26 tikslinės grupės buvo pirminiai gyventojai ir 25 antriniai gyventojai.

Kalbant apie pasirinktą perkėlimo dotacijos rūšį, 89 proc. pirminių gyventojų pasirinko pirkti ir (arba) statyti naują namą, palyginti su 42 proc. antrinių gyventojų. Tai galima paaiškinti tuo, kad antriniai gyventojai paprastai turi atostogų namus, todėl jiems mažiau reikia rasti naują turtą ir jie yra labiau linkę priimti piniginę kompensaciją.

Regioniniu reglamentu taip pat nustatomos pažeidžiamumo mažinimo priemonės tiems pastatams, kurių negalima perkelti dėl jų istorinės ar socialinės vertės arba ypatingos miestų išdėstymo konfigūracijos. Nuo 2024 m. balandžio mėn. Bussoleno savivaldybėje įgyvendinama viena pažeidžiamumo mažinimo priemonė. Šioje savivaldybėje neįmanoma statyti pylimų ar atlikti kitų hidraulinių darbų, kad būtų apsisaugota nuo 200 metų trunkančio potvynio. Taigi savivaldybė pristatė projektą, kuriuo siekiama sumažinti būstų, kuriems kyla pavojus, pažeidžiamumą pakeičiant esamus langus ir duris vandeniui nelaidžiomis alternatyvomis. Pjemonto regionas savivaldybei pervedė 650 000 EUR priemonėms įgyvendinti.

Daugiausia akcijų išpirkta Turino provincijos kalnų vietovės Pragelato (n=14) ir Villar Pellice (n=10) savivaldybėse ir Bussoleno (n=4) savivaldybėje. Pastarojoje taip pat įgyvendinamos pažeidžiamumo mažinimo priemonės. Šios savivaldybės išsamiai konsultavosi su nukentėjusiais namų ūkiais, kad paskatintų juos aktyviau dalyvauti programoje.

Tačiau regioniniame perkėlimo Europos Sąjungoje reglamente nepateikiama jokių gairių, ar ir kaip turėtų būti vykdomas suinteresuotųjų subjektų dalyvavimas. Todėl savivaldybių techniniams pareigūnams ir merams paliekama gera valia rengti susitikimus su nukentėjusiais namų ūkiais.

Nenustatydama oficialaus bendro kūrimo proceso, 2024 m. Pjemonto regiono valdžios institucija surengė susitikimus su programoje dalyvaujančiomis savivaldybėmis ir namų ūkiais. Posėdžiuose buvo siekiama įtraukti jų nuomones apie tai, kaip priemonę būtų galima patobulinti atsižvelgiant į planuojamą regioninio reglamento peržiūrą. Tuo pat metu vyksta diskusijos, kaip padidinti programos matomumą, kad visuomenė būtų geriau informuojama.

Toliau nurodyti sėkmės ir ribojantys veiksniai atsirado įgyvendinant perkėlimo dotaciją.

Sėkmės veiksniai:

• Institucinis ir politinis įsipareigojimas: Prevencinė perkėlimo Europos Sąjungoje programa Pjemonte yra unikali Italijoje. Jis buvo parengtas dėl regiono pareigūnų ir tarybos narių, kurie manė, kad naudinga pradėti šį procesą, įsipareigojimo;
• turimos lėšos (900 000 EUR per metus), gaunamos iš valstybės mokesčių už viešojo vandens naudojimą ir valdomos Pjemonto regiono;
• turto vertinimas, kuriuo skatinamas prevencinis perkėlimas, remiantis naujo subsidijuojamo socialinio būsto vertėmis;
• Problemos pasidalijimas su atitinkamais suinteresuotaisiais subjektais ir leidimas namų ūkiams, kuriems kyla rizika, ją įveikti tapo pagrindiniu intervencijos sėkmės elementu. Tai buvo parodyta Villar Pellice, vienoje iš pirmųjų prie schemos prisijungusių savivaldybių.

Ribojantys veiksniai:

• riboti programai įgyvendinti skirti žmogiškieji ir ekonominiai ištekliai tiek regioniniu, tiek savivaldybių lygmeniu;
• Skirtingi dalyvaujančių savivaldybių gebėjimai įgyvendinti programą, o tai turi įtakos gebėjimui įtraukti rizikos grupei priklausančius namų ūkius ir įgyvendinimo terminams;
• ribotas visuomenės informuotumas apie riziką, su kuria susiduria jų turtas, ir apie galimybę taikyti perkėlimo Europos Sąjungoje priemonę;
• sunku pasiekti visų daugiabučių namų savininkų sutarimą, kurio vis dėlto reikia norint nugriauti pastatą, kuriam gresia pavojus;
• Pirminių gyventojų pasipriešinimas palikti savo namus.

Atsižvelgiant į paskutinį aspektą, palyginti didelis antrinių gyventojų (palyginti su pirminiais gyventojais) prašymų skirti perkėlimo dotaciją skaičius sukėlė tam tikrą susirūpinimą dėl priemonės veiksmingumo siekiant pasiekti labiausiai pažeidžiamus asmenis.    Valdžios institucijos nustatė keletą priežasčių, dėl kurių vis dar sunku įtraukti pirminius gyventojus. Pagrindinė priežastis yra emocinis prisirišimas prie turto. Tačiau regioninė valdžios institucija mano, kad būtų naudinga priemonę toliau taikyti antriniams gyventojams tiek sąnaudų ir naudos požiūriu (t. y. siekiant išvengti reikalavimų atlyginti patirtą žalą), tiek rizikos mažinimo požiūriu, nes pastatas vis tiek turėtų būti nugriautas. Vyksta diskusijos, kaip būtų galima patobulinti sistemą, kad būtų skatinamas aktyvesnis pirminių gyventojų dalyvavimas.

Išlaidos

Pagal Italijos aplinkos kodeksą perkėlimo paskatos teikiamos iš išteklių, gaunamų iš valstybės mokesčių už viešojo vandens naudojimą. Regionas kasmet iš regioninio biudžeto skiria 900 000 EUR perkėlimo intervencijoms. Kadangi perkeltų namų ūkių neprašoma prisidėti, visos išlaidos tenka mokesčių mokėtojams.

2009–2024 m. bendros išpirkimo schemos išlaidos sudarė 5 347 715,51 EUR. Į šią sumą įskaičiuotos pirkimo išlaidos (pervedimai namų ūkiams, išleista 4 730 918,7 EUR) ir griovimo išlaidos (1 116 868,66 EUR – išleista ir įkeista).

Privalumai

Persikėlimas padidina žmonių saugumą. Ji suteikia galimybę asmenims, kuriems tiesiogiai taikoma priemonė, visam laikui pasitraukti iš didelės rizikos zonų (tiesioginiams paramos gavėjams). Be to, pašalinus neapsaugotus pastatus (netiesioginiai naudos gavėjai), sumažėja rizika, kad asmenys išeis iš pasroviui ir (arba) nuokalnės.

Pjemonto regionas šią perkėlimo politiką motyvuoja ekonominiu efektyvumu ir viešųjų lėšų taupymu. Žmonių perkėlimas iš didelės rizikos zonų reiškia mažesnes investicijas nei apsaugant nedidelį gyventojų, kuriems kyla rizika, skaičių arba nuolat teikiant ex post kompensacijas nukentėjusiems asmenims. Tačiau oficiali sąnaudų ir naudos analizė nebuvo atlikta.

Išpirkimo programos įgyvendinamos nuo 2009 m. Perkėlimo stipendijos išduodamos gana greitai po to, kai jos patvirtinamos. Pastatų, kurie, kaip nustatyta, kelia didelę riziką, nugriovimo laikas skiriasi priklausomai nuo susijusių savivaldybių pajėgumų.

Perkėlimas yra nuolatinis. Regioninis reglamentas, kuriuo nustatomi perkėlimo Europos Sąjungoje mechanizmai, buvo keletą kartų peržiūrėtas. 2024 m. pradėti parengiamieji darbai siekiant įvertinti galimus naujus reglamento patobulinimus.

Antonia Impedovo
Piazza Piemonte - Piano 16 – Torino
Email: antonia.impedovo@regione.piemonte.it
difesasuolo@regione.piemonte.it

Elisa Calliari
elisa.calliari@cmcc.it