Preventieve verplaatsing van huishoudens met een hoog hydrogeologisch risico in Piemonte (Italië)

Piemonte, gelegen in Noordwest-Italië, is de op een na grootste regio van het land en de thuisbasis van ongeveer 7% van de Italiaanse bevolking. Het wordt gekenmerkt door een complexe geomorfologie, die bergen omvat meer dan 43% van zijn grondgebied (Alpen en Appennines), heuvelachtige gebieden en uiterwaarden (Fedatoet al. 2023). Ongeveer 6% van zijn grondgebied loopt een hoog of zeer hoog risico op aardverschuivingen en ongeveer 8% loopt een gemiddeld risico op overstromingen. Deze risico’s treffen 95 % van de gemeenten in de regio (ISPRA, 2021).

De Po, de langste rivier van Italië, ontspringt uit de Cottiaanse Alpen in de provincie Cuneo in het zuidwesten van Piemonte. Het stroomgebied van de Po is bijzonder kwetsbaar voor overstromingen en meer zullen zich onder toekomstige klimaatomstandigheden bevinden (Vezzoliet al. 2015).

Recente studies van het regionale milieuagentschap van Piemonte hebben veranderingen in het regionale klimaat voor de periode 1981-2010 geschetst (ARPA Piemonte, 2020a),evenals toekomstscenario’s tot het einde van de eeuw (ARPA Piemonte, 2020b). Klimaatverandering in Piemonte vertoont meer uitgesproken trends dan het wereldwijde gemiddelde, vooral op grote hoogten. Naast de stijging van de temperaturen zijn er aanzienlijke variaties waargenomen in het regenregime. Die zijn steeds meer geconcentreerd in de tijd, wat leidt tot extreme verschijnselen en leidt tot droogteperioden, overstromingen, bodemerosie en de daaruit voortvloeiende risico’s van aardverschuivingen (Regione Piemonte, 2022).

Herplaatsing is formeel naar voren gekomen als een beleidsoptie voor de preventie van hydrogeologische risico's sinds 2003, toen een besluit van de regionale raad de voorlopige criteria vaststelde voor het subsidiëren van gemeenten bij de uitvoering van herplaatsingsplannen voor woongebouwen. Dit initiatief is gebaseerd op de ervaring die regionale functionarissen in voorgaande jaren hebben opgedaan in het kader van reactieve (d.w.z. ex post) verhuizingen, gericht op zowel eigenaren van woongebouwen als productieve activa.

Bij een daaropvolgende verordening in 2007 werd een enquête gehouden om de gemeenten in uiterwaarden te identificeren, die werden verzocht een formulier in te vullen met informatie over de kenmerken van de gebouwen met een hoog risico. De criteria voor de uitbetaling van en de toegang tot de herplaatsingsfondsen en de prioritaire schalen voor interventies zijn vastgesteld met regionale regelgeving in 2009, en later verfijnd in 2017 en 2021 (websiteregio Piemonte). De verordening voert een vrijwillige regeling voor de aankoop van woningen in om huishoudens aan te moedigen zich terug te trekken uit gebieden met een hoog hydrogeologisch risico, zoals vastgesteld in de relevante planningsinstrumenten. Er worden ook middelen toegewezen aan eigenaren van kwetsbare gebouwen die om historische of sociale redenen niet kunnen worden verplaatst.

De regionale verordening geeft uitvoering aan artikel 67 van het nationale wetsbesluit 152/2006 (het zogenaamde “Italiaanse milieuwetboek”). Het heeft betrekking op verplaatsing en andere planningsinstrumenten tegen hydrogeologische risico's die op het niveau van het stroomgebiedsdistrict moeten worden vastgesteld. Volgens dit artikel moeten regionale autoriteiten stimuleringsmaatregelen vaststellen waartoe eigenaren van productieve activiteiten of woongebouwen toegang hebben voor het verplaatsen van activa uit risicogebieden. De regio's stellen, na overleg met de betrokken lokale overheden (gemeenten), een plan op voor de toekenning van de financiële stimulansen voor herplaatsing. De toewijzing van stimulansen is gebaseerd op prioriteitscriteria die verband houden met het risiconiveau. De financiële stimulansen, die ook bedoeld zijn om de sloopkosten te dekken, worden betaald uit middelen die worden gegenereerd door overheidsvergoedingen voor het gebruik van openbaar water. Wanneer degenen die recht hebben op toegang tot de stimulansen niet van toepassing zijn, verliezen zij alle voordelen of compensaties die zij zouden kunnen ontvangen in geval van schade als gevolg van natuurrampen.

De regionale verordening herinnert ook aan de EU-overstromingsrichtlijn (2007/60/EG)en het overstromingsrisicobeheersplan van het stroomgebied van de Po (FRMP), waarvan de laatste in 2016 is goedgekeurd. De maatregelen waarin de verordening voorziet, hebben betrekking op M22 (herplaatsing) en M23 (vermindering van de kwetsbaarheid). Dit soort maatregelen is ook voorzien in de EU-richtsnoeren voor rapportage in het kader van de overstromingsrichtlijn.

Kosten

Volgens het Italiaanse milieuwetboek worden stimulansen voor verplaatsing verstrekt met middelen die worden gegenereerd door overheidsvergoedingen voor het gebruik van openbaar water. De regio wijst elk jaar 900 000 EUR in de regionale begroting toe voor herplaatsingsinterventies. Aangezien herplaatste huishoudens niet worden gevraagd bij te dragen, komen de totale kosten voor rekening van de belastingbetaler.

Van 2009 tot 2024 bedroegen de totale kosten van de buy-outregeling 5 347 715,51 EUR. Deze omvat aankoopkosten (overdrachten aan huishoudens, 4 730 918,7 EUR - uitgegeven) en sloopkosten (1 116 868,66 EUR uitgegeven en toegezegd).

Voordelen

Verhuizing verhoogt de veiligheid van mensen. Hierdoor kunnen degenen die rechtstreeks het doelwit van de maatregel zijn, permanent verhuizen van gebieden met een hoog risico (directe begunstigden). Het vermindert ook het risico dat mensen stroomafwaarts/afwaarts vertrekken door de verwijdering van blootgestelde gebouwen (indirecte begunstigden).

De regio Piemonte motiveert dit verplaatsingsbeleid in termen van kosteneffectiviteit en besparing van overheidsgeld. Het verplaatsen van mensen uit gebieden met een hoog risico brengt lagere investeringen met zich mee dan het beschermen van een klein aantal inwoners dat risico loopt of het voortdurend achteraf verstrekken van compensaties aan de getroffenen. Er is echter geen formele kosten-batenanalyse uitgevoerd.

Bij regionale regelgeving is een buy-outregeling ingevoerd voor eigenaren van woningen – zowel primaire als secundaire bewoners – waarvan de huizen zich bevinden in gebieden met een hoog hydrogeologisch risico, zoals vastgesteld in de relevante planningsinstrumenten. Deze planningsinstrumenten omvatten de op gemeentelijk niveau ontwikkelde stadsplannen, het “hydrologisch systeemplan” (Piano Assetto Idrologico)van het stroomgebied van de Po en de regionale wet 56/1977 inzake landgebruik en bodembehoud. Ze identificeren gebieden van bebouwd gebied die zijn blootgesteld aan een hoog geomorfologisch gevaar en een hoog risico lopen, waarvoor geen verder stedelijk gebruik mogelijk is.

De verordening stelt prioritaire criteria vast voor de uitbetaling van de beschikbare middelen, waaronder het soort verblijf (primair geprioriteerd boven secundair), het risiconiveau en het soort gevaar (aardverschuiving en lawines boven rivieroverstromingen, wanneer eerstgenoemde minder voorspelbaar zijn).

Huishoudens krijgen een “herplaatsingssubsidie” die kan worden gebruikt om een nieuw onroerend goed te kopen of te bouwen of als een vorm van schadeloosstelling. Het maximaal toe te kennen bedrag wordt berekend door de waarde van 1034 EUR/m2 (die wordt berekend op basis van de maximale kosten per m2 voor de bouw van nieuwe gesubsidieerde sociale woningen zoals gedefinieerd in regionale resolutie) te vermenigvuldigen met de oppervlakte van het te verplaatsen huis (tot 200 m²). Vervolgens wordt een coëfficiënt toegepast. Het hangt ervan af of het huis wordt gebruikt als primaire of secundaire woning, waarbij primaire bewoners het volledige bedrag krijgen en secundaire bewoners 75%. Als aanvragers kiezen voor de vergoeding, ontvangen ze 50% van het bedrag dat ze zouden krijgen als ze ervoor kiezen om een nieuw onroerend goed te kopen / bouwen. Ongeacht de gekozen verhuissubsidie wordt het oorspronkelijke pand vervolgens gesloopt.

Om toegang te krijgen tot de verhuissubsidie dient de eigenaar van het onroerend goed een aanvraag in bij de gemeente. Nadat de gemeente de aanvraag aan de ontvankelijkheidscriteria heeft getoetst, bereidt zij een project voor de sloop van het gebouw voor en stuurt zij vervolgens een voorstel tot verhuizing naar de regio Piemonte. De regionale autoriteit beoordeelt het herplaatsingsvoorstel van de gemeente. Als het voorstel aan de criteria voldoet, draagt het de middelen over aan de gemeente om zowel de verhuissubsidie voor de eigenaar van het onroerend goed als de sloopkosten voor het bedreigde gebouw te dekken.

In het geval dat de eigenaar van het onroerend goed recht heeft op toegang tot de verhuissubsidie, maar besluit zich niet aan de buy-outregeling te houden, verliest hij alle voordelen of compensaties die hij zou kunnen ontvangen in geval van schade als gevolg van natuurrampen.

Met ingang van april 2024 zijn 52 buy-outs uitgevoerd: 26 beoogde primaire bewoners en 25 secundaire bewoners.

Wat het gekozen type verhuissubsidie betreft, koos 89% van de primaire bewoners voor de aankoop/bouw van een nieuw huis, tegenover 42% van de secundaire bewoners. Dit kan worden verklaard door het feit dat secundaire bewoners meestal vakantiehuizen bezitten en daarom minder behoefte hebben aan het vinden van een nieuwe woning en meer bereid zijn om een geldelijke vergoeding te accepteren.

De regionale verordening voert ook kwetsbaarheidsbeperkende maatregelen in voor gebouwen die niet kunnen worden verplaatst vanwege hun historische of sociale waarde of de bijzondere configuratie van de stedelijke indeling. Vanaf april 2024 wordt in de gemeente Bussoleno één kwetsbaarheidsbeperkingsmaatregel uitgevoerd. In deze gemeente is het onmogelijk om dijken aan te leggen of andere hydraulische werken uit te voeren om te beschermen tegen een 200-jarige overstroming. Zo heeft de gemeente een project gepresenteerd om de kwetsbaarheid van bedreigde woningen te verminderen door bestaande ramen en deuren te vervangen door waterdichte alternatieven. De regio Piemonte heeft 650.000 EUR overgedragen aan de gemeente voor de uitvoering van de maatregelen.

De meeste aankopen vonden plaats in de gemeenten Pragelato (n=14) en Villar Pellice (n=10) in het berggebied van de provincie Turijn en in Bussoleno (n=4). In het laatste geval worden ook maatregelen ter vermindering van de kwetsbaarheid uitgevoerd. Deze gemeenten hebben uitgebreid overleg gepleegd met de getroffen huishoudens om hun deelname aan de regeling te vergroten.

De regionale regelgeving inzake herplaatsing biedt echter geen richtsnoeren over de vraag of en hoe de participatie van belanghebbenden moet worden uitgevoerd. Daarom wordt het aan de goodwill van gemeentelijke technische ambtenaren en burgemeesters overgelaten om vergaderingen met getroffen huishoudens op te zetten.

Hoewel er geen formeel cocreatieproces werd opgezet, organiseerde de regionale autoriteit van Piemonte in 2024 bijeenkomsten met gemeenten en huishoudens die bij de regeling betrokken waren. De vergaderingen hadden tot doel hun standpunten over de wijze waarop de maatregel kan worden verbeterd, te integreren met het oog op een geplande herziening van de regionale verordening. Tegelijkertijd worden besprekingen gevoerd over de vraag hoe de zichtbaarheid van de regeling kan worden vergroot om het publiek beter te informeren.

Uit de uitvoering van de herplaatsingssubsidie kwamen de volgende succes- en beperkende factoren naar voren.

Succesfactoren:

• Institutioneel en politiek engagement: het preventieve herplaatsingsprogramma in Piemonte is uniek in Italië. Het werd bedacht dankzij de inzet van regionale functionarissen en raadsleden die de waarde zagen bij het starten van dit proces;
• beschikbaarheid van middelen (900.000 EUR per jaar) afkomstig van overheidsheffingen voor het gebruik van openbaar water en beheerd door de regio Piemonte;
• taxatie van onroerend goed dat preventieve verhuizing stimuleert, op basis van de waarden van nieuwe gesubsidieerde sociale woningen;
• Het probleem delen met relevante belanghebbenden en huishoudens die risico lopen in staat stellen het probleem te onderschatten, bleek een sleutelelement voor het welslagen van de interventie. Dit werd getoond in Villar Pellice, een van de eerste gemeenten die zich aan de regeling hielden.

Beperkende factoren:

• beperkte personele en economische middelen, zowel op regionaal als op gemeentelijk niveau, om het programma uit te voeren;
• uiteenlopende capaciteitsniveaus voor de uitvoering van het programma in de betrokken gemeenten, wat gevolgen heeft voor zowel het vermogen om huishoudens die risico lopen te betrekken als de uitvoeringstermijnen;
• beperkte bekendheid van het publiek met de risico’s waarmee hun eigendom wordt geconfronteerd en met de mogelijkheid om een beroep te doen op de verplaatsingsmaatregel;
• moeilijkheden bij het bereiken van consensus onder alle eigenaren van onroerend goed in flatgebouwen, wat niettemin nodig is om door te gaan met de sloop van het gebouw dat gevaar loopt;
• Verzet van primaire bewoners om hun huis te verlaten.

Wat het laatste punt betreft, gaf de relatief hoge toepassing van de herplaatsingstoelage door secundaire bewoners (in vergelijking met primaire bewoners) aanleiding tot enige bezorgdheid over de doeltreffendheid van de maatregel om de meest blootgestelde mensen te bereiken.    Overheidsinstanties hebben verschillende redenen vastgesteld waarom de betrokkenheid van primaire bewoners een uitdaging blijft. Een belangrijke reden is de emotionele gehechtheid aan het onroerend goed. De regionale overheid vindt het echter waardevol dat de maatregel gericht blijft op secundaire bewoners, zowel vanuit het oogpunt van kosten en baten (d.w.z. om schadeclaims te voorkomen) als vanuit het oogpunt van risicobeperking, aangezien het gebouw hoe dan ook moet worden gesloopt. Er worden besprekingen gevoerd over de wijze waarop de regeling kan worden verbeterd om een grotere betrokkenheid van de primaire bewoners te bevorderen.

Kosten

Volgens het Italiaanse milieuwetboek worden stimulansen voor verplaatsing verstrekt met middelen die worden gegenereerd door overheidsvergoedingen voor het gebruik van openbaar water. De regio wijst elk jaar 900 000 EUR in de regionale begroting toe voor herplaatsingsinterventies. Aangezien herplaatste huishoudens niet worden gevraagd bij te dragen, komen de totale kosten voor rekening van de belastingbetaler.

Van 2009 tot 2024 bedroegen de totale kosten van de buy-outregeling 5 347 715,51 EUR. Deze omvat aankoopkosten (overdrachten aan huishoudens, 4 730 918,7 EUR - uitgegeven) en sloopkosten (1 116 868,66 EUR - uitgegeven en toegezegd).

Voordelen

Verhuizing verhoogt de veiligheid van mensen. Hierdoor kunnen degenen die rechtstreeks het doelwit van de maatregel zijn, permanent verhuizen van gebieden met een hoog risico (directe begunstigden). Het vermindert ook het risico dat mensen stroomafwaarts/afwaarts vertrekken door de verwijdering van blootgestelde gebouwen (indirecte begunstigden).

De regio Piemonte motiveert dit verplaatsingsbeleid in termen van kosteneffectiviteit en besparing van overheidsgeld. Het verplaatsen van mensen uit gebieden met een hoog risico brengt lagere investeringen met zich mee dan het beschermen van een klein aantal inwoners dat risico loopt of het voortdurend achteraf verstrekken van compensaties aan de getroffenen. Er is echter geen formele kosten-batenanalyse uitgevoerd.

Buyout-regelingen worden sinds 2009 toegepast. Herplaatsingssubsidies worden vrij snel toegekend nadat ze zijn goedgekeurd. De slooptijd van gebouwen met een hoog risico varieert afhankelijk van de capaciteit van de betrokken gemeenten.

De verhuizing is permanent. De regionale verordening tot vaststelling van herplaatsingsmechanismen is door verschillende herzieningen geëvolueerd. In 2024 zijn voorbereidende werkzaamheden gestart om mogelijke nieuwe verbeteringen van de verordening te beoordelen.

Antonia Impedovo
Piazza Piemonte - Piano 16 – Torino
Email: antonia.impedovo@regione.piemonte.it
difesasuolo@regione.piemonte.it

Elisa Calliari
elisa.calliari@cmcc.it