Relocalização preventiva de agregados familiares com elevado risco hidrogeológico em Piemonte (Itália)

Piemonte, localizada no noroeste da Itália, é a segunda maior região do país e abriga cerca de 7% da população italiana. Caracteriza-se por uma geomorfologia complexa, que inclui montanhas em mais de 43 % do seu território (Alpes e Apeninos), zonas montanhosas e planícies aluviais (Fedatoet al. 2023). Cerca de 6 % do seu território apresenta um risco elevado ou muito elevado de deslizamentos de terras e cerca de 8 % um risco médio de inundações. Estes riscos afetam as zonas de 95 % dos municípios da região (ISPRA, 2021).

O rio Pó, que é o mais longo da Itália, nasce dos Alpes Cottian, na província de Cuneo, no lado sudoeste do Piemonte. A bacia do rio Pó é particularmente vulnerável a inundações e mais será em condições climáticas futuras (Vezzoliet al. 2015).

Estudos recentes da agência regional do ambiente do Piemonte descreveram alterações no clima regional para o período 1981-2010 (ARPA Piemonte, 2020a), bem como cenários futuros até ao final do século (ARPA Piemonte, 2020b). As alterações climáticas no Piemonte mostram tendências mais pronunciadas do que a média global, particularmente em altitudes elevadas. Além do aumento das temperaturas, observaram-se variações consideráveis no regime pluviométrico. Estes estão cada vez mais concentrados no tempo, dando origem a fenómenos extremos e resultando em períodos de seca, inundações, erosão dos solos e consequentes riscos de deslizamentos de terras (Regione Piemonte, 2022).

A deslocalização surgiu formalmente como uma opção política para a prevenção do risco hidrogeológico desde 2003, quando uma decisão do Conselho Regional estabeleceu os critérios preliminares para subsidiar os municípios na implementação de planos de deslocalização de edifícios residenciais. Esta iniciativa baseia-se na experiência acumulada pelos funcionários regionais em anos anteriores no contexto de deslocalizações reativas (ou seja, ex post), visando tanto os proprietários de edifícios residenciais como os ativos produtivos.

Um regulamento posterior, em 2007, lançou um inquérito para identificar os municípios situados em planícies aluviais, aos quais foi solicitado o preenchimento de um formulário com informações sobre as características dos edifícios de alto risco. Os critérios de desembolso e de acesso aos fundos de recolocação e as escalas prioritárias para as intervenções foram definidos com regulamentos regionais em 2009, tendo sido posteriormente aperfeiçoados em 2017 e 2021 (sítioWeb da região do Piemonte). O regulamento introduz um regime voluntário de aquisição de habitação para incentivar as famílias a afastarem-se de zonas de elevado risco hidrogeológico, tal como identificado pelos instrumentos de planeamento pertinentes. Atribui igualmente fundos aos proprietários de edifícios vulneráveis que não possam ser recolocados por razões históricas ou sociais.

O regulamento regional aplica o artigo 67.o do Decreto Legislativo n.o 152/2006 (o chamado «Código do Ambiente italiano»). Abrange a relocalização e outros instrumentos de planeamento contra o risco hidrogeológico a adotar a nível da região hidrográfica. De acordo com este artigo, as autoridades regionais devem estabelecer medidas de incentivo a que os proprietários de atividades produtivas ou edifícios residenciais possam ter acesso para a deslocalização de ativos para fora de zonas de risco. As regiões, após consulta das autoridades locais competentes (municípios), elaboram um plano para a concessão de incentivos financeiros à recolocação. A atribuição de incentivos baseia-se em critérios de prioridade relacionados com o nível de risco. Os incentivos financeiros, que também se destinam a cobrir os custos de demolição, são pagos através de recursos gerados por taxas estatais sobre a utilização da água pública. Sempre que as pessoas com direito de acesso aos incentivos não se apliquem, perdem quaisquer benefícios ou compensações que possam receber em caso de danos causados por catástrofes naturais.

O regulamento regional recorda igualmente a Diretiva Inundações da UE (2007/60/CE)e o Plano de Gestão dos Riscos de Inundação da bacia hidrográfica do Pó, o último aprovado em 2016. As medidas previstas no regulamento referem-se às medidas M22 (relocalização) e M23 (redução da vulnerabilidade). Estes tipos de medidas estão igualmente previstos nas orientações da UE para a comunicação de informações ao abrigo da Diretiva Inundações.

Custos

De acordo com o Código do Ambiente italiano, os incentivos à deslocalização são concedidos através de recursos gerados por taxas estatais sobre a utilização da água pública. A Região atribui 900 000 EUR por ano no orçamento regional para intervenções de recolocação. Uma vez que os agregados familiares recolocados não são convidados a contribuir, todo o custo recai sobre os contribuintes.

Entre 2009 e 2024, o custo total do regime de aquisição ascendeu a 5 347 715,51 EUR. Inclui os custos de aquisição (transferências para as famílias, 4 730 918,7 EUR gastos) e os custos de demolição (1 116 868,66 EUR gastos e prometidos).

Benefícios

A deslocalização aumenta a segurança das pessoas. Permite que as pessoas diretamente visadas pela medida se afastem permanentemente das zonas de alto risco (beneficiários diretos). Além disso, reduz o risco de saída de pessoas a jusante/descida através da remoção de edifícios expostos (beneficiários indiretos).

A região do Piemonte motiva esta política de deslocalização em termos de relação custo-eficácia e de poupança de fundos públicos. Afastar as pessoas das zonas de alto risco implica investimentos mais baixos do que proteger um pequeno número de residentes em risco ou proporcionar continuamente compensações ex post às pessoas afetadas. No entanto, não foi realizada qualquer análise formal de custo-benefício.

Os regulamentos regionais introduziram um regime de aquisição para os proprietários de imóveis residenciais – residentes primários e secundários – cujas casas estão localizadas em zonas de elevado risco hidrogeológico, tal como identificado pelos instrumentos de planeamento pertinentes. Estes instrumentos de planeamento incluem os planos urbanos, desenvolvidos a nível municipal, o «plano do sistema hidrológico» (Piano Assetto Idrologico) da bacia do rio Pó e a lei regional 56/1977 sobre o uso do solo e a preservação do solo. Identificam zonas do território edificado expostas a um elevado risco geomorfológico e de alto risco, para as quais não é possível qualquer outra utilização urbana.

O regulamento estabelece critérios de prioridade para o desembolso dos fundos disponíveis, incluindo o tipo de residência (prioridade primária em relação à secundária), o nível de risco enfrentado e o tipo de perigo (deslizamentos de terras e avalanches sobre inundações fluviais, sempre que os primeiros sejam menos previsíveis).

As famílias recebem uma «subvenção de relocalização» que pode ser utilizada para comprar ou construir um novo imóvel ou como forma de indemnização. O montante máximo subvencionável é calculado multiplicando o valor de 1034 euros/m2 (que é calculado tendo em conta o custo máximo por m2 para a construção de novas habitações sociais subvencionadas, tal como definido na resolução regional) pela superfície da casa a recolocar (até 200 m2). Em seguida, aplica-se um coeficiente. Depende se a casa é usada como residência primária ou secundária, com os residentes primários recebendo a quantidade total e os residentes secundários 75%. Se os candidatos optarem pela indenização, receberão 50% do valor que receberiam se optassem por comprar/construir um novo imóvel. Independentemente do subsídio de relocalização escolhido, a propriedade original é depois demolida.

Para ter acesso ao subsídio de relocalização, o proprietário do imóvel apresenta um pedido ao município. O município, depois de verificar o pedido à luz dos critérios de admissibilidade, prepara um projeto para a demolição do edifício e, em seguida, transmite uma proposta de relocalização à região do Piemonte. A autoridade regional avalia a proposta de recolocação apresentada pelo município. Se a proposta cumprir os critérios, transfere os recursos para o Município para cobrir tanto o subsídio de relocalização para o proprietário do imóvel como os custos de demolição do edifício em risco.

Caso o proprietário do imóvel tenha direito a aceder ao subsídio de relocalização, mas decida não aderir ao regime de aquisição, perde quaisquer benefícios ou compensações que possa receber em caso de danos causados por catástrofes naturais.

Em abril de 2024, foram realizadas 52 aquisições: 26 residentes primários e 25 residentes secundários.

Com relação ao tipo de subsídio de realocação escolhido, 89% dos residentes primários optaram por comprar/construir uma nova casa contra 42% dos residentes secundários. Tal pode ser explicado pelo facto de os residentes secundários possuírem normalmente casas de férias e, por conseguinte, terem menos necessidade de encontrar uma nova propriedade e estarem mais dispostos a aceitar uma indemnização monetária.

O regulamento regional também introduz medidas de redução da vulnerabilidade para os edifícios que não podem ser deslocalizados devido ao seu valor histórico ou social ou à configuração peculiar do traçado urbano. A partir de abril de 2024, está a ser aplicada uma medida de redução da vulnerabilidade no município de Bussoleno. Neste município, é impossível construir aterros ou realizar outras obras hidráulicas para proteger contra uma inundação de 200 anos. Assim, o município apresentou um projeto destinado a reduzir a vulnerabilidade das habitações em risco através da substituição das janelas e portas existentes por alternativas estanques. A região do Piemonte transferiu 650 000 EUR para o município para a execução das medidas.

A maioria das aquisições foi realizada nos municípios de Pragelato (n=14) e Villar Pellice (n=10) na zona montanhosa da província de Turim e em Bussoleno (n=4). Neste último caso, estão também a ser aplicadas medidas de redução da vulnerabilidade. Estes municípios realizaram amplas consultas com os agregados familiares afetados, a fim de reforçar a sua participação no regime.

No entanto, o regulamento regional relativo à recolocação não fornece quaisquer orientações sobre se e como deve ser conduzida a participação das partes interessadas. Portanto, é deixada à boa vontade dos técnicos municipais e prefeitos a realização de reuniões com os domicílios afetados.

Embora não tenha estabelecido um processo formal de cocriação, em 2024 a autoridade regional do Piemonte organizou reuniões com os municípios e os agregados familiares envolvidos no regime. As reuniões destinaram-se a integrar os seus pontos de vista sobre a forma como a medida poderia ser melhorada tendo em vista uma revisão prevista do regulamento regional. Ao mesmo tempo, estão em curso debates sobre a forma de aumentar a visibilidade do regime, a fim de informar melhor o público.

Os seguintes fatores de sucesso e de limitação emergiram da execução da subvenção de recolocação.

Fatores desucesso:

• Compromisso institucional e político: o programa de recolocação preventiva no Piemonte é único em Itália. Foi concebido graças ao empenho dos funcionários regionais e dos membros do conselho, que valorizaram o início deste processo;
• Disponibilidade de fundos (900 000 EUR por ano) provenientes de taxas do Estado sobre a utilização da água pública e geridos pela região do Piemonte;
• Avaliação imobiliária que incentive a deslocalização preventiva, com base nos valores das novas habitações sociais subsidiadas;
• Partilhar o problema com as partes interessadas pertinentes e permitir que os agregados familiares em risco o compreendam surgiu como um elemento fundamental para o êxito da intervenção. Tal foi demonstrado em Villar Pellice, um dos primeiros municípios que aderiram ao regime.

Factores-limite:

• Recursos humanos e económicos específicos limitados, tanto a nível regional como municipal, para a execução do programa;
• Diferentes níveis de capacidade de execução do programa nos municípios envolvidos, o que afeta tanto a capacidade de envolver os agregados familiares em risco como os prazos de execução;
• Sensibilização limitada do público para os riscos que os seus bens enfrentam e para a possibilidade de recorrer à medida de recolocação;
• Dificuldades em chegar a um consenso entre todos os proprietários de imóveis em blocos de apartamentos, o que, no entanto, é necessário para proceder à demolição do edifício em risco;
• Resistência dos residentes primários a sair de casa.

Tendo em conta o último ponto, a aplicação relativamente elevada do subsídio de recolocação por residentes secundários (em comparação com os residentes primários) suscitou algumas preocupações quanto à eficácia da medida para chegar às pessoas mais expostas.    As autoridades públicas identificaram várias razões pelas quais o envolvimento dos residentes primários continua a ser um desafio. Uma das principais razões é o apego emocional à propriedade. No entanto, a autoridade regional considera útil manter o foco da medida nos residentes secundários, tanto do ponto de vista dos custos-benefícios (ou seja, para evitar pedidos de indemnização por danos sofridos) como em termos de redução dos riscos, uma vez que o edifício deve ser demolido de qualquer forma. Estão em curso debates sobre a forma de melhorar o regime, a fim de promover um maior envolvimento dos residentes primários.

Custos

De acordo com o Código do Ambiente italiano, os incentivos à deslocalização são concedidos através de recursos gerados por taxas estatais sobre a utilização da água pública. A Região atribui 900 000 EUR por ano no orçamento regional para intervenções de recolocação. Uma vez que os agregados familiares recolocados não são convidados a contribuir, todo o custo recai sobre os contribuintes.

Entre 2009 e 2024, o custo total do regime de aquisição ascendeu a 5 347 715,51 EUR. Inclui custos de aquisição (transferências para as famílias, 4 730 918,7 EUR – gastos) e custos de demolição (1 116 868,66 EUR – gastos e prometidos).

Benefícios

A deslocalização aumenta a segurança das pessoas. Permite que as pessoas diretamente visadas pela medida se afastem permanentemente das zonas de alto risco (beneficiários diretos). Além disso, reduz o risco de saída de pessoas a jusante/descida através da remoção de edifícios expostos (beneficiários indiretos).

A região do Piemonte motiva esta política de deslocalização em termos de relação custo-eficácia e de poupança de fundos públicos. Afastar as pessoas das zonas de alto risco implica investimentos mais baixos do que proteger um pequeno número de residentes em risco ou proporcionar continuamente compensações ex post às pessoas afetadas. No entanto, não foi realizada qualquer análise formal de custo-benefício.

Os esquemas de compra têm sido implementados desde 2009. As subvenções de recolocação são concedidas muito rapidamente após terem sido aprovadas. O tempo de demolição dos edifícios identificados como de alto risco varia em função da capacidade dos municípios envolvidos.

A deslocalização é permanente. O regulamento regional que estabelece mecanismos de recolocação evoluiu através de várias revisões. Os trabalhos preparatórios para avaliar eventuais novas melhorias do regulamento tiveram início em 2024.

Antonia Impedovo
Piazza Piemonte - Piano 16 – Torino
Email: antonia.impedovo@regione.piemonte.it
difesasuolo@regione.piemonte.it

Elisa Calliari
elisa.calliari@cmcc.it