Relocarea preventivă a gospodăriilor cu risc hidrogeologic ridicat din Piemonte (Italia)

Piemonte, situată în nord-vestul Italiei, este a doua regiune ca mărime din țară și găzduiește aproximativ 7% din populația italiană. Se caracterizează printr-o geomorfologie complexă, care include munți peste 43 % din teritoriul său (Alpi și Apenini), zone deluroase și zone inundabile (Fedatoet al. 2023). Aproximativ 6 % din teritoriul său este expus unui risc ridicat sau foarte ridicat de alunecări de teren și aproximativ 8 % unui risc mediu de inundații. Aceste riscuri afectează zonele a 95 % dintre municipalitățile din regiune (ISPRA, 2021).

Râul Po, care este cel mai lung din Italia, izvorăște din Alpii Cotțieni din provincia Cuneo, în partea de sud-vest a Piemontului. Bazinul hidrografic al râului Pad este deosebit de vulnerabil la inundații și mai mult va fi în condiții climatice viitoare (Vezzoliet al. 2015).

Studii recente efectuate de agenția regională de mediu din Piemonte au evidențiat schimbările climatice regionale pentru perioada 1981-2010 (ARPA Piemonte, 2020a), precum și scenariile viitoare până la sfârșitul secolului (ARPA Piemonte, 2020b). Schimbările climatice din Piemonte prezintă tendințe mai pronunțate decât media globală, în special la altitudini mari. Pe lângă creșterea temperaturilor, s-au observat variații considerabile în ceea ce privește regimul precipitațiilor. Acestea sunt din ce în ce mai concentrate în timp, generând fenomene extreme și având ca rezultat perioade de secetă, inundații, eroziunea solului și riscurile aferente de alunecări de teren (Regione Piemonte, 2022).

Transferul a apărut în mod oficial ca o opțiune de politică pentru prevenirea riscului hidrogeologic din 2003, când o decizie a Consiliului Regional a stabilit criteriile preliminare pentru subvenționarea municipalităților în punerea în aplicare a planurilor de transfer pentru clădirile rezidențiale. Această inițiativă se bazează pe experiența acumulată de funcționarii regionali în anii precedenți în contextul relocărilor reactive (adică ex post), care vizează atât proprietarii de clădiri rezidențiale, cât și activele productive.

Un regulament ulterior din 2007 a lansat o anchetă pentru a identifica municipalitățile situate în zonele inundabile, cărora li s-a solicitat să completeze un formular cu informații privind caracteristicile clădirilor cu risc ridicat. Criteriile pentru plata și accesarea fondurilor de transfer și grilele de priorități pentru intervenții au fost definite prin reglementări regionale în 2009, iar ulterior au fost perfecționate în 2017 și 2021 (site-ulweb al regiunii Piemonte). Regulamentul introduce o schemă voluntară de achiziționare de locuințe pentru a încuraja gospodăriile să se îndepărteze de zonele cu risc hidrogeologic ridicat, astfel cum sunt identificate de instrumentele de planificare relevante. De asemenea, alocă fonduri proprietarilor de clădiri vulnerabile care nu pot fi relocate din motive istorice sau sociale.

Regulamentul regional pune în aplicare articolul 67 din Decretul legislativ național 152/2006 (așa-numitul „Cod italian al mediului”). Acesta acoperă transferul și alte instrumente de planificare împotriva riscurilor hidrogeologice care urmează să fie adoptate la nivelul districtului hidrografic. În conformitate cu acest articol, autoritățile regionale trebuie să stabilească măsuri de stimulare pe care proprietarii de activități productive sau de clădiri rezidențiale să le poată accesa pentru relocarea activelor în afara zonelor riscante. Regiunile, după consultarea autorităților locale relevante (municipalități), pregătesc un plan de acordare a stimulentelor financiare pentru relocare. Alocarea stimulentelor se bazează pe criterii de prioritate legate de nivelul de risc. Stimulentele financiare, care sunt menite, de asemenea, să acopere costurile de demolare, sunt plătite din resurse generate de taxele de stat pentru utilizarea apei publice. Ori de câte ori persoanele îndreptățite să aibă acces la stimulente nu aplică, acestea pierd orice beneficii sau compensații pe care le-ar putea primi în caz de daune cauzate de dezastre naturale.

Regulamentul regional reamintește, de asemenea, Directiva UE privind inundațiile (2007/60/CE)și Planul de gestionare a riscului de inundații al bazinului hidrografic al râului Pad (FRMP), ultima fiind aprobată în 2016. Măsurile avute în vedere de regulament se referă la M22 (relocare) și M23 (reducerea vulnerabilității). Aceste tipuri de măsuri sunt prevăzute, de asemenea, în Orientările UE privind raportarea în temeiul Directivei privind inundațiile.

Costuri

În conformitate cu Codul italian al mediului, stimulentele pentru relocare sunt oferite prin intermediul resurselor generate de taxele de stat pentru utilizarea apei publice. Regiunea alocă 900 000 EUR în fiecare an din bugetul regional pentru intervenții de transfer. Întrucât gospodăriile relocate nu sunt invitate să contribuie, întregul cost este suportat de contribuabili.

În perioada 2009-2024, costul total al schemei de răscumpărare s-a ridicat la 5 347 715,51 EUR. Acesta include costurile de achiziție (transferuri către gospodării, 4 730 918,7 EUR - cheltuieli) și costurile de demolare (1 116 868,66 EUR cheltuiți și angajați).

Beneficii

Relocarea crește siguranța oamenilor. Aceasta permite celor care sunt vizați în mod direct de măsură să se îndepărteze definitiv de zonele cu risc ridicat (beneficiari direcți). Aceasta reduce, de asemenea, riscul ca persoanele să părăsească avalul/coborârea prin îndepărtarea clădirilor expuse (beneficiari indirecți).

Regiunea Piemonte motivează această politică de relocare în ceea ce privește raportul cost-eficacitate și economisirea banilor publici. Mutarea persoanelor din zonele cu risc ridicat implică investiții mai mici decât protejarea unui număr mic de rezidenți expuși riscului sau acordarea continuă de compensații ex post celor afectați. Cu toate acestea, nu a fost efectuată nicio analiză formală cost-beneficiu.

O schemă de preluare a fost introdusă prin reglementări regionale pentru proprietarii de proprietăți rezidențiale – atât rezidenți primari, cât și secundari – ale căror case sunt situate în zone cu risc hidrogeologic ridicat, astfel cum sunt identificate de instrumentele de planificare relevante. Printre aceste instrumente de planificare se numără planurile urbane elaborate la nivel municipal, „planul sistemului hidrologic” (PianoAssetto Idrologico)al bazinului râului Pad și legea regională 56/1977 privind utilizarea terenurilor și conservarea solului. Acestea identifică zone ale teritoriului construit expuse unui risc geomorfologic ridicat și cu risc ridicat, pentru care nu este posibilă nicio altă utilizare urbană.

Regulamentul stabilește criterii de prioritate pentru plata fondurilor disponibile, inclusiv tipul de reședință (primară prioritară față de cea secundară), nivelul de risc cu care se confruntă și tipul de pericol (alunecări de teren și avalanșe cauzate de inundațiile fluviale, ori de câte ori primele sunt mai puțin previzibile).

Gospodăriilor li se acordă un „grant de relocare” care poate fi utilizat fie pentru a cumpăra sau a construi o proprietate nouă, fie ca formă de indemnizație. Suma maximă care poate fi acordată se calculează prin înmulțirea valorii de 1034 EUR/m2 (care se calculează luând în considerare costul maxim pe m² pentru construirea de noi locuințe sociale subvenționate, astfel cum sunt definite în rezoluția regională) cu suprafața casei care urmează să fie relocată (până la 200 m²). Apoi se aplică un coeficient. Depinde dacă casa este folosită ca reședință primară sau secundară, rezidenții primari obținând întreaga sumă, iar rezidenții secundari 75%. In cazul in care aplicantii opteaza pentru indemnizatie, ei primesc 50% din suma pe care ar primi-o daca ar alege sa cumpere/construiasca o proprietate noua. Indiferent de grantul de relocare ales, proprietatea inițială este apoi demolată.

Pentru a avea acces la grantul de mutare, proprietarul proprietății depune o cerere la municipalitate. După ce a verificat cererea în raport cu criteriile de admisibilitate, municipalitatea pregătește un proiect de demolare a clădirii și transmite apoi o propunere de relocare regiunii Piemonte. Autoritatea regională evaluează propunerea de transfer a municipalității. În cazul în care propunerea îndeplinește criteriile, aceasta transferă resursele către municipalitate pentru a acoperi atât grantul de mutare pentru proprietarul proprietății, cât și costurile de demolare pentru clădirea expusă riscului.

În cazul în care proprietarul are dreptul de a accesa grantul de relocare, dar decide să nu adere la schema de preluare, acesta pierde orice beneficii sau compensații pe care le-ar putea primi în caz de daune cauzate de dezastre naturale.

Începând din aprilie 2024, au fost puse în aplicare 52 de preluări: 26 de rezidenți primari vizați și 25 de rezidenți secundari.

În ceea ce privește tipul de grant de relocare ales, 89 % dintre rezidenții primari au optat pentru achiziționarea/construirea unei case noi, față de 42 % dintre rezidenții secundari. Acest lucru poate fi explicat prin faptul că rezidenții secundari dețin de obicei case de vacanță și, prin urmare, au mai puțină nevoie să găsească o nouă proprietate și sunt mai dispuși să accepte o indemnizație monetară.

Regulamentul regional introduce, de asemenea, măsuri de reducere a vulnerabilității pentru clădirile care nu pot fi relocate din cauza valorii lor istorice sau sociale sau a configurației specifice a configurației urbane. Începând din aprilie 2024, în municipalitatea Bussoleno este în curs de punere în aplicare o măsură de reducere a vulnerabilității. În această municipalitate, este imposibil să se construiască diguri sau să se efectueze alte lucrări hidraulice pentru a proteja împotriva unei inundații de 200 de ani. Astfel, municipalitatea a prezentat un proiect care vizează reducerea vulnerabilității locuințelor expuse riscului prin înlocuirea ferestrelor și ușilor existente cu alternative etanșe. Regiunea Piemonte a transferat municipalității 650 000 EUR pentru punerea în aplicare a măsurilor.

Cele mai multe preluări au fost efectuate în municipalitățile Pragelato (n=14) și Villar Pellice (n=10) din zona montană a provinciei Torino și în Bussoleno (n=4). În acest din urmă caz, sunt puse în aplicare, de asemenea, măsuri de reducere a vulnerabilității. Aceste municipalități au efectuat consultări ample cu gospodăriile afectate pentru a spori participarea acestora la sistem.

Cu toate acestea, regulamentul regional privind transferul nu oferă orientări cu privire la oportunitatea și modul în care ar trebui să se desfășoare participarea părților interesate. Prin urmare, este lăsată la latitudinea ofițerilor tehnici municipali și a primarilor organizarea de reuniuni cu gospodăriile afectate.

Deși nu a instituit un proces formal de creare în comun, în 2024 autoritatea regională din Piemonte a organizat reuniuni cu municipalitățile și gospodăriile implicate în sistem. Reuniunile au vizat integrarea punctelor lor de vedere cu privire la modul în care măsura ar putea fi îmbunătățită în vederea unei revizuiri planificate a regulamentului regional. În același timp, sunt în curs de desfășurare discuții cu privire la modalitățile de creștere a vizibilității sistemului pentru o mai bună informare a publicului.

Următoarele succese și factori limitativi au reieșit din punerea în aplicare a grantului de transfer.

Factori desucces:

• Angajament instituțional și politic: programul de transfer preventiv din Piemonte este unic în Italia. Acesta a fost conceput datorită angajamentului ofițerilor regionali și al membrilor consiliului care au văzut valoarea începerii acestui proces;
• Disponibilitatea fondurilor (900.000 EUR pe an) provenite din taxele de stat pentru utilizarea apei publice și gestionate de regiunea Piemonte;
• evaluarea proprietăților care stimulează relocarea preventivă, pe baza valorilor noilor locuințe sociale subvenționate;
• Împărtășirea problemei cu părțile interesate relevante și posibilitatea ca gospodăriile expuse riscurilor să înțeleagă problema au apărut ca un element-cheie pentru succesul intervenției. Acest lucru a fost demonstrat în Villar Pellice, una dintre primele municipalități care au aderat la schemă.

Factori delimitare:

• Resurse umane și economice dedicate limitate, atât la nivel regional, cât și la nivel municipal, pentru punerea în aplicare a programului;
• niveluri diferite de capacitate de punere în aplicare a programului la nivelul municipalităților implicate, ceea ce afectează atât capacitatea de a implica gospodăriile expuse riscurilor, cât și termenele de punere în aplicare;
• sensibilizarea limitată a publicului cu privire la riscurile cu care se confruntă proprietatea sa și cu privire la posibilitatea de a recurge la măsura de transfer;
• Dificultăți în a ajunge la un consens în rândul tuturor proprietarilor de blocuri de apartamente, care este totuși necesar pentru a continua demolarea clădirii aflate în pericol;
• Rezistența locuitorilor primari de a-și părăsi casa.

Având în vedere ultimul punct, nivelul relativ ridicat de aplicare a grantului de transfer de către rezidenții secundari (în comparație cu rezidenții primari) a generat unele preocupări cu privire la eficacitatea măsurii de a ajunge la persoanele cele mai expuse.    Autoritățile publice au identificat mai multe motive pentru care implicarea rezidenților primari rămâne o provocare. Un motiv cheie este atașamentul emoțional față de proprietate. Cu toate acestea, autoritatea regională consideră că este util ca măsura să se concentreze asupra rezidenților secundari, atât din perspectiva raportului costuri-beneficii (și anume, pentru a evita cererile de despăgubire pentru daunele suferite), cât și în ceea ce privește reducerea riscurilor, deoarece clădirea ar trebui oricum demolată. Sunt în curs de desfășurare discuții cu privire la modul în care sistemul ar putea fi îmbunătățit pentru a promova o mai mare implicare a rezidenților primari.

Costuri

În conformitate cu Codul italian al mediului, stimulentele pentru relocare sunt oferite prin intermediul resurselor generate de taxele de stat pentru utilizarea apei publice. Regiunea alocă 900 000 EUR în fiecare an din bugetul regional pentru intervenții de transfer. Întrucât gospodăriile relocate nu sunt invitate să contribuie, întregul cost este suportat de contribuabili.

În perioada 2009-2024, costul total al schemei de răscumpărare s-a ridicat la 5 347 715,51 EUR. Acesta include costurile de achiziție (transferuri către gospodării, 4 730 918,7 EUR - cheltuieli) și costurile de demolare (1 116 868,66 EUR - cheltuieli și angajamente).

Beneficii

Relocarea crește siguranța oamenilor. Aceasta permite celor care sunt vizați în mod direct de măsură să se îndepărteze definitiv de zonele cu risc ridicat (beneficiari direcți). Aceasta reduce, de asemenea, riscul ca persoanele să părăsească avalul/coborârea prin îndepărtarea clădirilor expuse (beneficiari indirecți).

Regiunea Piemonte motivează această politică de relocare în ceea ce privește raportul cost-eficacitate și economisirea banilor publici. Mutarea persoanelor din zonele cu risc ridicat implică investiții mai mici decât protejarea unui număr mic de rezidenți expuși riscului sau acordarea continuă de compensații ex post celor afectați. Cu toate acestea, nu a fost efectuată nicio analiză formală cost-beneficiu.

Schemele de răscumpărare au fost puse în aplicare începând din 2009. Granturile de relocare sunt emise destul de repede după ce au fost aprobate. Timpul de demolare a clădirilor identificate ca prezentând un risc ridicat variază în funcție de capacitatea municipalităților implicate.

Relocarea este permanentă. Regulamentul regional de instituire a mecanismelor de transfer a evoluat prin mai multe revizuiri. Lucrările pregătitoare pentru evaluarea posibilelor noi îmbunătățiri ale regulamentului au început în 2024.

Antonia Impedovo
Piazza Piemonte - Piano 16 – Torino
Email: antonia.impedovo@regione.piemonte.it
difesasuolo@regione.piemonte.it

Elisa Calliari
elisa.calliari@cmcc.it