Preventivna selitev gospodinjstev z visokim hidrogeološkim tveganjem v Piemontu (Italija)

Piemont, ki se nahaja v severozahodni Italiji, je druga največja regija v državi in dom približno 7% italijanskega prebivalstva. Zanjo je značilna kompleksna geomorfologija, ki vključuje gore, ki pokrivajo več kot 43 % njenega ozemlja (Alpe in Apenini), hribovita območja in poplavne ravnice (Fedatoidr. 2023). Približno 6 % njenega ozemlja je izpostavljenega velikemu ali zelo velikemu tveganju zemeljskih plazov, približno 8 % pa srednjemu tveganju poplav. Ta tveganja vplivajo na območja 95 % občin v regiji (ISPRA, 2021).

Reka Pad, ki je najdaljša v Italiji, izvira iz Cottian Alps v provinci Cuneo na jugozahodni strani Piemonta. Povodje reke Pad je še posebej občutljivo na poplave, še več pa jih bo v prihodnjih podnebnih razmerah (Vezzoliidr. 2015).

V nedavnih študijah regionalne okoljske agencije Piemonte so opisane spremembe regionalnega podnebja za obdobje 1981–2010 (ARPA Piemonte, 2020a)in prihodnji scenariji do konca stoletja (ARPA Piemonte, 2020b). Podnebne spremembe v Piemontu kažejo izrazitejše trende od svetovnega povprečja, zlasti na velikih nadmorskih višinah. Poleg povišanja temperatur so bile opažene znatne razlike v padavinskem režimu. Te so vse bolj skoncentrirane v času, kar povzroča skrajne pojave in sušna obdobja, poplave, erozijo tal in posledična tveganja zemeljskih plazov (Regione Piemonte, 2022).

Premestitev se je formalno pojavila kot možnost politike za preprečevanje hidrogeološkega tveganja od leta 2003, ko so bila s sklepom regionalnega sveta določena predhodna merila za subvencioniranje občin pri izvajanju načrtov za premestitev stanovanjskih stavb. Ta pobuda temelji na izkušnjah, ki so jih regionalni uradniki pridobili v prejšnjih letih v okviru reaktivnih (tj. naknadnih) selitev, namenjenih lastnikom stanovanjskih stavb in proizvodnim sredstvom.

Naknadna uredba iz leta 2007 je začela izvajati raziskavo za opredelitev občin na poplavnih ravnicah, ki so bile pozvane, naj izpolnijo obrazec z informacijami o značilnostih stavb z visokim tveganjem. Merila za izplačilo sredstev za premestitev in dostop do njih ter prednostne lestvice za intervencije so bili opredeljeni z regionalnimi predpisi leta 2009, pozneje pa so bili izpopolnjeni v letih 2017 in 2021 (spletiščeregije Piemont). Uredba uvaja prostovoljni program odkupa stanovanj, da bi gospodinjstva spodbudila k odseljevanju z območij z visokim hidrogeološkim tveganjem, kot je opredeljeno v ustreznih instrumentih načrtovanja. Sredstva namenja tudi lastnikom ranljivih stavb, ki jih iz zgodovinskih ali socialnih razlogov ni mogoče preseliti.

Regionalna uredba izvaja člen 67 nacionalne zakonske uredbe 152/2006 (tako imenovani italijanski okoljski zakonik). Zajema instrumente za premestitev in druge instrumente načrtovanja za preprečevanje hidrogeološkega tveganja, ki jih je treba sprejeti na ravni vodnega območja. V skladu s tem členom morajo regionalne oblasti določiti spodbujevalne ukrepe, do katerih lahko dostopajo lastniki proizvodnih dejavnosti ali stanovanjskih stavb za selitev sredstev s tveganih območij. Regije po posvetovanju z ustreznimi lokalnimi organi (občinami) pripravijo načrt za dodelitev finančnih spodbud za premestitev. Dodelitev spodbud temelji na prednostnih merilih, povezanih s stopnjo tveganja. Finančne spodbude, ki so namenjene tudi kritju stroškov rušenja, se plačujejo iz sredstev, ustvarjenih z državnimi pristojbinami za uporabo javne vode. Kadar upravičenci do dostopa do spodbud ne zaprosijo, izgubijo vse ugodnosti ali nadomestila, ki bi jih lahko prejeli v primeru škode, ki so jo povzročile naravne nesreče.

Regionalna uredba opozarja tudi na direktivo EU o poplavah (2007/60/ES)in načrt za obvladovanje poplavne ogroženosti povodja reke Pad, ki je bil nazadnje odobren leta 2016. Ukrepi, predvideni v uredbi, se nanašajo na ukrepa M22 (premestitev) in M23 (zmanjšanje ranljivosti). Te vrste ukrepov so predvidene tudi v smernicah EU za poročanje v skladu z direktivo o poplavah.

Stroški

V skladu z italijanskim okoljskim zakonikom se spodbude za premestitev zagotavljajo s sredstvi, ustvarjenimi z državnimi pristojbinami za uporabo javne vode. Regija vsako leto v regionalnem proračunu dodeli 900 000 EUR za ukrepe premestitve. Ker se od preseljenih gospodinjstev ne zahteva, da prispevajo, celoten strošek nosijo davkoplačevalci.

V obdobju 2009–2024 so skupni stroški programa odkupa znašali 5 347 715,51 EUR. Vključujejo nabavne stroške (prenose gospodinjstvom, porabljenih 4 730 918,7 EUR) in stroške rušenja (1 116 868,66 EUR porabljenih in obljubljenih).

Koristi

Selitev povečuje varnost ljudi. Tistim, na katere je ukrep neposredno usmerjen, omogoča, da se trajno odmaknejo z območij z visokim tveganjem (neposredni upravičenci). Prav tako se z odstranitvijo izpostavljenih stavb (posredni upravičenci) zmanjša tveganje, da bi tisti, ki zapuščajo nižje ali nižje v verigi, to storili.

Dežela Piemont spodbuja to politiko preseljevanja v smislu stroškovne učinkovitosti in varčevanja z javnimi sredstvi. Odseljevanje ljudi z območij z visokim tveganjem vključuje manjše naložbe kot zaščita majhnega števila ogroženih prebivalcev ali stalno zagotavljanje naknadnih nadomestil prizadetim. Vendar formalna analiza stroškov in koristi ni bila opravljena.

Shema odkupa je bila uvedena z regionalnimi predpisi za lastnike stanovanjskih nepremičnin – primarne in sekundarne rezidente – katerih hiše se nahajajo na območjih z visokim hidrogeološkim tveganjem, kot je opredeljeno v ustreznih instrumentih načrtovanja. Ti instrumenti načrtovanja vključujejo urbanistične načrte, pripravljene na občinski ravni, „načrt hidrološkega sistema“ (Piano Assetto Idrologico)porečja reke Pad in regionalni zakon 56/1977 o rabi zemljišč in ohranjanju tal. Opredeljujejo območja pozidanega ozemlja, ki so izpostavljena veliki geomorfološki nevarnosti in visokemu tveganju, za katera nadaljnja urbana uporaba ni mogoča.

Uredba določa prednostna merila za izplačilo razpoložljivih sredstev, vključno z vrsto prebivališča (ki ima prednost pred sekundarnim), stopnjo tveganja in vrsto nevarnosti (plazovi in snežni plazovi zaradi rečnih poplav, kadar so prve manj predvidljive).

Gospodinjstva prejmejo „nepovratna sredstva za selitev“, ki se lahko uporabijo za nakup ali gradnjo nove nepremičnine ali kot oblika nadomestila. Najvišji znesek nepovratnih sredstev se izračuna tako, da se vrednost 1034 EUR/m2 (ki se izračuna ob upoštevanju najvišjih stroškov na m2 za gradnjo novih subvencioniranih socialnih stanovanj, kot so opredeljena z regionalno resolucijo) pomnoži s površino hiše, ki se bo preselila (do 200 m2). Nato se uporabi koeficient. Odvisno je od tega, ali se hiša uporablja kot primarno ali sekundarno prebivališče, pri čemer primarni prebivalci dobijo celoten znesek, sekundarni prebivalci pa 75%. Če se prosilci odločijo za nadomestilo, prejmejo 50 % zneska, ki bi ga dobili, če bi se odločili za nakup/gradnjo nove nepremičnine. Ne glede na izbrano subvencijo za selitev se prvotna nepremičnina nato poruši.

Za dostop do nepovratnih sredstev za preselitev lastnik nepremičnine vloži vlogo pri občini. Občina po pregledu vloge glede na merila dopustnosti pripravi projekt za rušenje stavbe in nato deželi Piemont posreduje predlog za preselitev. Regionalni organ oceni predlog občine za premestitev. Če predlog izpolnjuje merila, se sredstva prenesejo na občino za kritje nepovratnih sredstev za premestitev lastnika nepremičnine in stroškov rušenja ogrožene stavbe.

Če je lastnik nepremičnine upravičen do nepovratnih sredstev za premestitev, vendar se odloči, da ne bo upošteval programa odkupa, izgubi vse ugodnosti ali nadomestila, ki bi jih lahko prejel v primeru škode, ki so jo povzročile naravne nesreče.

Do aprila 2024 je bilo izvedenih 52 odkupov: 26 je bilo namenjenih primarnim rezidentom in 25 sekundarnim rezidentom.

Kar zadeva izbrano vrsto nepovratnih sredstev za premestitev, se je 89 % primarnih prebivalcev odločilo za nakup/izgradnjo nove hiše v primerjavi z 42 % sekundarnih prebivalcev. To je mogoče pojasniti z dejstvom, da so sekundarni prebivalci običajno lastniki počitniških hiš in zato manj potrebujejo novo nepremičnino ter so bolj pripravljeni sprejeti denarno nadomestilo.

Regionalna uredba uvaja tudi ukrepe za zmanjšanje ranljivosti stavb, ki jih ni mogoče preseliti zaradi njihove zgodovinske ali družbene vrednosti ali posebne konfiguracije urbane ureditve. Od aprila 2024 se v občini Bussoleno izvaja en ukrep za zmanjšanje ranljivosti. V tej občini ni mogoče graditi nasipov ali izvajati drugih hidravličnih del za zaščito pred 200-letno poplavo. Občina je tako predstavila projekt, katerega cilj je zmanjšati ranljivost ogroženih stanovanj z zamenjavo obstoječih oken in vrat z neprepustnimi alternativami. Dežela Piemont je občini za izvajanje ukrepov nakazala 650 000 EUR.

Večina odkupov je bila izvedena v občinah Pragelato (n = 14) in Villar Pellice (n = 10) na gorskem območju pokrajine Torino in Bussoleno (n = 4). Pri slednjih se izvajajo tudi ukrepi za zmanjšanje ranljivosti. Te občine so opravile obsežna posvetovanja s prizadetimi gospodinjstvi, da bi okrepile njihovo sodelovanje v shemi.

Vendar regionalna uredba o premestitvi ne določa smernic o tem, ali in kako bi bilo treba izvajati sodelovanje deležnikov. Zato je vzpostavitev srečanj s prizadetimi gospodinjstvi prepuščena dobri volji občinskih tehničnih uradnikov in županov.

Čeprav regionalni organ Piemonta ni vzpostavil formalnega procesa soustvarjanja, je leta 2024 organiziral srečanja z občinami in gospodinjstvi, vključenimi v shemo. Namen srečanj je bil združiti njihova stališča o tem, kako bi bilo mogoče ukrep izboljšati glede na načrtovani pregled regionalne uredbe. Hkrati potekajo razprave o tem, kako povečati prepoznavnost sistema, da bi bolje obveščali javnost.

Iz izvajanja nepovratnih sredstev za premestitev so izhajali naslednji dejavniki uspeha in omejitve.

Dejavnikiuspeha:

• Institucionalna in politična zavezanost: program preventivne premestitve v Piemontu je edinstven v Italiji. Zasnovan je bil po zaslugi zavzetosti regionalnih uradnikov in članov sveta, ki so menili, da je začetek tega procesa koristen;
• razpoložljivost sredstev (900 000 EUR na leto) iz državnih pristojbin za uporabo javne vode, ki jih upravlja regija Piemont;
• cenitev nepremičnin, ki spodbuja preventivno selitev, na podlagi vrednosti novih subvencioniranih socialnih stanovanj;
• Delitev problema z ustreznimi zainteresiranimi stranmi in omogočanje gospodinjstvom, ki so izpostavljena tveganju, da se izognejo temu problemu, sta se pojavila kot ključna elementa za uspeh ukrepa. To je bilo prikazano v Villar Pellice, eni od prvih občin, ki so pristopile k shemi.

Omejevalni dejavniki:

• omejeni namenski človeški in gospodarski viri na regionalni in občinski ravni za izvajanje programa;
• različne ravni zmogljivosti za izvajanje programa v sodelujočih občinah, kar vpliva na zmožnost vključevanja ogroženih gospodinjstev in časovne okvire izvajanja;
• omejena ozaveščenost javnosti o tveganjih, s katerimi se sooča njihovo premoženje, in o možnosti uporabe ukrepa premestitve;
• težave pri doseganju soglasja med vsemi lastniki nepremičnin v stanovanjskih blokih, ki pa je kljub temu potrebno za nadaljevanje rušenja ogrožene stavbe;
• Odpor primarnih stanovalcev, da zapustijo svoj dom.

Glede zadnje točke je razmeroma visoka stopnja prošenj sekundarnih rezidentov (v primerjavi s primarnimi rezidenti) za nepovratna sredstva za premestitev vzbudila nekaj pomislekov glede učinkovitosti ukrepa pri doseganju najbolj izpostavljenih oseb.    Javni organi so opredelili več razlogov, zakaj vključevanje primarnih prebivalcev ostaja izziv. Ključni razlog je čustvena navezanost na lastnino. Vendar regionalni organ meni, da je pomembno ohraniti osredotočenost ukrepa na sekundarne prebivalce tako z vidika stroškov in koristi (tj. da bi se izognili odškodninskim zahtevkom za nastalo škodo) kot tudi z vidika zmanjšanja tveganja, saj bi bilo treba stavbo v vsakem primeru porušiti. Trenutno potekajo razprave o tem, kako bi lahko izboljšali shemo, da bi spodbudili večjo vključenost primarnih prebivalcev.

Stroški

V skladu z italijanskim okoljskim zakonikom se spodbude za premestitev zagotavljajo s sredstvi, ustvarjenimi z državnimi pristojbinami za uporabo javne vode. Regija vsako leto v regionalnem proračunu dodeli 900 000 EUR za ukrepe premestitve. Ker se od preseljenih gospodinjstev ne zahteva, da prispevajo, celoten strošek nosijo davkoplačevalci.

V obdobju 2009–2024 so skupni stroški programa odkupa znašali 5 347 715,51 EUR. Vključujejo nabavne stroške (prenose gospodinjstvom, 4 730 918,7 EUR – porabljenih) in stroške rušenja (1 116 868,66 EUR – porabljenih in obljubljenih).

Koristi

Selitev povečuje varnost ljudi. Tistim, na katere je ukrep neposredno usmerjen, omogoča, da se trajno odmaknejo z območij z visokim tveganjem (neposredni upravičenci). Prav tako se z odstranitvijo izpostavljenih stavb (posredni upravičenci) zmanjša tveganje, da bi tisti, ki zapuščajo nižje ali nižje v verigi, to storili.

Dežela Piemont spodbuja to politiko preseljevanja v smislu stroškovne učinkovitosti in varčevanja z javnimi sredstvi. Odseljevanje ljudi z območij z visokim tveganjem vključuje manjše naložbe kot zaščita majhnega števila ogroženih prebivalcev ali stalno zagotavljanje naknadnih nadomestil prizadetim. Vendar formalna analiza stroškov in koristi ni bila opravljena.

Sheme odkupov se izvajajo od leta 2009. Nepovratna sredstva za premestitev se dodelijo precej hitro po odobritvi. Čas rušenja stavb, za katere je bilo ugotovljeno visoko tveganje, se razlikuje glede na zmogljivost vključenih občin.

Premestitev je trajna. Regionalna uredba o vzpostavitvi mehanizmov za premestitev se je razvila z več revizijami. Pripravljalna dela za oceno morebitnih novih izboljšav uredbe so se začela leta 2024.

Antonia Impedovo
Piazza Piemonte - Piano 16 – Torino
Email: antonia.impedovo@regione.piemonte.it
difesasuolo@regione.piemonte.it

Elisa Calliari
elisa.calliari@cmcc.it