Förebyggande omlokalisering av hushåll med hög hydrogeologisk risk i Piemonte (Italien)

Piemonte, som ligger i nordvästra Italien, är den näst största regionen i landet och hem till cirka 7% av den italienska befolkningen. Den kännetecknas av en komplex geomorfologi som omfattar berg över 43 % av dess territorium (Alperna och Appenninerna), kuperade områden och flodslätter (Fedatom.fl. 2023). Omkring 6 % av dess territorium löper hög eller mycket hög risk för jordskred och omkring 8 % medelhög risk för översvämningar. Dessa risker påverkar områdena i 95 % av kommunerna i regionen (Ispra,2021).

Floden Po, som är den längsta i Italien, fjädrar från Cottian Alperna i provinsen Cuneo i sydvästra sidan av Piemonte. Pos avrinningsområde är särskilt sårbart för översvämningar och mer kommer att ske under framtida klimatförhållanden (Vezzoli m.fl. 2015).

Nyligen genomförda studier av den regionala miljöbyrån i Piemonte har skisserat förändringar i det regionala klimatet för perioden 1981–2010 (ARPA Piemonte, 2020a) samt framtidsscenarier fram till slutet av århundradet (ARPA Piemonte, 2020b). Klimatförändringarna i Piemonte visar mer uttalade trender än det globala genomsnittet, särskilt på höga höjder. Utöver temperaturökningen har betydande variationer observerats i nederbördsregimen. Dessa är alltmer koncentrerade i tiden, vilket ger upphov till extrema fenomen och leder till perioder av torka, översvämningar, markerosion och åtföljande risker för jordskred (Regione Piemonte, 2022).

Omlokalisering har formellt dykt upp som ett politiskt alternativ för att förebygga hydrogeologiska risker sedan 2003, då ett regionalt rådsbeslut fastställde de preliminära kriterierna för att subventionera kommuner i genomförandet av omlokaliseringsplaner för bostadshus. Detta initiativ bygger på de erfarenheter som regionala tjänstemän har samlat på sig under tidigare år i samband med reaktiva omlokaliseringar (dvs. i efterhand), med inriktning på både ägare av bostadshus och produktionstillgångar.

Genom en efterföljande förordning 2007 inleddes en undersökning för att identifiera de kommuner som ligger i svämplan, som ombads fylla i ett formulär med information om egenskaperna hos högriskbyggnader. Kriterierna för utbetalning av och tillgång till omplaceringsfonderna och prioriteringsskalor för insatser fastställdes i regionala förordningar 2009, och förfinades senare 2017 och 2021 (webbplatsenför regionen Piemonte). Genom förordningen införs ett frivilligt system för utköp av bostäder för att uppmuntra hushåll att flytta bort från områden med hög hydrogeologisk risk, i enlighet med relevanta planeringsinstrument. Den anslår också medel till ägare av sårbara byggnader som inte kan flyttas av historiska eller sociala skäl.

Genom den regionala förordningen genomförs artikel 67 i det nationella lagstiftningsdekretet 152/2006 (den så kallade italienska miljölagen). Det omfattar omlokalisering och andra planeringsinstrument mot hydrogeologiska risker som ska antas på avrinningsdistriktsnivå. Enligt denna artikel måste de regionala myndigheterna fastställa stimulansåtgärder som ägare av produktiv verksamhet eller bostadshus kan få tillgång till för att flytta tillgångar bort från riskfyllda områden. Regionerna utarbetar, efter samråd med berörda lokala myndigheter (kommuner), en plan för beviljande av ekonomiska incitament för omplacering. Incitamentstilldelningen baseras på prioriteringskriterier relaterade till risknivån. De ekonomiska incitamenten, som också är avsedda att täcka rivningskostnader, betalas med medel som genereras av statliga avgifter för användningen av offentligt vatten. När de som har rätt att få tillgång till incitamenten inte är tillämpliga förlorar de alla förmåner eller ersättningar som de skulle kunna få i händelse av skador som orsakats av naturkatastrofer.

I den regionala förordningen erinras också om EU:s översvämningsdirektiv (2007/60/EG)och planen för hantering av översvämningsrisker i Pos avrinningsområde, den senaste som godkändes 2016. De åtgärder som planeras i förordningen avser åtgärd 22 (omplacering) och åtgärd 23 (sårbarhetsminskning). Dessa typer av åtgärder förutses också i EU:s vägledning för rapportering enligt översvämningsdirektivet.

Kostnader

Enligt den italienska miljölagen ges incitament till omlokalisering genom resurser som genereras av statliga avgifter för användning av offentligt vatten. Regionen anslår 900 000 euro varje år i den regionala budgeten för omplaceringsinsatser. Eftersom omlokaliserade hushåll inte ombeds att bidra ligger hela kostnaden på skattebetalarna.

Från 2009 till 2024 uppgick den totala kostnaden för uppköpsprogrammet till 5 347 715,51 euro. Den omfattar inköpskostnader (överföringar till hushåll, 4 730 918,7 euro - spenderade) och rivningskostnader (1 116 868,66 euro spenderade och pantsatta).

Fördelar

Flytt ökar säkerheten för människor. Det gör det möjligt för dem som direkt berörs av åtgärden att permanent flytta bort från högriskområden (direkta stödmottagare). Det minskar också risken för att de som lämnar nedströms/nedförsbacke genom avlägsnande av exponerade byggnader (indirekta stödmottagare).

Regionen Piemonte motiverar denna omlokaliseringspolitik i fråga om kostnadseffektivitet och besparingar av offentliga medel. Att flytta människor bort från högriskområden innebär lägre investeringar än att skydda ett litet antal invånare i riskzonen eller kontinuerligt ge ersättning i efterhand till de drabbade. Det har dock inte gjorts någon formell kostnads-nyttoanalys.

Ett uppköpssystem infördes genom regionala bestämmelser för bostadsfastighetsägare – både primära och sekundära invånare – vars hus är belägna i områden med hög hydrogeologisk risk, vilket identifierats genom relevanta planeringsinstrument. Dessa planeringsinstrument omfattar stadsplanerna, som utarbetats på kommunal nivå, den ”hydrologiska systemplanen” (PianoAssetto Idrologico) för Pos avrinningsområde och den regionala lagen 56/1977 om markanvändning och markskydd. De identifierar bebyggda områden som är utsatta för stora geomorfologiska risker och som löper hög risk, för vilka ingen ytterligare stadsanvändning är möjlig.

I förordningen fastställs prioriteringskriterier för utbetalning av tillgängliga medel, bland annat typ av bostad (primär prioritering framför sekundär), risknivå och typ av fara (jordskred och laviner över flodöversvämningar, när de förstnämnda är mindre förutsägbara).

Hushållen får ett ”omlokaliseringsbidrag” som kan användas antingen för att köpa eller bygga en ny fastighet eller som en form av gottgörelse. Det högsta bidragsberättigande beloppet beräknas genom att multiplicera värdet på 1034 euro/m2 (som beräknas med den högsta kostnaden per m² för uppförande av nya subventionerade subventionerade subventionerade bostäder enligt definitionen i regional resolution) med ytan på det hus som ska flyttas (upp till 200 m²). Därefter tillämpas en koefficient. Det beror på om huset används som primär eller sekundär bostad, med primära invånare får hela beloppet och sekundära invånare 75%. Om sökande väljer ersättning får de 50% av det belopp de skulle få om de valde att köpa / bygga en ny fastighet. Oavsett vilket omlokaliseringsbidrag som väljs, rivs den ursprungliga fastigheten sedan.

För att få tillgång till flyttbidraget lämnar fastighetsägaren in en ansökan till kommunen. Efter att ha kontrollerat ansökan mot tillåtlighetskriterierna förbereder kommunen ett projekt för rivning av byggnaden och vidarebefordrar sedan ett omlokaliseringsförslag till regionen Piemonte. Den regionala myndigheten bedömer kommunens förslag till omlokalisering. Om förslaget uppfyller kriterierna överför det resurserna till kommunen för att täcka både flyttbidraget för fastighetsägaren och rivningskostnaderna för den riskfyllda byggnaden.

Om fastighetsägaren har rätt att få tillgång till flyttbidraget men beslutar att inte ansluta sig till uppköpssystemet, förlorar de eventuella förmåner eller ersättningar som de kan få i händelse av skador som orsakats av naturkatastrofer.

I april 2024 hade 52 uppköp genomförts: 26 primära invånare och 25 sekundära invånare.

När det gäller vilken typ av flyttbidrag som valdes valde 89 % av de primära invånarna att köpa/bygga ett nytt hus jämfört med 42 % av de sekundära invånarna. Detta kan förklaras av det faktum att sekundära invånare vanligtvis äger fritidshus och därför är mindre i behov av att hitta en ny fastighet och mer villiga att acceptera en monetär ersättning.

Genom den regionala förordningen införs också åtgärder för att minska sårbarheten för de byggnader som inte kan flyttas på grund av sitt historiska eller sociala värde eller den särskilda utformningen av stadsplaneringen. Från och med april 2024 genomförs en åtgärd för att minska sårbarheten i kommunen Bussoleno. I denna kommun är det omöjligt att bygga vallar eller utföra andra hydrauliska arbeten för att skydda mot en 200-årig översvämning. Kommunen presenterade därför ett projekt som syftade till att minska sårbarheten hos bostäder i riskzonen genom att ersätta befintliga fönster och dörrar med vattentäta alternativ. Regionen Piemonte har överfört 650 000 euro till kommunen för genomförandet av åtgärderna.

De flesta utköpen genomfördes i kommunerna Pragelato (n=14) och Villar Pellice (n=10) i bergsområdet i provinsen Torino och i Bussoleno (n=4). I det senare fallet genomförs också åtgärder för att minska sårbarheten. Dessa kommuner genomförde omfattande samråd med berörda hushåll för att öka deras deltagande i systemet.

Den regionala förordningen om omplacering ger dock ingen vägledning om huruvida och hur berörda parters deltagande bör genomföras. Det överlåts därför till de kommunala tekniska tjänstemännens och borgmästarnas goda vilja att anordna möten med berörda hushåll.

Även om den regionala myndigheten i Piemonte inte inrättade någon formell process för gemensamt skapande anordnade den under 2024 möten med kommuner och hushåll som deltar i systemet. Mötena syftade till att integrera deras synpunkter på hur åtgärden skulle kunna förbättras inför en planerad översyn av den regionala förordningen. Samtidigt pågår diskussioner om hur man kan öka programmets synlighet för att bättre informera allmänheten.

Följande framgångsfaktorer och begränsande faktorer framkom vid genomförandet av omplaceringsbidraget.

Framgångsfaktorer:

• Institutionellt och politiskt engagemang: Det förebyggande omplaceringsprogrammet i Piemonte är unikt i Italien. Det utformades tack vare engagemanget från regionala tjänstemän och rådsmedlemmar som såg värdet i att starta denna process.
• Tillgång till medel (900 000 euro per år) från statliga avgifter för användning av offentligt vatten som förvaltas av regionen Piemonte.
• Fastighetsbedömning som uppmuntrar till förebyggande omlokalisering, på grundval av värdet av nya subventionerade subventionerade subventionerade bostäder.
• Att dela problemet med berörda parter och låta hushåll som befinner sig i riskzonen förstå problemet framstod som en nyckelfaktor för att insatsen skulle bli framgångsrik. Detta visades i Villar Pellice, en av de första kommunerna som anslöt sig till systemet.

Begränsningsfaktorer:

• Begränsade mänskliga och ekonomiska resurser på både regional och kommunal nivå för att genomföra programmet.
• Olika kapacitetsnivåer för att genomföra programmet i de berörda kommunerna, vilket påverkar både förmågan att involvera utsatta hushåll och tidsramarna för genomförandet.
• Allmänhetens begränsade medvetenhet om de risker som deras egendom står inför och om möjligheten att tillgripa omplaceringsåtgärden.
• Svårigheter att nå samförstånd bland alla fastighetsägare i flerbostadshus, vilket dock behövs för att fortsätta rivningen av den byggnad som är i riskzonen.
• Motstånd från primärboende att lämna sitt hus.

Med tanke på den sista punkten väckte sekundära invånares (jämfört med primärinvånares) relativt höga ansökan om omplaceringsbidrag viss oro över åtgärdens ändamålsenlighet när det gäller att nå ut till de mest utsatta personerna.    Offentliga myndigheter identifierade flera skäl till varför det fortfarande är en utmaning att involvera primärboende. En viktig orsak är den känslomässiga anknytningen till fastigheten. Den regionala myndigheten anser dock att det är värdefullt att behålla åtgärdens fokus på sekundära invånare, både ur ett kostnads-nyttoperspektiv (dvs. för att undvika ersättningskrav för uppkomna skador) och när det gäller riskminskning, eftersom byggnaden ändå bör rivas. Diskussioner pågår om hur systemet skulle kunna förbättras för att främja ett större deltagande av primärboende.

Kostnader

Enligt den italienska miljölagen ges incitament till omlokalisering genom resurser som genereras av statliga avgifter för användning av offentligt vatten. Regionen anslår 900 000 euro varje år i den regionala budgeten för omplaceringsinsatser. Eftersom omlokaliserade hushåll inte ombeds att bidra ligger hela kostnaden på skattebetalarna.

Från 2009 till 2024 uppgick den totala kostnaden för uppköpsprogrammet till 5 347 715,51 euro. Den omfattar inköpskostnader (överföringar till hushåll, 4 730 918,7 euro – spenderade) och rivningskostnader (1 116 868,66 euro – spenderade och pantsatta).

Fördelar

Flytt ökar säkerheten för människor. Det gör det möjligt för dem som direkt berörs av åtgärden att permanent flytta bort från högriskområden (direkta stödmottagare). Det minskar också risken för att de som lämnar nedströms/nedförsbacke genom avlägsnande av exponerade byggnader (indirekta stödmottagare).

Regionen Piemonte motiverar denna omlokaliseringspolitik i fråga om kostnadseffektivitet och besparingar av offentliga medel. Att flytta människor bort från högriskområden innebär lägre investeringar än att skydda ett litet antal invånare i riskzonen eller kontinuerligt ge ersättning i efterhand till de drabbade. Det har dock inte gjorts någon formell kostnads-nyttoanalys.

Uppköpsordningar har genomförts sedan 2009. Omplaceringsbidrag beviljas ganska snabbt efter att de har godkänts. Rivningstiden för byggnader som identifierats som högriskbyggnader varierar beroende på de berörda kommunernas kapacitet.

Flytten är permanent. Den regionala förordningen om inrättande av omplaceringsmekanismer har utvecklats genom flera översyner. Förberedelserna för att bedöma eventuella nya förbättringar av förordningen inleddes 2024.

Antonia Impedovo
Piazza Piemonte - Piano 16 – Torino
Email: antonia.impedovo@regione.piemonte.it
difesasuolo@regione.piemonte.it

Elisa Calliari
elisa.calliari@cmcc.it