Retreat från högriskområden

Denna åtgärd avser strategisk reträtt eller omlokalisering av bosättningar, privata hushåll, infrastrukturer och produktiv verksamhet från en riskplats till en icke-riskplats där de vidarebosätts permanent. Retreat kan tillämpas före och efter katastrofer för att minska exponeringen för naturliga faror när det inte är möjligt att genomföra strukturella åtgärder eller kostnaderna för dem är för höga. Retreat används ofta i låglänta kustområden, som är potentiellt känsliga för stigande havsnivåer och stormvågor samt mer inlands för att ta itu med andra typer av faror (t.ex. flodöversvämningar och erosion) som kan bli allvarligare i ett klimatförändringsperspektiv. Att flytta potentiellt exponerade tillgångar från riskutsatta områden säkerställer bättre säkerhet för medborgare och varor. Dessutom kan den också skapa nytt utrymme för naturen att expandera, till exempel genom att främja återställande av kustekosystem.

Hanterad reträtt påverkar starkt och påverkas starkt av privata äganderätter. Därför antas den permanenta rörligheten för personer som ett extremt mått på riskhantering. Privata markägare får ofta ersättning för att flytta sina hus från riskområden eller, omvänt, för att stanna kvar i högriskområden. Valet av vem som ska få ersättning och vem som ska betala kostnaderna, liksom dess belopp och typ, ger upphov till konsekvenser för den sociala rättvisan som bör behandlas noggrant när denna åtgärd antas.

I vissa fall kan omlokalisering från högriskområden kombineras med behovet av att ta bort byggnader som uppförts för nära stränder eller floder utan vederbörligt tillstånd.

I ett långsiktigt perspektiv kan fysisk planering och bygglov innehålla bestämmelser om hanterad reträtt. I protokollet om integrerad förvaltning av kustområden (ICZM) till Barcelonakonventionen för skydd av Medelhavet uppmanas parterna att inrätta en zon där byggande inte är tillåtet, den så kallade ”återställande zonen”. Denna zon bör inrättas i förebyggande syfte, med beaktande av ”klimatförändringar och naturrisker” (artikel 8). Syftet med denna bestämmelse är att undvika återkommande omlokaliseringar i framtiden.

Exempel på genomförda reträtt- och omplaceringsåtgärder finns i hela Europa. I sydvästra Frankrike flyttades en kustväg i kommunerna Sète och Marseillan (Languedoc-Roussillon-regionen) inåt landet eftersom den hotades av erosion av stranden. Detta möjliggjorde återuppbyggnaden av ett större strand- och dynsystem, vilket gav större skydd mot erosion. Genom omlokalisering av vägar och återställande av sanddyner stärktes infrastrukturen och människors säkerhet. Detta gjorde det möjligt att upprätthålla kustnära ekonomiska kärnverksamheter och förbättra landskapets estetiska värde och naturliga livsmiljöer, med positiva effekter på turism och fritidsaktiviteter.

I samband med flodöversvämningar har den österrikiska regeringen (nationella, regionala och lokala myndigheter) sedan 1970-talet organiserat en reträttprocess för privata hushåll och företag längs Donau genom att flytta över 500 hushåll. Ersättning som täckte 80 % av byggnadens värde och 80 % av rivningskostnaderna erbjöds de drabbade hushållen. Eftersom ersättningen endast baserades på egendomsvärde bestraffades dock de mest utsatta grupperna som bodde i mindre högt värderade tillgångar av denna mekanism.

Genomförandet av denna åtgärd måste samordnas i lämplig rumslig skala, anpassas till det specifika lokala sammanhanget och vara förenligt med nationella och subnationella bestämmelser och planer. Det kräver särskilt samordning med högre förvaltningsnivåer och integrering i markanvändningsplaneringen.

Retreat från högriskområden kan också omfatta omlokalisering av sårbara konstverk för att bevara kulturarvet. Att genomföra noggranna riskbedömningar är avgörande för att identifiera konstverk som är mest mottagliga för klimatpåverkan, till exempel de som lagras på högriskplatser. För att flytta konstverk är det nödvändigt att utforska partnerskap med institutioner som är belägna på säkrare platser, för att säkerställa långsiktig lagring eller lån av särskilt utsatta element. Investeringar i uppförandet av nya lagringsanläggningar som är särskilt utformade för att klara utmaningarna i ett föränderligt klimat kan vara ett annat alternativ för att bevara kulturarv i riskzonen som inte kan flyttas. Andra särskilda anpassningsåtgärder för det materiella kulturarvet finns i anpassningsalternativet Mångfacetterade strategier för att skydda det materiella kulturarvet.

Retreat från högriskområden är ofta av hög politisk och social kontrovers. Systemen kräver ofta större acceptans från allmänhetens sida på grund av en allmän brist på förståelse för de verkliga fördelarna med detta alternativ. Kommunerna kan vara ovilliga att ändra sina planer medan bakslagszoner uppfattas som en förlust av territoriets attraktionskraft och av den ekonomiska utvecklingspotentialen. Därför måste kustförvaltare involvera alla människor som påverkas av planerings- och beslutsprocessen och informera om de verkliga för- och nackdelarna med strategin. Ett effektivt engagemang från berörda parter och lokalsamhället (lokala myndigheter, medborgare, lokala företag, turistoperatörer och icke-statliga miljöorganisationer) är därför avgörande för att framgångsrikt genomföra omplaceringssystem och övervinna potentiella hinder. I slutändan kan deltagande bidra till att:  

• förstå berättigade farhågor och intressen,
• förklara och övertyga lokalsamhället om systemets förtjänster,  
• hantera förväntningar,  
• Utveckla intressenternas egenansvar. 

Det är viktigt att utveckla samarbetet med kulturorganisationer för att möjliggöra omlokalisering av kulturarv i riskzonen. Nätverk av museer och andra institutioner kan skapa nya samarbetsmöjligheter och dela det övergripande målet att bevara sårbara konstverk.

Framgångsfaktorerna är bland annat följande:

• Lägre kostnader för reträtt (inklusive kompensation) jämfört med andra grå eller gröna åtgärder som skyddar tillgångar där de finns, särskilt i områden med låg befolkningstäthet.
• Möjligheten att kombinera reträttåtgärder med återställande av naturelement, såsom vegetationsbuffertar, våtmarker och sanddyner, som kan ge fördelar för landskapet och den biologiska mångfalden samt ytterligare skydd mot erosion, skräpflöden och översvämningar.

Å andra sidan är en av de största utmaningarna med detta anpassningsalternativ att det kräver att människor och företag flyttar. Människor som drabbas av omlokaliseringar ställs inför djupgående förändringar i sina liv. Detta kräver att man övervinner den känslomässiga anknytningen till platsen, anpassar sig till den nya miljön, hanterar den ekonomiska bördan och bygger om ett nytt grann socialt nätverk. Bristande acceptans kan också uppstå, särskilt när mark med högt upplevt fastighetsvärde och utvecklingspotential påverkas. Om reträttstrategierna inte förvaltas väl kan de därför vara kontroversiella och leda till starkt motstånd, särskilt från husägare och ekonomiska aktörer som påverkas av förändrad markanvändning. Att erbjuda mer tilltalande ersättningssystem kan övervinna markägarnas motstånd. Den stora inverkan på den privata äganderätten och de val som understryker markägarnas ersättning kan dock ge upphov till frågor om social rättvisa. De mest utsatta gruppernas behov och intressen bör inkluderas i utformningen av politiken. Dessutom bör beslut om vem som ska få ersättning, liksom dess belopp och typ, behandlas noggrant under planeringsfasen.

Allmänhetens acceptans kan också minska på grund av bristande samhällsmedvetenhet eller förståelse för naturkatastrofer och hur denna åtgärd mildrar kustöversvämningar och erosion. Att på lämpligt sätt informera om åtgärdens fördelar kan öka medvetenheten. Avlägsnande av infrastruktur eller kulturarvselement från riskområden kan dock i vissa fall också leda till minskad attraktionskraft för turism- och rekreationsändamål. I sådana fall rekommenderas att man investerar i tidig upptäckt av risker och användning av säkrare lagringsanläggningar för att bevara konstelement (se anpassningsalternativet En mångfacetterad strategi för det materiella kulturarvet). Samtidigt kan alternativa turismerbjudanden också föreslås för att kompensera för den eventuella förlusten av attraktionskraft på grund av att kulturarvet i riskzonen avlägsnas, till exempel genom att inkludera virtuella upplevelser eller skapa alternativa resvägar (se anpassningsalternativet Anpassning och diversifiering av turismerbjudanden).

Retreatpolitiken kommer sannolikt att bli mer framgångsrik och få starkare offentligt stöd om den utformas ur ett långsiktigt perspektiv. Att införliva alternativa scenarier och långsiktiga prognoser för klimatförändringar i planerings- och förvaltningsprocessen kan öka den övergripande förståelsen av klimatrisker och i slutändan öka allmänhetens acceptans. Att välja mark där man ska dra sig tillbaka kan också vara utmanande och begränsa genomförandet av detta alternativ. Eftersom hanterad reträtt kan innebära att flytta många tillgångar inåt landet, är natur- eller jordbruksmark bort från kusten i riskzonen för att artificielliseras. Dessutom kan markbrist eller högre priser i det nya området hindra omlokaliseringen. För att komma till rätta med detta problem har de lokala myndigheterna i Eferdingen Becken-området (Österrike) utsett vissa begränsade särskilda omlokaliseringsområden och fasta markpriser för att undvika spekulation i markpriser.

Den största kostnaden för detta alternativ är vanligtvis kostnaden för att köpa mark som utsätts för översvämningar eller andra faror. Kostnaderna beror på det specifika området och de bosättningar och den infrastruktur eller markanvändning som berörs. Till exempel är jordbruksmark vanligtvis billigare än mark som används för bostäder eller industri, till stor del på grund av förekomsten av infrastruktur. Om mark används för bostäder eller industri kan det dock behövas ytterligare ersättning för omlokalisering, vilket ökar de totala kostnaderna för insatsen.

Kostnaderna kan öka ytterligare om det är nödvändigt att demontera mänskligt skapad infrastruktur i det nya planerade bakslagsområdet. Detta kan omfatta byggnader och vägar, underjordiska rör för gasleverans eller ledningar för el, internet eller tv. Å andra sidan kommer kostnaderna sannolikt att bli lägre om befintliga försvar lämnas att bryta naturligt. Detta sparar pengar som skulle ha använts för att skapa konstgjorda intrång. I Tyskland ses kostnaderna för omlokalisering som ett stort hinder för genomförandet av detta anpassningsalternativ, eftersom de flesta av Nordsjöförsvaren är i utmärkt skick. Omfattningen av övervakningen efter justeringen kommer också att påverka kostnaderna.

Kostnaderna för reträtt från högriskområden måste jämföras med dem som krävs för alternativa åtgärder och med värdet av de bosättningar av infrastruktur som skulle gå förlorade. I Österrike genomfördes till exempel omplacering som en anpassningsåtgärd i målet Eferdinger Becken. En total kostnad på 250 miljoner euro delades mellan den provinsiella (regionala) och federala (nationella) regeringen för att kompensera medborgarna för 80 % av husets värde om de gick med på att flytta.

Retreat från högriskområden ger flera fördelar utöver den ökade säkerheten för människor och infrastruktur. En förvaltad reträtt kan främja ekologiskt återställande av kustområden genom att skapa nya livsmiljöer för arter och ge utrymme för skapande, återställande och bevarande av sanddyner och saltängar. 

Omlokaliseringen av infrastruktur kan påverka naturområden som skyddas inom ramen för EU:s Natura 2000-nätverk eller andra rumsliga bevarandeåtgärder. Detta skulle kräva en lämplig bedömning enligt EU:s habitatdirektiv. Byggandet av den nya infrastrukturen kan kräva en bedömning enligt EU:s direktiv om miljökonsekvensbedömning. Retreat p olicies kan behöva ta hänsyn till nationell egendomslagstiftning och nationella och subnationella markanvändningsplaner. Som nämnts ovan kräver protokollet om integrerad förvaltning av kustområden i Medelhavet en ”återgångsremsa” längs kusten där byggandet är förbjudet. 

Genomförandetiden är mycket platsspecifik. I allmänhet utgör genomförandet av förvaltad reträtt en multidekadal sekvens av åtgärder, inbegripet samhällsengagemang, sårbarhetsbedömning, markanvändningsplanering, aktiv reträtt, kompensation och ändrad användning . L ong-term och strategisk planering är skyldig att genomföra hanterade reträttinitiativ för att säkerställa adekvat samråd med berörda parter och social acceptans. I Sète och Marseillan i södra Frankrike inleddes 2003 genomförbarhetsstudier om en förvaltad reträtt av en kustväg och därmed sammanhängande insatser för återställande av stränder och sanddyner, som slutfördes 2005, inbegripet samråd med berörda parter. Arbetena (2007–2019) genomfördes sedan i successiva faser. På grund av den privata äganderättens komplexa karaktär innebär reträttpolitik som inbegriper omlokalisering av hus och människor vanligtvis en lång process. Erfarenheter från flera fall i flodslätterna i Donau i Österrike visar att processen kan ta mer än tio år. 

T hans åtgärd totalt sett utgör en långsiktig strategi för anpassning. Dess långsiktiga effektivitet beror på tidsramen och noggrannheten hos klimatprognoser som är inbäddade i planeringsprocessen. Motgångar måste regelbundet ses över för att säkerställa att de fortsätter att ge befolkningen tillräckligt skydd.