Användning av uppgifter om försäkringsförluster av lokala myndigheter i Norge

I Norge betalade försäkringsbolagen mellan 2008 och 2017 en årlig ersättning på cirka 2 miljarder norska kronor för skador på försäkrade byggnader som orsakats av stads- och flodöversvämningar. Statistik som samlats in av Finance Norway (sammanslutningen av banker och försäkringsbolag) från deras försäkringsmedlemmar visar att kostnaderna för pluviala översvämningar är omkring 3,5 gånger högre än utbetalningarna på grund av flodöversvämningar. I själva verket är försäkringsutbetalningarna från regnrelaterade vattenskador i Norge högre än de kombinerade utbetalningarna för skador som orsakats av flodöversvämningar, stormar och jordskred. Klimatscenarier för Norge varnar för mer frekvent och intensiv nederbörd i framtiden, vilket sannolikt kommer att öka kostnaderna för skador.

I Norge ansvarar de lokala myndigheterna för att hantera riskerna för pluviala översvämningar, till skillnad från andra typer av naturkatastrofer där statliga organisationer ger stöd. Därför ligger det i de norska lokala myndigheternas intresse att utforma effektiva lösningar för pluviala översvämningar, baserade på solida data.

I Norge täcker egendomsförsäkringen förluster och skador som orsakas av vatten- och vindrelaterade klimatrisker. Faror som betraktas som ”naturkatastrofer”, såsom flodöversvämningar och stormar, försäkras av försäkringsbranschen till ett fast belopp som en del av den privata försäkringen. Översvämningar i städer betraktas inte som en naturlig fara. Den täcks också av en fastighetsförsäkring. Premien baseras på risk och skadan anses vara kopplad till infrastrukturfel som skapar plötsliga översvämningar, dagvatten och avloppsbackup.

Under de senaste åren har förluster kopplade till infrastruktur ökat i Norge. Många försäkringskunder blev frustrerade med repetitiva skador som inträffade på samma platser. Information om platsen för och omfattningen av skadorna och förlusterna hölls av försäkringsbolagen (för de fall där egendomen var försäkrad). Försäkringsbolagen samlade in och klassificerade varje försäkringsfordran enligt t.ex. plats, datum och typ av orsak. Denna information delades dock inte med kommunerna och var därför inte tillgänglig för beslutsfattare i städerna.

Den observerade och förväntade ökningen av förluster på grund av klimatförändringar var en av anledningarna till att Finance Norway inledde en dialog med städer för att informera och främja systemisk minskning av risker genom uppgraderingar av stadsinfrastruktur. Det var genom denna dialog som bristen på förlustdata i kommunerna blev uppenbar. Städerna rapporterade att de hade försökt be vissa försäkringsbolag att ha förlustdata, men eftersom uppgifterna är på tillgångsnivå är de känsliga både av kommersiella och datasekretessskäl.

Projektets övergripande mål var att bedöma om tillgång till förlustförsäkringsdata kopplade till extrema väderhändelser skulle kunna stärka kommunernas kapacitet att förebygga och minska klimat- och väderrelaterade förluster. Fokus har legat på översvämningar, men även andra klimateffekter som jordskred och stormar har inkluderats. Ytterligare mål var att utveckla en metod för att använda katastrofförlustdata från försäkringsbolag, skissera strukturen för ett framtida system för att använda katastrofförlustförsäkringsdata samt att stärka förtroendet mellan kommuner, statliga myndigheter och försäkringsbolag om förebyggande och minskning av klimatrelaterade förluster.

Ytterligare mål var bland annat följande: klargöra metoder och fördelar med att använda försäkringsbranschens skadedata, specificera kostnader och presentera en översikt över ett framtida system för enklare användning av data. Slutligen syftade projektet till att stärka förtroendet och samarbetet mellan kommunsektorn, statliga myndigheter och försäkringsbranschen kring klimatrelaterade förluster.

På initiativ av Finance Norway och baserat på ett samarbete med ett urval av försäkringsbolag, Western Research, Norwegian University of Science and Technology (NTNU) och nio pilotkommuner (Bærum, Grue, Kongsvinger, Løten, Nord-Odal, Ringsaker, Stavanger, Tromsø och Trondheim), inleddes en dialog som underlättade delning av förlustdata på tillgångsnivå som innehas av försäkringsgivare med städernas planerings- och infrastruktursektorer.

Finance Norway samlade in och organiserade data om katastrofförluster från olika försäkringsbolag. Western Norway Research Institute och NTNU hjälpte städer med att importera och analysera data. Trondheim, till exempel, fick en delmängd av försäkringsförlustdata, inklusive 17 000 enskilda skador som orsakats av översvämningar och andra händelser som hade ägt rum inom dess jurisdiktion under 10 år. Omkring 54 % av fordringarna kan vara geokodade, dvs. kopplade till en viss plats. Geokodningen av incidenterna gjordes av forskningsinstituten för att kompensera för bristen på expertis och kapacitet i staden. Uppgifterna var sedan sanningsenliga av Trondheims stads personal och bidrog till deras översikt över risker i samband med översvämningar i städer. Datasetet för försäkringsfordringar belyste till exempel vissa områden som påverkades av intensiv nederbörd, som tidigare inte hade identifierats av de lokala myndigheterna som sårbara.

Alla kommuner var överens om att datasetet om skador är en användbar kompletterande information för hantering av översvämningsrisker och/eller anpassning till klimatförändringar. För GIVAS (ett mellankommunalt företag för kommunerna Grue, Kongsvinger og Nord-Odal kommuner) gav kombinationen av detta dataset och de digitala terrängmodellerna värdefull information om riskområden. Även om skaderisken i centrala delar av städer var välkänd, hade försäkringsdatasetet förbättrat förståelsen av risken i mer avlägsna områden. I vissa kommuner användes uppgifterna för att ta fram olika planer. I Bærum har tillgången till industridata gjort det lättare att identifiera problemområden med avseende på vatten och dränering, till exempel genom att ange en koncentration av skador runt täckta vattendrag. Datasetet användes vid formuleringen av Cloudburst-planen för Bærum. I den kommunala fysiska planen prioriteras också avtäckning av vattendrag för att minska risken för översvämningar. Dessutom har kommunen använt försäkringsskadedata i samband med planeringen av insatser som rör vatten och dränering, eftersom det bidrog till att identifiera orsakerna till skador och därmed till direkt talan.

I vilken utsträckning de lokala myndigheterna drog nytta av uppgifterna om försäkringsförluster varierade dock mellan städerna och berodde på tillgången till och omfattningen av andra dataset om översvämningsskador som innehas av myndigheterna, den sakkunskap som tjänstemännen besitter för att behandla dem och den rumsliga och tidsmässiga korrektheten i dataseten om försäkringsfordringar.

Datasetet ansågs också vara användbart för finansiella planer och utgiftsplaner. För Løten sågs kostnadsöversikten över skadorna från de försäkrade förlusterna som ett bra argument för de lokala politikerna att tillhandahålla budget för vattenförvaltning. I Tromsø betonade denna typ av data behovet av nya färdigheter och nya arbetsverktyg, såsom programvara som gör det möjligt att arbeta med denna typ av data i rumsliga sammanhang.

Som en bieffekt har pilotprojektet ökat medvetenheten om klimatförändringar och förbättrat kunskapen om hur klimatförändringar påverkar samhället. Ett flertal forskningsprojekt genomfördes för att undersöka klimatrelaterade riskfaktorer, riskmedvetenhet, riskhantering och riskförebyggande. En del av dessa studier finansierades av den norska miljöbyrån.

Detta projekt har sedan dess lett till ett nationellt samarbete mellan det norska direktoratet för civilskydd (DSB), den nationella översvämningsmyndigheten, det statliga vägdirektoratet och Finance Norway i syfte att i framtiden inrätta en nationell plattform för förlustdata inom DSB, ”Kunnskapsbanken”( DSB Kunnskapsbanken). Kunskapsbanken lanserades i november 2020. Det ger utökad tillgång till lokala (på adressnivå) försäkringsgivares förlustdata och andra offentliga förlustdata till alla städer i Norge och till det norska översvämningsdirektoratet (NVE). Allmänheten kommer att ha tillgång till uppgifterna på kommunnivå. Upprättandet av en databas för offentlig användning och forskning med hjälp av aggregerade, anonymiserade uppgifter om klimatrelaterade skador från försäkringsbolagen och den norska naturriskpoolen var en rekommendation i den officiella norska rapporten NOU 2010:10 till miljöministeriet ”Anpassning till ett förändrat klimat. Norges sårbarhet och behovet av anpassning till klimatförändringarnas effekter”. Målet är att få bättre överblick och kunskap om oönskade händelser och katastrofer, och därmed stärka arbetet med samhällssäkerhet, förbättra katastrofförebyggandet och minska förlusterna.

Projektet var starkt beroende av engagemang från alla större försäkringsbolag i Norge. Finans Norges roll som samtalsledare och betrodd myndighet var avgörande för att säkra överenskommelsen mellan företagen om att dela data med kommunerna. De berörda forskningsinstituten tillhandahöll den nödvändiga sakkunskapen för att översätta informationen från försäkringsbolagen till dataset som kan användas av lokala myndigheter.

Fördelarna med att använda försäkringsförlustdata samt potentiella begränsande faktorer har identifierats enligt följande:

1. Välinformerad planering av markanvändning och infrastruktur är ett av städernas viktigaste verktyg för att förebygga och minska klimatrelaterade risker. Tillgång till försäkringsförlustdata är användbar för att få en mer fullständig bild av risker och vidta lämpliga åtgärder.
2. Projektets nyhet var en utmaning och krävde att man utvecklade ett förhållande mellan försäkringsbranschen, forskningsinstitut och kommuner baserat på förtroende, samarbetsvilja och engagemang för projektet.
3. De uppgifter om försäkringsförluster som ska vara till nytta för lokala myndigheter i anpassningsplaneringen måste vara mycket detaljerade. Informationen bör vara korrekt när det gäller platsen (ner till en fastighet/infrastruktur som skadats), tidpunkten för händelsen (datum för händelsen snarare än datum för rapportering till försäkringsgivaren) och orsaken (t.ex. typ av översvämning och hur högt vattnet var). Kodningen av händelser som används inom försäkringsbranschen görs inte med klimatanpassningsplanering i åtanke. I det nuvarande formatet kräver data för att vara ändamålsenliga bättre geokodning för att vara mer ändamålsenliga.
4. För många kommuner är bristen på intern expertis för att behandla rumsliga data och koppla dem till andra informationstyper ett problem. För att kunna använda uppgifterna behövs antingen olika kompetenser bland personalen eller extern expertis, vilket kan medföra extra kostnader. Vissa kommuner (t.ex. Stavanger) samarbetade vidare med universiteten, varvid masterstudenterna analyserade dataseten.
5. Även om den norska dataskyddsmyndigheten drog slutsatsen att delning av förlustdata skulle gynna samhället i allmänhet för detta specifika pilotprojekt, skulle en generalisering av denna strategi kräva noggrann hantering av tillgången till dataregler och eventuella lagändringar av datasekretess- och konkurrensregler. Dessa skulle kunna underlättas genom kompletterande åtgärder på EU-nivå.
6. Projektet har visat värdet av samarbete och kunskapsutbyte. En öppen dialog mellan försäkringsbranschen, kommuner och olika myndigheter för att bygga förtroende och förståelse för olika utmaningar och möjligheter var en viktig framgångsfaktor. Tromsø kommun ser också att användningen av denna typ av data kan ligga till grund för samarbete inom kommunen.

Projektet finansierades av Norges finansministerium (1 miljon norska kronor – 110 000 euro) och ministeriet för klimat och miljö (260 000 norska kronor – 30 000 euro). De förväntade fördelarna är minskade skador om kommunerna vidtar åtgärder för att hantera regnrelaterade översvämningar, även sådana som bygger på uppgifter som delas av försäkringsbolag.

I Norges vitbok om anpassning till klimatförändringarna från 2013 hävdas att alla är ansvariga för anpassningen till klimatförändringarna – enskilda, företag, industri och offentliga myndigheter. I enlighet med ansvarsprincipen har alla ministerier ett ansvar att se till att hänsyn tas till klimatförändringarna inom sin sektor. I vitboken anges att anpassningsarbetet alltid bör bygga på bästa tillgängliga kunskap. Klimatförändringarnas lokala karaktär sätter kommunerna i främsta ledet när det gäller att hantera klimatförändringarna. Under 2018 antogs nya riktlinjer som beskriver hur kommunerna och landskapen kan införliva klimatanpassningsarbetet i sin planeringsverksamhet.

Utmaningarna med öppna data omfattar behovet av att skydda datasekretessen och skydda konkurrensen inom försäkringssektorn. Den enskilde kärandens integritet skyddas av EU:s allmänna dataskyddsförordning 2016/679 (GDPR) som trädde i kraft i maj 2018. För att säkerställa sekretess och korrekt användning av personuppgifter som ingår i försäkringsanspråksdata upprättades ett databehandlingsavtal mellan advokaterna som specialiserat sig på integritetsfrågor vid Finance Norway och i staden Trondheim.

Förlustuppgifterna är avsedda att vara avsedda för försäkringsgivarnas interna användning som en av de viktigaste informationskällorna som försäkringsgivarna förlitar sig på för att bedriva sin kärnverksamhet. Om andra försäkringsbolag hade tillgång skulle det kunna leda till priskarteller och bristande konkurrens. Den kommersiella känsligheten kan åtgärdas när data lämnas ut till andra parter genom att data aggregeras på bredare geografiska nivåer och åtkomsten till mer detaljerade data på tillgångsnivå begränsas till specifika anställda vid lokala myndigheter. Ett undantag från dataskyddslagen beviljades för pilotprojektet. Norge arbetar nu med en förlängning av pilotprojektet på landsnivå genom att utveckla en kunskapsbank som skulle omfatta förlustdata, som piloteras av civilskyddsdirektoratet. Finansdepartementet har stött arbetet och för en dialog med Finans Norge för att identifiera och främja den optimala lösningen.

Pilotprojektet inleddes 2012 av Finance Norway och inleddes i september 2013 och avslutades i februari 2015. Under 2018 inleddes ett nytt offentlig-privat partnerskap med Norges direktorat för civilskydd (DSB) och Norges finansdepartement. Avtalet fokuserar på utbyte av skadedata, som kommer att användas i DSB:s kunskapsbank för att stärka kommunernas och landstingens arbete med att förebygga katastrofer.

Mia Ebeltoft
Managing Director
Climate Risk Advisory AS
Fjellklangveien 7, 11
1166 Oslo, Norway
Tel. +47 97013039
E-mail: m.ebeltoft@climate-risk-advisory.no 
https://climate-risk-advisory.no 

Municipality of Trondheim
www.trondheim.kommune.no 

SINTEF, 2018. Attityder i norska försäkringsbolag mot att dela förlustdata – Offentlig-privat samarbete för förbättrad klimatanpassning Klima 2050 Report;11

https://www.vestforsk.no/sites/default/files/migrate_files/vf-rapport-7-2014-testing-av-skadedata.pdf

Finans från Norge. Norska tekniska högskolan; Västnorska forskningsinstitutet. Uneps finansieringsinitiativ