Овластяване на малките селски общини чрез многостепенно управление за адаптация в Северен Рейн-Вестфалия, Германия

Изменението на климата се случва и последиците от него вече са видими. Увеличаването на честотата и интензивността на екстремните метеорологични явления се наблюдава и в германската провинция Северен Рейн-Вестфалия (NRW) (Tholenet al., 2022 г.):

•  Екстремните топлинни вълни счупиха температурните рекорди няколко пъти през последните години. Най-високата температура, измерена някога в Германия (41.2 градуса по Целзий), е регистрирана в NRW през лятото на 2019 г. 14 от 20-те най-високи годишни средни температури са през последните 20 години (DWD 2019; LANUV 2022a).
• През последните години местните проливни дъждове доведоха до наводнения навсякъде в НРВ. В същото време количеството на валежите се променя през годината. Докато летата стават по-сухи, средните валежи през зимата се увеличават (LANUV 2022b).
• Поради глобалното и местното повишаване на температурата в съчетание с променен режим на валежи, броят и интензивността на засушаванията и сухите периоди в НРВ също са се увеличили. Последните години бяха сред най-сухите до момента (LANUV 2022c).

Тъй като всички тези явления се очаква да се засилят в бъдеще, се очакват няколко отрицателни въздействия върху обществото. Горещите вълни причиняват здравословни проблеми за хората, дивите животни и добитъка, а екстремните засушавания вече са довели до неуспехи на културите и до масово измиране на горите в миналото. Опасностите от тежките валежи бяха последно демонстрирани от катастрофалните наводнения в Западна Германия през 2021 г. Горещите вълни, сушата и наводненията засягат не само градовете и регионите с висока гъстота на населението, но и селските райони, което изисква активна и спешна адаптация. Публичните и частните участници в по-малките градове в селските райони обаче са изправени пред различни предизвикателства, които могат да възпрепятстват адаптирането. Това важи и за общините от участващите области в проекта „Развитие на регионите“:

• По-нататъшното развитие на климата, както и преките и непреките им последици са трудни за предвиждане. Следователно действията за адаптиране винаги трябва да се извършват при определена степен на несигурност.
• Особено по-малките градове и общини в селските райони често нямат достатъчен персонал или финансов капацитет. Прилагането на мерки за адаптиране към изменението на климата обаче често се свързва със съответните нужди от ресурси. Освен това по-малките градове и общини в селските райони трябва да се справят с допълнителни предизвикателства: продължаващи демографски и икономически структурни промени (застаряващо население, загуба на работни места), както и ограничен достъп до мобилност, здравеопазване или услуги за доставки, допълнително утежнени от променящия се климат.
• Като предизвикателство за цялото общество адаптацията към изменението на климата изисква сътрудничеството на всички съответни участници в границите на общините и тематичните области. В много случаи обаче това не съответства на установените форми на работа и координация, особено в публичната администрация, но и извън нея.
• Освен това адаптирането към изменението на климата (в най-добрия случай) се осъществява на всички пространствени и административни равнища; от федерално ниво, до отделните федерални провинции, до нивото на областните правителства, до това на общините, до дейността на отделни частни лица или дружества. От една страна, това изисква координиране на индивидуалните цели, стратегии и мерки. Тя също така изисква разпределението на задачите и отговорностите по начин, който позволява мерките да се прилагат възможно най-ефективно и ефикасно. Като цяло предизвикателството се състои в интегрирането на темата за адаптирането към изменението на климата в сложни съществуващи системи за многостепенно управление.

За да се справи с тези предизвикателства, NRW беше първата федерална провинция в Германия, която прие свой закон за адаптиране към изменението на климата, за да насърчи активната адаптация към изменението на климата. Данните на федералната провинция обаче показват, че до момента само 22 % от общините и 45 % от областите са разработили концепция за адаптиране към изменението на климата (LANUV, 2022d).

За период от четири години проектът LIFE Evolving Regions, ръководен от Центъра за социални изследвания към TU Dortmund University (Sfs), подкрепя седем области във федералната провинция NRW за активно приближаване към адаптацията към изменението на климата.

Целите на проекта включват:

• Подобряване на устойчивостта на участващите райони на въздействието на изменението на климата,
• интегриране и включване на темата за адаптацията към изменението на климата в процесите на общинско и регионално планиране и
• подкрепа за регионалните участници в придобиването на необходимите компетенции, за да могат независимо да продължат дейностите за адаптиране към изменението на климата и след жизнения цикъл на проекта.

Основният компонент на проекта беше изпълнението на интегрирани съвместни процеси за адаптиране към изменението на климата в седемте участващи области в НРВ, следвайки метода на Развитие на пътната карта.

Ефективната адаптация към изменението на климата изисква рамка на интердисциплинарност, сътрудничество, координация и интеграция. Развиващата се пътна карта отговаря на тази необходимост от интеграция и предлага практическа рамка за действие за етапите на процеса на адаптиране (анализ, планиране, изпълнение и оценка).

Метод на развиваща се пътна карта

Методът „Развитие на пътната карта“ включва следните шест стъпки за справяне със сложната и дългосрочна задача за адаптиране към изменението на климата. По-подробно описание може да бъде намерено в насоките на проекта „Развитие на регионите“

• Стъпка 1: Определяне на рамката и определяне на цели като ангажимент за процеса;
• Стъпка 2: Анализ на настоящата ситуация, включително подробен анализ на съответните участници, специфични регионални рамкови условия и очаквани климатични, пространствени и социални промени  
• Стъпка 3: Разработване на обща визия за желано бъдеще и определяне на регионалните нужди от действия;
• Стъпка 4:  Разработване на общи стратегии и създаване на каталог от мерки, съобразени с нуждите от действия. Работата беше разделена в различни „междусекторни тематични области“, за да може да се работи с междусекторен подход. Например тематичната област „Пейзаж в условията на изменение на климата“ включва секторите на селското стопанство, горското стопанство, опазването на природата и отдиха;
• Стъпка 5: Създаване на пътната карта като съгласуван, практичен и гъвкав работен документ за бъдещо използване в адаптирането към изменението на климата от всички местни/регионални участници;
• Стъпка 6: Мониторинг за оценка на изпълнението и за създаване на условия за бъдещ процес на развитие, ориентиран към бъдещето.

Практическото приложение на Evolving Roadping

Методът „Пътна карта“ се прилага в областите чрез организирането на поредица от семинари за период от около година и половина.

Въз основа на анализ на заинтересованите страни за всеки район бяха определени най-подходящите участници, институции и организации за адаптиране към изменението на климата и бяха поканени на семинарите. Общо над 600 души участваха активно в проекта (около 90 на регион).

Продукти и въздействие на Развитието на пътната карта

Във всяка област е разработена индивидуална интегрирана пътна карта за адаптиране към изменението на климата, която включва:

• визия, ръководни принципи или цели за адаптиране към изменението на климата,
• преглед на въздействията от изменението на климата, илюстриращ взаимодействието между климатичните въздействия и пространствената или социалната чувствителност. Департаментът за пространствено планиране към TU Dortmund (Institut für Raumplanung der Universität Dortmund IRPUD) предостави подробен анализ на въздействието върху климата в цялата област, който се основаваше на публично достъпни данни от LANUV,
• съвместно разработените мерки, включително процедурни стъпки, отговорности и информация относно възможните движещи сили и пречки,
• информация относно оценката на въздействията и мониторинга
• допълнителни нужди от действия във връзка с активното адаптиране към последиците от изменението на климата.

Пример за такава пътна карта за един район е на разположение тук.

Средствата по проекта са позволили на областите да установят позиция на персонала по време на проекта, за да координират адаптирането към изменението на климата (т.нар. „регионален организатор“). Позициите на организаторите се намират главно в администрацията на областите, най-вече в областта на екологичното планиране или опазването на климата. Организаторите бяха част от новосъздадена структура на персонала, придружаваща процеса, адаптирана към различните регионални рамки за управление.

Освен това регионални експерти от всичките 7 области бяха обединени в основен екип. Задачата на този основен екип беше да подпомага процеса и да умножава резултатите в съответните им области на експертен опит или работа. За да информират широката общественост за хода и съдържанието на процесите, регионалните организатори бяха обучени от медийни експерти от ZDF Digital, компания, финансирана от федералното публично радиоразпръскване, в използването на различни социални медийни платформи и създаването на видеоклипове. Бяха събрани голям брой екологични, сиви и меки мерки за адаптация в различни тематични области, обсъдени в регионалните процеси и адаптирани към социално-икономическите и климатичните условия в региона. Тези мерки включват: повишаване на осведомеността сред обществеността и лицата, отговорни за вземането на решения, прилагане на структурни и технически мерки, адаптирано планиране/сграда/управление на земята, както и програми за финансова подкрепа/финансиране.

Подробен актуален пространствен преглед на обхвата на концепциите за адаптация на общинско и областно ниво е предоставен в Интерактивния климатичен атлас Северен Рейн Вестфалия (Климаатлас) от Държавната агенция за природата, околната среда и защитата на потребителите NRW (LANUV). Картите се актуализират редовно, като отразяват всеки напредък, като отразяват и потенциалното бъдещо въздействие на проекта „Развитие на регионите“.

Основната идея на метода за Развитие на пътната карта е сътрудничеството между различни обществени участници за съвместното разработване на стратегии, цели и мерки за адаптиране към изменението на климата. Мерките не се предлагат само от външни консултанти, а се разработват съвместно от регионалните участници. Този подход „отдолу-нагоре“ включва пряко съответните хора в разработването на стратегии и мерки. Този подход гарантира, че общите мерки могат да бъдат адаптирани точно към регионалните нужди и рамки за управление. Тя също така увеличава ангажираността и шансовете за изпълнение, тъй като участниците за участие са на масата от самото начало. Този подход обаче изисква адекватно и ранно картографиране на заинтересованите страни. По време на семинарите беше поставен специален акцент върху сътрудничеството „на нивото на очите“. Всички мнения и идеи бяха обсъдени открито, независимо от обществената позиция на съответните участници. Тъй като голяма част от регионалните процеси се проведоха по време на пандемията от COVID-19, почти всички прояви бяха проведени онлайн. Тези формати бяха оценени предимно положително от участниците.

Процесите бяха организирани и модерирани от Центъра за социални изследвания към Университета в Дортмунд и Германския институт по градски въпроси (Deutsches Institut für Urbanistik, difu), придружени от разнообразни услуги за подкрепа, предоставяни от партньори по проекта като (Националната) Германска метеорологична служба за повишаване на осведомеността и Prognos AG за мониторинг на напредъка на проекта.

Практическото прилагане на подхода за изготвяне на пътни карти включваше участието на заинтересовани страни от различни секторни работни области и различни органи за изготвяне на политики и административни равнища. Те включват например:

• областни администрации (включително например отдели за регионално развитие, управление на водите, гражданска защита или опазване на природата),
• градове и общини (включително например департаменти за градско и пространствено планиране, развитие на бизнеса или туризъм),
• областна и общинска политика,
• различни организации с нестопанска цел и бизнес асоциации,
• различни видове фирми,
• научноизследователски и образователни институции,
• публични и частни участници от селското стопанство, горското стопанство и опазването на природата.

Прилагането на съвместни и мултидисциплинарни процеси за адаптиране към изменението на климата предлага много предимства, но също така е придружено от известно време и усилия. По време на целия проект бяха идентифицирани няколко възможни движещи сили и пречки.

Пречки

• Съвместното разработване на интегрирана, но и подробна концепция за адаптиране към изменението на климата отнемаше много време и изискваше време от участниците. Въпреки това, тъй като тези процеси зависят в голяма степен от знанията и участието на различните участници, от решаващо значение беше да се поддържа висока мотивация на участниците. Това не винаги е било възможно, но би могло да бъде подкрепено от личен подход с акцент върху изтъкването на индивидуалните и обществените ползи от участието.
• Според участниците сътрудничеството чрез онлайн срещи и споделени работни платформи е имало някои недостатъци, например загуба на личен обмен. Според много участници обаче тези недостатъци са компенсирани от предимства, напр. спестяване на време поради премахването на усилията за пътуване или възможността да се коментират междинните резултати между два семинара чрез онлайн платформи за сътрудничество. При въвеждането на онлайн формати бяха взети предвид различните умения на участниците и достъпът беше възможно най-лесен.
• Различните цели, мнения и идеи могат да доведат до конфликти, включително и в адаптирането към изменението на климата. За да се избегне това, регионалните процеси започнаха с определянето на общи цели. По време на процеса винаги са били обсъждани различни гледни точки, за да се намери общо решение.
• Не всички съответни участници винаги могат да бъдат наемани за процеса, което понякога води до пропуски в знанията, които възпрепятстват по-конкретни дискусии, например относно изпълнението на мерките. Това беше компенсирано от целенасоченото участие на съответните участници, успоредно с семинарите.
• Съществуват ограничени възможности за действие на регионално/местно равнище за някои участници и теми, като например за селскостопанските дружества, доминирани главно от Общата селскостопанска политика (ОСП) на ЕС. Тези участници не виждат възможности за интегриране на своите решения в регионална или общинска пътна карта. Съобщаването на тези специфични нужди на федералното, федералното и европейското равнище ще бъде от съществено значение за посрещането на регионалните и местните нужди от адаптиране за тези сектори.

Фактори за успех

• Вече съществуващите мрежи (като например от устойчивото развитие) и усилията за адаптиране бяха голям актив. Обвързването на процеса с установените управленски структури и проекти не само осигури съгласуваност, но и даде възможност да се използва по най-добрия начин съществуващото ноу-хау.
• Тъй като процесите на сътрудничество зависят в голяма степен от активното участие на различните участници, високото ниво на мотивация е от голямо значение. Това важи особено за хора със съответни задачи, отговорности или лични мрежи. Тези потенциални „мултиплиатори“ на знания бяха активно разгледани (напр. като се доближиха лично до тях) и се запазиха в процеса на адаптация възможно най-близо.
• Нарастващото значение на темата за адаптацията към изменението на климата в политиката и обществото беше основен двигател. През последните години се наблюдава значително увеличаване на вниманието към въпросите, свързани с опазването на климата и адаптацията. Например бедствието от наводнения в западната част на Германия през лятото на 2021 г. придава особено значение на темата за предотвратяването на обилните валежи в тези регионални процеси. Такива събития могат да се използват за критично проучване на съществуващите структури и процеси и за повишаване на осведомеността сред различните групи (без да стават алармиращи).
• Разработването и провеждането на семинарите „на нивото на очите“, т.е. предоставяне на възможност на всички участници да работят заедно на равно равнище, доведоха до повишена мотивация и (поне временно) спиране на съществуващите конфликти.
• За да се гарантира тяхното независимо и непрекъснато използване извън рамките на проекта, за всеки район бяха предвидени възможно най-практични и достъпни мерки за анализ на въздействието върху климата и практическа схема за мониторинг. Тези услуги бяха разработени в тясно сътрудничество с практикуващите специалисти.
• Политическата подкрепа също изигра важна роля в процесите на адаптация, предизвикани от проекта „Развитие на регионите“. Пътните карти са официално приети от окръжните съвети, най-високото политическо ниво във всеки от окръзите на Северен Рейн-Вестфалия. Проектът също така получи внимание в политиката на федералната провинция и подкрепление от федералното правителство чрез осигуряване на финансирането на проекта и осигуряване на научно сътрудничество с Агенцията по околна среда (LANUV) и други съответни участници във федералния щат NRW (например федералната банка за публично финансиране, NRW.BANK).

И накрая, знанията, придобити по време на проекта, бяха предадени на други региони в Германия, както и на други региони в Европа и участници, главно чрез разпространение на доклади и организиране на различни прояви и принос в международни конференции. Организирани бяха курсове за обучение на консултанти и служители от администрациите на други области, за да се запознаят с концепцията за пътна карта на проекта „Развитие на региона“ и да я приложат в своята област на отговорност. Тези курсове се провеждат съвместно от Центъра за социални изследвания към TU Dortmund University, difu и Образователния център за промишлеността за доставки и управление на отпадъците (Bildungszentrum für die Ver- und Entsorgungswirtschaft gGmbH, BEW, организация с нестопанска цел, действаща на федерално равнище).

Заедно със заинтересованите страни от нидерландския регион West-Overijssel/Ijssel Vechtdelta и Университета на Twente в Enschede, приликите и различията между различните подходи бяха обсъдени по време на обменни кръгове, за да могат да се отправят подходящи препоръки за политиката.

Разходи

Тъй като проектът беше насочен по-скоро към съвместното развитие, отколкото към изпълнението на конкретни мерки, за изпълнението на компонентите на проекта бяха използвани финансовите ресурси на проекта (общ бюджет 2,9 милиона евро), които идват от програмата LIFE на ЕС и федералната провинция NRW. Всяка област трябваше да предостави по 1 000 EUR, за да бъде част от проекта LIFE.

Освен това в почти всички области са били заделени собствени ресурси за установяване и поддържане на новите длъжности на „популяризаторите“ за адаптиране към изменението на климата, които първоначално са били финансирани от проекта.

Участниците, които се интересуват от прилагането на процес на адаптиране в съответствие с метода за разработване на пътна карта, следва да очакват разходи за създаването на координационно звено, прилагането на процес на обширен диалог, изготвянето на анализ на въздействието върху климата, както и евентуално за допълнителни външни експертни познания и услуги (напр. за мониторинг на проекти). В рамките на проекта тези разходи до голяма степен бяха покрити за участващите региони.

Ползи

Областите и общините биха могли да извлекат множество ползи от приемането и прилагането на метода за разработване на пътна карта.

Чрез прилагането на интегрирани, съвместни процеси за адаптиране към изменението на климата по проект „Развитие на регионите“, седемте участващи области получиха възможност активно да се справят с последиците от изменението на климата. Освен това регионалните участници биха могли да се възползват от съответните услуги за подкрепа, предоставени по проекта. Подробният анализ на въздействието върху климата в цялата област даде възможност на регионалните участници да разберат конкретното въздействие на изменението на климата и да определят най-засегнатите области и сектори. Концепцията за мониторинг, ориентирана към практиката, осигурява лесен за използване подход за оценка на въздействието на дадена мярка, преди тя да бъде приложена. За тази цел са разработени вериги на въздействие в смисъл на интервенционна логика, които илюстрират положителните (и отрицателните) ефекти на дадена мярка. Те бяха свързани с показатели, които могат да се използват за мониторинг и оценка на мерките, изброени в пътната карта.

Тези услуги и изградената мрежа позволиха на регионалните участници да интегрират темата за адаптирането към изменението на климата в ежедневната си работа и самостоятелно да продължат започнатите усилия. Това изграждане на капацитет е основна цел на метода за Развитие на пътната карта. В много области мрежата от участници, създадена по време на процеса, вероятно ще бъде използвана извън проекта, тъй като търсенето на продължаване на създадените мрежи беше изразено от участниците във всички области. В някои области, например в Minden-Lübbecke, проектната мрежа е прехвърлена към новосъздадена работна група за адаптиране към изменението на климата, която заседава редовно. Поради положителните резултати и опита при използването на нов проект, шест от седемте финансирани по проекта длъжности за координиране на адаптирането към изменението на климата (т.нар. „регионален организатор“) са трайно установени от областите след края на проекта.

Освен това разработването на интегриран документ за планиране, договорен от регионалните заинтересовани страни, представлява основата за бъдещо адаптиране към изменението на климата в регионите.

Като цяло процесите успяха пряко да се справят с някои ключови предизвикателства, свързани с адаптирането към изменението на климата. В действителност анализът на въздействието върху климата намали несигурността по отношение на съществуващите и очакваните въздействия от изменението на климата, а процесите на диалог позволиха на съответните участници да си сътрудничат през тематичните и административните граници. Въз основа на това бъдещите дейности за адаптиране към изменението на климата могат да бъдат координирани или комбинирани по-тясно и ресурсите могат да се използват по по-целенасочен начин.

И накрая, интегрираният и съвместен подход на Развитието на пътната карта даде възможност да се работи по различни теми заедно и по този начин да се разгледат възможни конфликти, но и полезни взаимодействия от самото начало на процеса.

Като предостави основа за активно интегрирано и съвместно адаптиране към въздействието на изменението на климата, проектът „Развитие на регионите“ допринесе за целите на Европейския зелен пакт и за целите на Стратегията на ЕС за адаптиране към изменението на климата, като същевременно разгледа приоритетите на (националната) германска стратегия за адаптиране към изменението на климата (DAS) (BMUV2020) и на федералната провинция NRW (MKULNV2015). В първия германски закон за адаптиране към изменението на климата от 2021 г. федералната провинция NRW определи своите цели за адаптиране към изменението на климата. В него се посочва: „Отрицателните въздействия на изменението на климата трябва да бъдат ограничени от отговорните публични органи чрез разработването и прилагането на мерки за адаптиране, които са специфични за всяка област на действие и са съобразени със съответния регион“ (§ 3, параграф 1, Klimaanpassungsgesetz NRW, собствен превод, NRW 2021). Законът подчертава ролята на публичните органи в активното предприемане на мерки за адаптиране към изменението на климата и ги задължава да вземат предвид опасенията във връзка с адаптирането към изменението на климата при изпълнението на своите задачи.  Като подкрепи този проект LIFE, федералното правителство на NRW имаше за цел да осигури доказан практически подход и вдъхновение за общините и областите в NRW за прилагане на закона за адаптиране.

Продължителността на проекта „Развитие на регионите“ беше 2019—2023 г.

Регионалните процеси отнеха около година и половина, включително подготовка, диалог и работен етап и вземане на политически решения.

Очаква се резултатите от проекта да доведат до дългосрочни или постоянни промени в рамките на управлението на областите чрез създаване на нови специализирани длъжности за персонала и иницииране на мрежови структури и процеси на участие. Очаква се то да даде възможност за прилагане на мерки за адаптиране към изменението на климата в дългосрочен план.

Ministry of the Environment, Nature and Transport of the State of North Rhine-Westphalia

Dr.-Ing. Kathrin Prenger-Berninghoff

Referat VIII B 2 Anpassung an den Klimawandel,

Koordinierung Klimaschutz

Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Verkehr des Landes NRW

E-Mail:  kathrin.prenger-berninghoff@munv.nrw.de

Interactive Climate Atlas (Klimaatlas NRW)

Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV)

Fachbereich 37: Klimaschutz, Klimawandel Koordinierungsstelle

Email: klimaatlas@lanuv.nrw.de 

Direct information on the implementation of the Evolving roadmapping approach

Jürgen Schultze

Social Research Centre (sfs)

TU Dortmund University/ Department of Social Sciences (sfs)

Email: juergen.schultze@tu-dortmund.de 

Развиващо се ръководство за изготвяне на пътни карти

Доклад за развиващите се региони Layman

Устойчив на изменението на климата район Minden-Lübbecke