Forebyggende flytning af husstande med høj hydrogeologisk risiko i Piemonte (Italien)

Piemonte, der ligger i det nordvestlige Italien, er den næststørste region i landet og hjemsted for omkring 7% af den italienske befolkning. Den er kendetegnet ved en kompleks geomorfologi, som omfatter bjerge på over 43 % af dens område (Alperne og Appenninerne), kuperede områder og flodsletter (Fedatoet al. 2023). Omkring 6 % af landets område har høj eller meget høj risiko for jordskred, og omkring 8 % har mellemhøj risiko for oversvømmelser. Disse risici påvirker områderne i 95 % af kommunerne i regionen (ISPRA,2021).

Po-floden, som er den længste i Italien, udspringer fra de Cottianske Alper i provinsen Cuneo i den sydvestlige side af Piemonte. Po-vandløbsoplandet er særligt sårbart over for oversvømmelser, og der vil være flere under fremtidige klimaforhold (Vezzoli et al. 2015).

Nylige undersøgelser fra det regionale miljøagentur i Piemonte har skitseret ændringer i det regionale klima for perioden 1981-2010 (ARPA Piemonte, 2020a) samt fremtidsscenarier indtil århundredets udgang (ARPA Piemonte, 2020b). Klimaændringerne i Piemonte viser mere udtalte tendenser end det globale gennemsnit, især i store højder. Ud over temperaturstigningen er der observeret betydelige variationer i nedbørsregimet. Disse er i stigende grad koncentreret i tid, hvilket giver anledning til ekstreme fænomener og resulterer i tørkeperioder, oversvømmelser, jorderosion og deraf følgende risiko for jordskred (Regione Piemonte, 2022).

Flytning har formelt vist sig at være en politisk mulighed for forebyggelse af hydrogeologiske risici siden 2003, hvor en regionalrådsafgørelse fastsatte de foreløbige kriterier for støtte til kommuner i forbindelse med gennemførelsen af flytningsplaner for beboelsesejendomme. Dette initiativ bygger på de erfaringer, som regionale embedsmænd har indhøstet i tidligere år i forbindelse med reaktive (dvs. efterfølgende) flytninger, der er rettet mod både ejere af beboelsesejendomme og produktionsaktiver.

Ved en efterfølgende forordning i 2007 blev der iværksat en undersøgelse for at identificere de kommuner, der ligger på flodsletter, og som blev bedt om at udfylde en formular med oplysninger om kendetegnene ved de bygninger, der er udsat for høj risiko. Kriterierne for udbetaling af og adgang til omfordelingsfondene og prioritetsskalaerne for interventioner blev fastlagt med regionale bestemmelser i 2009 og senere finjusteret i 2017 og 2021 (Piemonte-regionenswebsted). Forordningen indfører en frivillig boligkøbsordning for at tilskynde husholdninger til at bevæge sig væk fra områder med høj hydrogeologisk risiko som identificeret i de relevante planlægningsinstrumenter. Den tildeler også midler til ejere af sårbare bygninger, der ikke kan flyttes af historiske eller sociale årsager.

Den regionale forordning gennemfører artikel 67 i det nationale lovdekret 152/2006 (den såkaldte "italienske miljølov"). Det omfatter flytning og andre planlægningsinstrumenter mod hydrogeologiske risici, der skal vedtages på vandområdedistriktsniveau. I henhold til denne artikel skal de regionale myndigheder fastsætte tilskyndelsesforanstaltninger, som ejere af produktionsaktiviteter eller beboelsesejendomme kan få adgang til med henblik på at flytte aktiver væk fra risikobetonede områder. Regionerne udarbejder efter høring af de relevante lokale myndigheder (kommuner) en plan for tildeling af økonomiske incitamenter til flytning. Incitamentsfordelingen er baseret på prioritetskriterier i forhold til risikoniveauet. De finansielle incitamenter, som også har til formål at dække nedrivningsomkostninger, betales via ressourcer, der genereres af statsafgifter på brugen af offentligt vand. Når de, der har ret til adgang til incitamenterne, ikke ansøger, mister de enhver fordel eller kompensation, de måtte modtage i tilfælde af skader forårsaget af naturkatastrofer.

Den regionale forordning minder også om EU's oversvømmelsesdirektiv (2007/60/EF)og risikostyringsplanen for oversvømmelser i Po-vandløbsoplandet (FRMP), den sidste, der blev godkendt i 2016. De foranstaltninger, der er omhandlet i forordningen, vedrører foranstaltning 22 (flytning) og foranstaltning 23 (reduktion af sårbarhed). Disse typer foranstaltninger er også omhandlet i EU's retningslinjer for rapportering i henhold til oversvømmelsesdirektivet.

Omkostninger

I henhold til den italienske miljølov ydes der incitamenter til flytning gennem ressourcer, der genereres af statsafgifter på brugen af offentligt vand. Regionen afsætter hvert år 900 000 EUR i det regionale budget til omfordelingsinterventioner. Da omfordelte husstande ikke bliver bedt om at bidrage, påhviler alle omkostninger skatteyderne.

Fra 2009 til 2024 beløb de samlede omkostninger til opkøbsordningen sig til 5 347 715,51 EUR. Den omfatter købsomkostninger (overførsler til husholdninger, 4 730 918,7 EUR - brugt) og nedrivningsomkostninger (1 116 868,66 EUR brugt og givet tilsagn om).

Fordele

Flytning øger sikkerheden for mennesker. Den gør det muligt for dem, der er direkte omfattet af foranstaltningen, permanent at bevæge sig væk fra højrisikoområder (direkte støttemodtagere). Det mindsker også risikoen for, at de, der flytter nedstrøms/nedad, fjerner udsatte bygninger (indirekte støttemodtagere).

Regionen Piemonte motiverer denne udflytningspolitik med hensyn til omkostningseffektivitet og besparelse af offentlige midler. Flytning af mennesker væk fra højrisikoområder indebærer lavere investeringer end beskyttelse af et lille antal indbyggere, der er i fare, eller løbende ydelse af efterfølgende kompensation til de berørte. Der er imidlertid ikke foretaget nogen formel cost-benefit-analyse.

Der blev indført en opkøbsordning ved regionale bestemmelser for ejere af beboelsesejendomme – både primære og sekundære beboere – hvis huse er beliggende i områder med høj hydrogeologisk risiko som identificeret i de relevante planlægningsinstrumenter. Disse planlægningsinstrumenter omfatter de byplaner, der er udarbejdet på kommunalt plan, den "hydrologiske systemplan" (Piano Assetto Idrologico)for Po-flodbækkenet og den regionale lov 56/1977 om arealanvendelse og jordbundsbevarelse. De identificerer områder med bebygget område, der er udsat for høj geomorfologisk fare og høj risiko, for hvilke der ikke er mulighed for yderligere bymæssig anvendelse.

Forordningen fastsætter prioritetskriterier for udbetaling af de disponible midler, herunder bopælstype (primær prioriteret frem for sekundær), risikoniveau og faretype (jordskred og laviner over flodoversvømmelser, når førstnævnte er mindre forudsigelige).

Husholdningerne modtager et "flytningstilskud", der enten kan anvendes til at købe eller opføre en ny ejendom eller som en form for godtgørelse. Det maksimale tilskudsberettigede beløb beregnes ved at gange værdien på 1034 EUR/m2 (som beregnes ud fra den maksimale udgift pr. m2 til opførelse af nye socialt boligbyggeri med tilskud som defineret ved regional beslutning) med arealet af det hus, der skal flyttes (op til 200 m2). Derefter anvendes en koefficient. Det afhænger af, om huset bruges som primær eller sekundær bolig, hvor primære beboere får det fulde beløb og sekundære beboere 75%. Hvis ansøgere vælger godtgørelsen, modtager de 50% af det beløb, de ville få, hvis de valgte at købe / bygge en ny ejendom. Uanset hvilket flytningstilskud der vælges, bliver den oprindelige ejendom derefter revet ned.

For at få adgang til flyttetilskuddet indgiver ejendomsejeren en ansøgning til kommunen. Efter at have kontrolleret ansøgningen i forhold til antagelighedskriterierne udarbejder kommunen et projekt om nedrivning af bygningen og sender derefter et forslag om flytning til regionen Piemonte. Den regionale myndighed vurderer kommunens forslag om flytning. Hvis forslaget opfylder kriterierne, overføres midlerne til kommunen til dækning af både flyttetilskuddet til ejeren af ejendommen og nedrivningsomkostningerne for den udsatte bygning.

I tilfælde af at ejeren af ejendommen har ret til at få adgang til omfordelingstilskuddet, men beslutter ikke at tilslutte sig buyout-ordningen, mister de alle fordele eller kompensationer, de kunne modtage i tilfælde af skader forårsaget af naturkatastrofer.

Pr. april 2024 er der gennemført 52 opkøb: 26 var rettet mod primære beboere og 25 sekundære beboere.

Med hensyn til den valgte type flytningstilskud valgte 89 % af de primære beboere at købe/bygge et nyt hus mod 42 % af de sekundære beboere. Dette kan forklares ved, at sekundære beboere typisk ejer ferieboliger og derfor har mindre behov for at finde en ny ejendom og er mere villige til at acceptere en økonomisk godtgørelse.

Den regionale forordning indfører også foranstaltninger til mindskelse af sårbarheden for de bygninger, der ikke kan flyttes på grund af deres historiske eller sociale værdi eller den særlige udformning af byplanerne. Pr. april 2024 er en sårbarhedsreduktionsforanstaltning ved at blive gennemført i Bussoleno kommune. I denne kommune er det umuligt at anlægge dæmninger eller udføre andre hydrauliske arbejder for at beskytte mod en 200-årig oversvømmelse. Kommunen fremlagde således et projekt, der havde til formål at mindske sårbarheden i udsatte boliger ved at udskifte eksisterende vinduer og døre med vandtætte alternativer. Regionen Piemonte har overført 650 000 EUR til kommunen til gennemførelse af foranstaltningerne.

De fleste opkøb blev foretaget i kommunerne Pragelato (n=14) og Villar Pellice (n=10) i bjergområdet i provinsen Torino og i Bussoleno (n=4). I sidstnævnte tilfælde gennemføres der også foranstaltninger til mindskelse af sårbarheden. Disse kommuner gennemførte omfattende høringer af de berørte husstande for at øge deres deltagelse i ordningen.

Den regionale forordning om flytning giver imidlertid ingen vejledning om, hvorvidt og hvordan interessenternes deltagelse bør gennemføres. Derfor overlades det til kommunale tekniske embedsmænds og borgmestres velvilje at afholde møder med de berørte husstande.

Selv om den regionale myndighed i Piemonte ikke etablerede en formel fælles skabelsesproces, afholdt den i 2024 møder med kommuner og husholdninger, der er involveret i ordningen. Møderne havde til formål at integrere deres synspunkter om, hvordan foranstaltningen kunne forbedres med henblik på en planlagt revision af den regionale forordning. Samtidig er der drøftelser i gang om, hvordan ordningen kan gøres mere synlig for bedre at informere offentligheden.

Gennemførelsen af omfordelingstilskuddet har givet anledning til følgende positive og begrænsende faktorer.

Succesfaktorer:

• Institutionelt og politisk engagement: Det forebyggende omfordelingsprogram i Piemonte er enestående i Italien. Den blev udarbejdet takket være de regionale embedsmænds og rådsmedlemmers engagement, som så værdien i at indlede denne proces;
• Tilgængelighed af midler (900.000 EUR om året), der kommer fra statsafgifter på brug af offentligt vand, og som forvaltes af Piemonte-regionen
• ejendomsvurdering, der tilskynder til forebyggende flytning, baseret på værdierne af nye subsidierede sociale boliger
• Deling af problemet med relevante interessenter og mulighed for, at husstande, der er i fare, kan forstå problemet, viste sig at være et centralt element i indsatsens succes. Dette blev vist i Villar Pellice, en af de første kommuner, der tilsluttede sig ordningen.

Begrænsende faktorer:

• Begrænsede dedikerede menneskelige og økonomiske ressourcer på både regionalt og kommunalt plan til gennemførelse af programmet
• forskellige niveauer af kapacitet til at gennemføre programmet på tværs af de involverede kommuner, hvilket påvirker både evnen til at inddrage husstande, der er i fare, og tidsrammerne for gennemførelsen
• begrænset bevidsthed i offentligheden om de risici, som deres ejendom står over for, og om muligheden for at anvende omfordelingsforanstaltningen
• Vanskeligheder med at nå til enighed blandt alle ejendomsejere i boligblokke, hvilket ikke desto mindre er nødvendigt for at gå videre med nedrivningen af den udsatte bygning
• Modstand fra primære beboere til at forlade deres hus.

I betragtning af det sidste punkt gav den relativt høje ansøgning om omfordelingstilskud fra personer med sekundær bopæl (i forhold til personer med primær bopæl) anledning til visse betænkeligheder med hensyn til foranstaltningens effektivitet med hensyn til at nå ud til de mest udsatte personer.    De offentlige myndigheder identificerede flere årsager til, at inddragelse af primære beboere fortsat er en udfordring. En vigtig årsag er den følelsesmæssige tilknytning til ejendommen. Den regionale myndighed ser imidlertid værdi i at fastholde foranstaltningens fokus på sekundære beboere både ud fra et cost-benefit-perspektiv (dvs. for at undgå erstatningskrav for lidte skader) og også med hensyn til risikoreduktion, da bygningen under alle omstændigheder bør nedrives. Der er drøftelser i gang om, hvordan ordningen kan forbedres for at fremme en større inddragelse af primære beboere.

Omkostninger

I henhold til den italienske miljølov ydes der incitamenter til flytning gennem ressourcer, der genereres af statsafgifter på brugen af offentligt vand. Regionen afsætter hvert år 900 000 EUR i det regionale budget til omfordelingsinterventioner. Da omfordelte husstande ikke bliver bedt om at bidrage, påhviler alle omkostninger skatteyderne.

Fra 2009 til 2024 beløb de samlede omkostninger til opkøbsordningen sig til 5 347 715,51 EUR. Den omfatter købsomkostninger (overførsler til husholdninger, 4 730 918,7 EUR - brugt) og nedrivningsomkostninger (1 116 868,66 EUR - brugt og givet tilsagn om).

Fordele

Flytning øger sikkerheden for mennesker. Den gør det muligt for dem, der er direkte omfattet af foranstaltningen, permanent at bevæge sig væk fra højrisikoområder (direkte støttemodtagere). Det mindsker også risikoen for, at de, der flytter nedstrøms/nedad, fjerner udsatte bygninger (indirekte støttemodtagere).

Regionen Piemonte motiverer denne udflytningspolitik med hensyn til omkostningseffektivitet og besparelse af offentlige midler. Flytning af mennesker væk fra højrisikoområder indebærer lavere investeringer end beskyttelse af et lille antal indbyggere, der er i fare, eller løbende ydelse af efterfølgende kompensation til de berørte. Der er imidlertid ikke foretaget nogen formel cost-benefit-analyse.

Der er gennemført opkøbsordninger siden 2009. Tilskud til flytning udstedes ret hurtigt, efter at de er blevet godkendt. Nedrivningstiden for bygninger, der er identificeret som højrisikobygninger, varierer afhængigt af de involverede kommuners kapacitet.

Flytningen er permanent. Den regionale forordning om oprettelse af omfordelingsmekanismer har udviklet sig gennem flere revisioner. Det forberedende arbejde med at vurdere mulige nye forbedringer af forordningen blev indledt i 2024.

Antonia Impedovo
Piazza Piemonte - Piano 16 – Torino
Email: antonia.impedovo@regione.piemonte.it
difesasuolo@regione.piemonte.it

Elisa Calliari
elisa.calliari@cmcc.it