Lokale myndigheders anvendelse af data om forsikringstab i Norge

I Norge betalte forsikringsselskaberne mellem 2008 og 2017 en årlig erstatning på ca. 2 mia. NOK for skader på forsikrede bygninger forårsaget af oversvømmelser i byer og floder. Statistikker indsamlet af Finance Norway (sammenslutningen af banker og forsikringsselskaber) fra deres forsikringsmedlemmer viser, at omkostningerne ved oversvømmelser af floder er ca. 3,5 gange højere end udbetalingerne som følge af oversvømmelser af floder; Faktisk er forsikringsudbetalinger fra nedbørsrelaterede vandskader i Norge højere end kombinerede udbetalinger for skader forårsaget af flodoversvømmelser, storme og jordskred. Klimascenarier for Norge advarer om hyppigere og mere intens nedbør i fremtiden, hvilket sandsynligvis vil øge omkostningerne ved skader.

I Norge er de lokale myndigheder ansvarlige for at håndtere risikoen for oversvømmelser, i modsætning til andre typer naturkatastrofer, hvor statslige organisationer yder bistand. Derfor er det i de norske lokale myndigheders interesse at udforme effektive løsninger på oversvømmelser af flodmundinger baseret på solide data.

I Norge dækker ejendomsforsikring tab og skader forårsaget af vand- og vindrelaterede klimarisici. Farer, der betragtes som "naturkatastrofer" såsom flodoversvømmelser og storme, er forsikret af forsikringsbranchen til en fast sats som en del af den private forsikringspolice. Oversvømmelser i byerne betragtes ikke som en naturfare. Det er også dækket af ejendomsforsikring. Præmien er baseret på risiko, og skaden anses for at være forbundet med infrastruktursvigt, der skaber pludselige oversvømmelser, stormvand og spildevandsbackup.

I de senere år er tab i forbindelse med infrastruktur steget i Norge. Mange forsikringskunder blev frustrerede over gentagne skader på de samme steder. Forsikringsselskaberne var i besiddelse af oplysninger om stedet for og omfanget af skader og tab (for de tilfælde, hvor ejendommen var forsikret). Forsikringsselskaberne indsamlede og klassificerede alle forsikringskrav efter f.eks. placering, dato og årsagstype. Disse oplysninger blev imidlertid ikke delt med kommunerne og var derfor ikke tilgængelige for beslutningstagerne i byerne.

Den observerede og forventede stigning i tab som følge af klimaændringer var en af grundene til, at Finance Norway indgik i en dialog med byerne for at informere og fremme systemisk reduktion af risici gennem opgraderinger af byinfrastrukturen. Det var gennem denne dialog, at manglen på tabsdata i kommunerne blev tydelig. Byerne rapporterede, at de havde forsøgt at bede nogle forsikringsselskaber om at have tabsdataene, men da dataene er på aktivniveau, er de følsomme både af kommercielle og datafortrolige årsager.

Projektets overordnede mål var at vurdere, om adgang til tabsforsikringsdata i forbindelse med ekstreme vejrforhold kunne styrke kommunernes kapacitet til at forebygge og reducere klima- og vejrrelaterede tab. Fokus har været på oversvømmelser, men også andre klimapåvirkninger som jordskred og storme blev inkluderet. Yderligere mål var at udvikle en metode til at bruge data om katastrofetab fra forsikringsselskaber, skitsere strukturen i et fremtidigt system til at bruge data om katastrofetabsforsikring samt at styrke tilliden mellem kommuner, statslige agenturer og forsikringsselskaber til forebyggelse og reduktion af klimarelaterede tab.

Yderligere mål inkluderet: præcisere metoderne og fordelene ved at bruge forsikringsbranchens skadesdata, specificere de involverede omkostninger og præsentere en oversigt over et fremtidigt system til lettere brug af dataene. Endelig havde projektet til formål at styrke tilliden og samarbejdet mellem den kommunale sektor, statslige myndigheder og forsikringsbranchen om klimarelaterede tab.

På initiativ af Finance Norway og baseret på et samarbejde med et udvalg af forsikringsselskaber, Western Research, det norske universitet for videnskab og teknologi (NTNU) og ni pilotkommuner (Bærum, Grue, Kongsvinger, Løten, Nord-Odal, Ringsaker, Stavanger, Tromsø og Trondheim) blev der indledt en dialog, der gjorde det lettere at dele tabsdata på aktivniveau, som forsikringsselskaberne ligger inde med, med byernes planlægnings- og infrastruktursektorer.

Finans Norge indsamlede og organiserede data om katastrofetab fra forskellige forsikringsselskaber. Western Norway Research Institute og NTNU hjalp byer med at importere og analysere dataene. Trondheim modtog for eksempel en delmængde af data om forsikringstab, herunder 17.000 individuelle skader forårsaget af oversvømmelser og andre begivenheder, der havde fundet sted inden for dets jurisdiktion over 10 år. Omkring 54 % af påstandene kunne geokodes, dvs. forbindes med et givet sted. Geokodningen af hændelserne blev udført af forskningsinstitutterne for at kompensere for den manglende ekspertise og kapacitet i byen. Dataene blev derefter jordtruteret af Trondheim kommunes personale og bidrog til deres overblik over risici i forbindelse med oversvømmelser i byerne. F.eks. fremhævede datasættet for forsikringskrav nogle områder, der var berørt af kraftig nedbør, og som de lokale myndigheder ikke tidligere havde identificeret som sårbare.

Alle kommuner var enige om, at datasættet om skader er en nyttig supplerende information til styring af oversvømmelsesrisici og/eller tilpasning til klimaændringer. For GIVAS (et tværkommunalt selskab for kommunerne Grue, Kongsvinger og Nord-Odal kommuner) gav kombinationen af dette datasæt med de digitale terrænmodeller værdifuld information om risikoområder. Selv om skadesrisikoen i centrale dele af byerne var velkendt, havde forsikringsdatasættet forbedret forståelsen af risici i mere fjerntliggende områder. I nogle kommuner blev dataene brugt til at udarbejde forskellige planer. I Bærum har adgangen til industridata understøttet identifikationen af problemområder med hensyn til vand og dræning, f.eks. angivelse af en koncentration af skader omkring dækkede vandløb. Datasættet blev anvendt i formuleringen af Cloudburst-planen for Bærum. Den kommunale fysiske plan prioriterer også afdækning af vandløb for at reducere risikoen for oversvømmelser. Derudover har kommunen anvendt forsikringsskadedata i forbindelse med planlægning af indsatser relateret til vand og dræning, da det har været med til at identificere årsagerne til skaderne og dermed til direkte søgsmål.

I hvilket omfang de lokale myndigheder drog fordel af data om forsikringstab varierede imidlertid mellem byerne og afhang af tilgængeligheden og omfanget af andre datasæt om oversvømmelsesskader, som myndighederne var i besiddelse af, ekspertisen blandt embedsmænd til at behandle dem og den geografiske og tidsmæssige nøjagtighed af datasættene om forsikringskrav.

Datasættet blev også anset for at være nyttigt i forbindelse med finansielle planer og udgiftsplaner. For Løten blev omkostningsoversigten over skader fra de forsikrede tab set som et godt argument for de lokale politikere til at stille budget til rådighed for vandforvaltningen. I Tromsø understregede denne type data behovet for nye færdigheder og nye arbejdsværktøjer, såsom software, der gør det muligt at arbejde med denne type data i rumlig sammenhæng.

Som en bivirkning har pilotprojektet øget bevidstheden om klimaændringer og forbedret viden om, hvordan klimaændringer påvirker samfundet. Der blev gennemført adskillige forskningsprojekter for at undersøge klimarelaterede risikofaktorer, risikobevidsthed, risikostyring og risikoforebyggelse. Nogle af disse undersøgelser blev finansieret af det norske miljøagentur.

Dette projekt har siden ført til et nationalt samarbejde mellem det norske civilbeskyttelsesdirektorat (DSB), det nationale oversvømmelsesagentur, statsvejdirektoratet og Finans Norge med henblik på den fremtidige etablering af en national tabsdataplatform under DSB, "Te Knowledge Bank" (DSB Kunnskapsbanken). Vidensbanken blev lanceret i november 2020. Det giver udvidet adgang til lokale (på adresseniveau) forsikringsselskabers tabsdata og andre offentlige tabsdata til alle byer i Norge og til det norske oversvømmelsesdirektorat (NVE). Offentligheden får adgang til oplysningerne på kommuneniveau. Oprettelsen af en database til offentlig brug og forskning ved hjælp af aggregerede, anonymiserede data om klimarelaterede skader fra forsikringsselskaberne og den norske naturfarepulje var en anbefaling i den officielle norske rapport NOU 2010:10 til miljøministeriet "Tilpasning til et klima i forandring. Norges sårbarhed og behovet for at tilpasse sig virkningerne af klimaændringerne". Målet er at opnå bedre overblik og viden om uønskede hændelser og katastrofer og dermed styrke arbejdet med samfundssikkerhed, forbedre katastrofeforebyggelsen og reducere tab.

Projektet var stærkt afhængigt af engagementet fra alle større forsikringsselskaber i Norge. Finans Norges rolle som dialogformidler og betroet myndighed var afgørende for at sikre aftalen mellem virksomhederne om at dele dataene med kommunerne. De involverede forskningsinstitutter leverede den nødvendige ekspertise til at omsætte oplysningerne fra forsikringsselskaberne til datasæt, der kan anvendes af de lokale myndigheder.

Fordelene ved at bruge data om forsikringstab samt potentielle begrænsende faktorer er blevet identificeret som følger:

1. Velinformeret fysisk planlægning og infrastrukturplanlægning er et af de vigtigste værktøjer for byerne til at forebygge og reducere klimarelaterede risici. Adgang til data om forsikringstab er nyttig for at få et mere fuldstændigt billede af risici og træffe passende foranstaltninger.
2. Projektets nyhed var en udfordring og krævede udvikling af et forhold mellem forsikringsbranchen, forskningsinstitutter og kommuner baseret på tillid, samarbejdsvilje og engagement i projektet.
3. Dataene om forsikringstab, der skal være nyttige for de lokale myndigheder i forbindelse med tilpasningsplanlægningen, skal være meget detaljerede. Oplysningerne skal være korrekte med hensyn til placeringen (ned til en beskadiget ejendom/del af infrastrukturen), tidspunktet for hændelsen (datoen for hændelsen i stedet for datoen for indberetningen til forsikringsselskabet) og årsagen (f.eks. typen af oversvømmelse og hvor højt vandet var). Kodningen af begivenheder, der anvendes i forsikringsbranchen, sker ikke med klimatilpasningsplanlægning for øje. I det nuværende format kræver de data, der skal være egnede til formålet, bedre geokodning for at være mere egnede til formålet.
4. For mange kommuner er manglen på intern ekspertise til at behandle geodataene og knytte dem til andre informationstyper et problem. For at kunne anvende dataene er der enten behov for forskellige færdigheder blandt personalet, eller der er behov for ekstern ekspertise, hvilket potentielt kan medføre yderligere omkostninger. Nogle kommuner (f.eks. Stavanger) samarbejdede yderligere med universiteterne, hvorved kandidatstuderende analyserede datasættene.
5. Selv om den norske databeskyttelsesmyndighed konkluderede, at deling af tabsdata generelt ville være til gavn for samfundet i forbindelse med dette specifikke pilotprojekt, ville generaliseringen af denne tilgang kræve omhyggelig forvaltning af adgangen til dataregler og potentielle lovgivningsmæssige ændringer af databeskyttelses- og konkurrencereglerne. Disse kan lettes ved hjælp af ledsageforanstaltninger på europæisk plan.
6. Projektet har vist værdien af samarbejde og vidensudveksling. Åben dialog mellem forsikringsbranchen, kommuner og forskellige myndigheder, opbygning af tillid og forståelse for forskellige udfordringer og muligheder var en afgørende succesfaktor. Tromsø Kommune ser også, at brugen af denne type data kan danne grundlag for samarbejde inden for kommunen.

Projektet blev finansieret af Finans Norge (1 mio. NOK – 110 000 EUR) og Klima- og Miljøministeriet (260 000 NOK – 30 000 EUR). De forventede fordele er reduceret omfang af skader, hvis kommunerne gennemfører foranstaltninger til håndtering af regnrelaterede oversvømmelser, også dem, der er baseret på data, der deles af forsikringsselskaber.

Norges hvidbog fra 2013 om tilpasning til klimaændringer fastholder, at alle er ansvarlige for tilpasning til klimaændringer – enkeltpersoner, virksomheder og industri og offentlige myndigheder. I overensstemmelse med princippet om ansvar har alle ministerier ansvar for at sikre hensynet til klimaændringer inden for deres sektor. I hvidbogen hedder det, at tilpasningsarbejdet altid bør baseres på den bedste tilgængelige viden. Den lokale karakter af virkningerne af klimaændringer sætter kommunerne i forreste linje i håndteringen af klimaændringer. I 2018 blev der vedtaget nye retningslinjer, der beskriver, hvordan kommunerne og amterne kan indarbejde klimatilpasningsarbejdet i deres planlægningsaktiviteter.

Udfordringerne med åbne data omfatter behovet for at beskytte privatlivets fred og sikre konkurrencen i forsikringssektoren. Databeskyttelsesforordningen (GDPR) er en EU-forordning, der trådte i kraft den 25. maj 2018. For at sikre fortrolighed og korrekt brug af personoplysninger indeholdt i forsikringskravsdataene blev der udarbejdet en databehandlingsaftale mellem advokaterne med speciale i privatlivsspørgsmål hos Finance Norway og i byen Trondheim.

Tabsdataene er beregnet til forsikringsselskabernes interne brug som en af de vigtigste informationskilder, som forsikringsselskaberne er afhængige af for at udføre deres kerneforretning. Hvis andre forsikringsselskaber havde adgang, kunne det føre til priskarteller og manglende konkurrence. Den kommercielle følsomhed kan afhjælpes, når dataene videregives til andre parter ved at aggregere data på bredere geografiske niveauer og begrænse adgangen til mere detaljerede data på aktivniveau til specifikke ansatte i lokale myndigheder. Pilotprojektet blev undtaget fra databeskyttelsesloven. Norge arbejder nu på en udvidelse af pilotordningen på landeniveau gennem udvikling af en vidensbank, der skal omfatte tabsdata, som styres af civilbeskyttelsesdirektoratet. Finansministeriet har støttet arbejdet og er i dialog med Finans Norge om at identificere og fremme den optimale løsning.

Pilotprojektet blev indledt i 2012 af Finance Norway og startede i september 2013 og sluttede i februar 2015. I 2018 blev der lanceret et nyt offentlig-privat partnerskab med deltagelse af det norske civilbeskyttelsesdirektorat (DSB) og Finans Norge. Aftalen fokuserer på udveksling af skadesdata, som skal bruges i DSB's Vidensbank til at understøtte en styrkelse af kommunernes og amtsrådenes arbejde med at forebygge katastrofer.

Mia Ebeltoft
Managing Director
Climate Risk Advisory AS
Fjellklangveien 7, 11
1166 Oslo, Norway
Tel. +47 97013039
E-mail: m.ebeltoft@climate-risk-advisory.no 
https://climate-risk-advisory.no 

Municipality of Trondheim
www.trondheim.kommune.no 

SINTEF, 2018. Holdninger i norske forsikringsselskaber til deling af tabsdata – Offentlig-privat samarbejde om forbedret klimatilpasning, Klima 2050 Report n.11

https://www.vestforsk.no/sites/default/files/migrate_files/vf-rapport-7-2014-testing-av-skadedata.pdf

Finansiere Norge Det norske universitet for videnskab og teknologi Det vestlige Norges forskningsinstitut UNEP's finansieringsinitiativ