Lokale myndigheders anvendelse af data om forsikringstab i Norge

I Norge betalte forsikringsselskaber mellem 2008 og 2017 en årlig kompensation på ca. 2 mia. NOK for skader på forsikrede bygninger som følge af oversvømmelser i byer og floder. Statistikker indsamlet af Finans Norge (sammenslutningen af banker og forsikringsselskaber) fra deres forsikringsmedlemmer viser, at omkostningerne ved oversvømmelser af floder er ca. 3,5 gange højere end udbetalingerne som følge af oversvømmelser af floder. Faktisk er forsikringsudbetalingerne fra regnrelaterede vandskader i Norge højere end de kombinerede udbetalinger for skader forårsaget af flodoversvømmelser, storme og jordskred. Klimascenarier for Norge advarer om hyppigere og mere intens nedbør i fremtiden, hvilket sandsynligvis vil øge omkostningerne ved skader.

I Norge er de lokale myndigheder ansvarlige for at håndtere risikoen for pluvial oversvømmelser, i modsætning til andre typer af naturkatastrofer, hvor statslige organisationer yder bistand. Derfor er det i de norske lokale myndigheders interesse at designe effektive løsninger til pluvial oversvømmelser baseret på solide data.

I Norge dækker ejendomsforsikring tab og skader forårsaget af vand- og vindrelaterede klimafarer. Farer, der betragtes som "naturkatastrofer" såsom flodoversvømmelser og storme, forsikres af forsikringsbranchen til en fast sats som led i den private forsikringspolice. Oversvømmelser i byområder betragtes ikke som en naturlig fare. Det er også dækket af ejendomsforsikringen. Præmien er baseret på risiko, og skaderne anses for at være forbundet med infrastruktursvigt, der skaber pludselige oversvømmelser, regnvand og kloakering.

I de senere år er tabene i forbindelse med infrastruktur steget i Norge. Mange forsikringskunder blev frustrerede over gentagne skader, der opstod på de samme steder. Forsikringsselskaberne var i besiddelse af oplysninger om beliggenheden og omfanget af de lidte skader og tab (for de tilfælde, hvor ejendommen var forsikret). Forsikringsselskaberne indsamlede og klassificerede alle forsikringskrav efter f.eks. placering, dato og årsagstype. Disse oplysninger blev imidlertid ikke delt med kommunerne og var derfor ikke tilgængelige for beslutningstagere i byerne.

Den observerede og forventede stigning i tab som følge af klimaændringer var en af grundene til, at Finans Norge gik i dialog med byerne for at informere og fremme systemisk reduktion af risici gennem opgradering af byinfrastruktur. Det var gennem denne dialog, at manglen på tabsdata i kommunerne blev tydelig. Byerne rapporterede, at de havde forsøgt at bede nogle forsikringsselskaber om at have tabsdataene, men da dataene er på aktivniveau, er de følsomme både af kommercielle og datafortrolighedshensyn.

Projektets overordnede mål var at vurdere, om adgang til tabsforsikringsdata i forbindelse med ekstreme vejrforhold kunne styrke kommunernes kapacitet til at forebygge og reducere klima- og vejrrelaterede tab. Fokus har været på oversvømmelser, men også andre klimapåvirkninger såsom jordskred og storme blev medtaget. Yderligere mål var at udvikle en metode til at bruge katastrofetabsdata fra forsikringsselskaber, skitsere strukturen i et fremtidigt system til at bruge katastrofetabsforsikringsdata samt at styrke tilliden mellem kommuner, statslige organer og forsikringsselskaber om forebyggelse og reduktion af klimarelaterede tab.

Yderligere mål omfattede: præcisere metoderne og fordelene ved at anvende forsikringsbranchens skadesdata, specificere de involverede omkostninger og fremlægge en oversigt over et fremtidigt system, der gør det lettere at anvende dataene. Endelig havde projektet til formål at styrke tilliden og samarbejdet mellem den kommunale sektor, statslige myndigheder og forsikringsbranchen om klimarelaterede tab.

På Finans Norges initiativ og baseret på et samarbejde med et udvalg af forsikringsselskaber, Western Research, Norges Universitet for Videnskab og Teknologi (NTNU) og ni pilotkommuner (Bærum, Grue, Kongsvinger, Løten, Nord-Odal, Ringsaker, Stavanger, Tromsø og Trondheim) blev der indledt en dialog, som gjorde det lettere at dele data om tab på aktivniveau hos forsikringsselskaberne med byernes planlægnings- og infrastruktursektorer.

Finans Norge indsamlede og organiserede data om katastrofetab fra forskellige forsikringsselskaber. Western Norway Research Institute og NTNU hjalp byer med at importere og analysere dataene. Trondheim modtog f.eks. en delmængde af forsikringstabsdata, herunder 17.000 individuelle erstatningskrav som følge af oversvømmelser og andre begivenheder, der havde fundet sted inden for dens jurisdiktion i løbet af 10 år. Ca. 54 % af kravene kunne geokodes, dvs. knyttes til en given lokalitet. Geokodningen af hændelserne blev foretaget af forskningsinstitutterne for at kompensere for den manglende ekspertise og kapacitet i byen. Dataene blev derefter sandfærdiggjort af Trondheim bys personale og bidrog til deres overblik over risici i forbindelse med oversvømmelser i byerne. Datasættet for forsikringskrav fremhævede f.eks. nogle områder, der var berørt af kraftig nedbør, og som de lokale myndigheder tidligere ikke havde identificeret som sårbare.

Alle kommuner var enige om, at datasættet om skader er en nyttig supplerende information til styring af oversvømmelsesrisici og/eller tilpasning til klimaændringer. For GIVAS (et tværkommunalt selskab for kommunerne Grue, Kongsvinger og Nord-Odal kommuner) gav kombinationen af dette datasæt med de digitale terrænmodeller værdifuld information om risikoområder. Skadesrisikoen i centrale dele af byerne var velkendt, men forsikringsdatasættet havde forbedret forståelsen af risikoen i mere fjerntliggende områder. I nogle kommuner blev dataene brugt til at udarbejde forskellige planer. I Bærum har adgangen til industridata understøttet identifikationen af problemområder med hensyn til vand og dræning, f.eks. angivelse af en koncentration af skader omkring overdækkede vandløb. Datasættet blev anvendt i formuleringen af Cloudburst Plan for Bærum. Den kommunale fysiske plan prioriterer også afdækning af vandløb for at mindske risikoen for oversvømmelser. Derudover har kommunen anvendt forsikringsskadedata i forbindelse med planlægning af indgreb i forbindelse med vand og dræning, da det har bidraget til at klarlægge årsagerne til skader og dermed til direkte søgsmål.

Det omfang, hvori de lokale myndigheder drog fordel af dataene om forsikringstab, varierede imidlertid mellem byerne og afhang af tilgængeligheden og omfanget af andre datasæt om oversvømmelsesskader, som myndighederne var i besiddelse af, embedsmændenes ekspertise til at behandle dem og den geografiske og tidsmæssige nøjagtighed af datasættene om forsikringskrav.

Datasættet blev også anset for at være nyttigt for finansielle planer og udgiftsplaner. For Løten blev omkostningsoversigten over skaderne fra de forsikrede tab set som et godt argument for, at de lokale politikere skulle afsætte budgetmidler til vandforvaltningen. I Tromsø understregede denne type data behovet for nye færdigheder og nye arbejdsredskaber, f.eks. software, der gør det muligt at arbejde med denne type data i en rumlig kontekst.

Som en bivirkning har pilotprojektet øget bevidstheden om klimaændringer og forbedret kendskabet til, hvordan klimaændringer påvirker samfundet. Der blev gennemført en lang række forskningsprojekter for at undersøge klimarelaterede risikofaktorer, risikobevidsthed, risikostyring og risikoforebyggelse. Nogle af disse undersøgelser blev finansieret af det norske miljøagentur.

Dette projekt har siden ført til et nationalt samarbejde mellem det norske direktorat for civilbeskyttelse (DSB), Det Nationale Oversvømmelsesagentur, Statens Vejdirektorat og Finans Norge med henblik på den fremtidige etablering af en national tabsdataplatform under DSB, "Vidensbanken"( DSB Kunnskapsbanken). Vidensbanken blev lanceret i november 2020. Det giver udvidet adgang til lokale (på adresseniveau) forsikringsselskabers tabsdata og andre offentlige tabsdata til alle byer i Norge og til det norske oversvømmelsesdirektorat (NVE). Offentligheden vil få adgang til dataene på kommunalt plan. Oprettelsen af en database til offentlig brug og forskning ved hjælp af aggregerede, anonymiserede data om klimarelaterede skader fra forsikringsselskaberne og den norske pulje af naturfarer var en anbefaling i den officielle norske rapport NOU 2010:10 til miljøministeriet om tilpasning til et klima i forandring. Norges sårbarhed og behovet for at tilpasse sig virkningerne af klimaændringerne". Målet er at opnå bedre overblik og viden om uønskede hændelser og katastrofer og dermed styrke arbejdet med samfundssikkerhed, styrke katastrofeforebyggelse og reducere tab.

Projektet var stærkt afhængig af engagement fra alle større forsikringsselskaber i Norge. Finans Norges rolle som dialogformidler og betroet myndighed var afgørende for at sikre aftalen mellem virksomhederne om at dele dataene med kommunerne. De involverede forskningsinstitutter ydede den nødvendige ekspertise til at omsætte oplysningerne fra forsikringsselskaberne til datasæt, der kan anvendes af lokale myndigheder.

Fordelene ved at bruge forsikringstabsdata samt potentielle begrænsende faktorer er blevet identificeret som følger:

1. Velinformeret arealanvendelse og infrastrukturplanlægning er et af byernes vigtigste redskaber til at forebygge og reducere klimarelaterede risici. Adgang til forsikringstabsdata er nyttig for at få et mere fuldstændigt billede af risici og træffe passende foranstaltninger.
2. Projektets nyhed var en udfordring og krævede udvikling af et forhold mellem forsikringsbranchen, forskningsinstitutter og kommuner baseret på tillid, samarbejdsvilje og engagement i projektet.
3. De forsikringstabsdata, der skal være nyttige for de lokale myndigheder i tilpasningsplanlægningen, skal være meget detaljerede. Oplysningerne skal være korrekte med hensyn til beliggenheden (ned til en beskadiget ejendom/et beskadiget stykke infrastruktur), tidspunktet for begivenheden (datoen for begivenheden i stedet for datoen for indberetning til forsikringsselskabet) og årsagen (f.eks. type oversvømmelse og hvor højt vandet var). Kodningen af begivenheder, der anvendes i forsikringsbranchen, sker ikke med klimatilpasningsplanlægning i tankerne. I det nuværende format kræver de data, der skal være egnede til formålet, bedre geokodning for at være mere egnede til formålet.
4. For mange kommuner er manglen på intern ekspertise til at behandle geodata og knytte dem til andre informationstyper et problem. For at kunne anvende dataene er der enten behov for forskellige færdigheder blandt personalet, eller der skal tilføres ekstern ekspertise, hvilket potentielt kan medføre yderligere omkostninger. Nogle kommuner (f.eks. Stavanger) samarbejdede yderligere med universiteterne, hvor kandidatstuderende analyserede datasættene.
5. Selv om den norske databeskyttelsesmyndighed konkluderede, at deling af tabsdata ville være til gavn for samfundet generelt i forbindelse med dette specifikke pilotprojekt, ville en generalisering af denne tilgang kræve omhyggelig forvaltning af reglerne om adgang til data og potentielle lovgivningsmæssige ændringer af reglerne om databeskyttelse og konkurrence. Disse kan fremmes ved hjælp af ledsageforanstaltninger på europæisk plan.
6. Projektet har demonstreret værdien af samarbejde og videnudveksling. Åben dialog mellem forsikringsbranchen, kommuner og forskellige myndigheder, opbygning af tillid og forståelse af forskellige udfordringer og muligheder var en vigtig succesfaktor. Tromsø Kommune ser også, at brugen af denne type data kan danne grundlag for samarbejde inden for kommunen.

Projektet blev finansieret af Finans Norge (1 mio. NOK – 110 000 EUR) og klima- og miljøministeriet (260 000 NOK – 30 000 EUR). De forventede fordele er mindre skader, hvis kommunerne gennemfører foranstaltninger til håndtering af regnrelaterede oversvømmelser, også dem, der er baseret på data, der deles af forsikringsselskaber.

I Norges hvidbog fra 2013 om tilpasning til klimaændringer fastholdes det, at alle er ansvarlige for tilpasning til klimaændringer – enkeltpersoner, virksomheder, industri og offentlige myndigheder. I overensstemmelse med princippet om ansvar har alle ministerier ansvar for at sikre, at der tages hensyn til klimaændringer inden for deres sektor. I hvidbogen hedder det, at tilpasningsarbejdet altid bør baseres på den bedste tilgængelige viden. Den lokale karakter af virkningerne af klimaændringer sætter kommunerne i forreste linje i håndteringen af klimaændringer. I 2018 blev der vedtaget nye retningslinjer for, hvordan kommuner og amter kan indarbejde klimatilpasningsarbejdet i deres planlægningsaktiviteter.

Udfordringer med åbne data omfatter behovet for at beskytte privatlivets fred og sikre konkurrencen i forsikringssektoren. Privatlivets fred for individuelle sagsøgere er beskyttet af EU's generelle forordning om databeskyttelse 2016/679 (GDPR), der trådte i kraft i maj 2018. For at sikre fortroligheden og den korrekte anvendelse af de personoplysninger, der er indeholdt i oplysningerne om forsikringskrav, blev der udarbejdet en databehandlingsaftale mellem de advokater, der er specialiseret i spørgsmål om privatlivets fred i Finans Norge og i byen Trondheim.

Tabsdataene er beregnet til forsikringsselskabernes interne brug som en af de vigtigste kilder til oplysninger, som forsikringsselskaberne er afhængige af for at kunne udføre deres kerneaktiviteter. Hvis andre forsikringsselskaber havde adgang, kunne det føre til priskarteller og manglende konkurrence. Den forretningsmæssige følsomhed kan afhjælpes, når dataene videregives til andre parter, ved at aggregere data på bredere geografiske niveauer og begrænse adgangen til mere detaljerede data på aktivniveau til specifikke ansatte i lokale myndigheder. Pilotprojektet blev undtaget fra databeskyttelsesloven. Norge arbejder nu på en udvidelse af pilotordningen på landeniveau gennem udvikling af en vidensbank, der skal omfatte tabsdata, og som styres af direktoratet for civilbeskyttelse. Finansministeriet har støttet arbejdet og er i dialog med Finans Norge for at identificere og fremme den optimale løsning.

Pilotprojektet blev iværksat i 2012 af Finance Norway og startede i september 2013 og sluttede i februar 2015. I 2018 blev der lanceret et nyt offentlig-privat partnerskab med deltagelse af det norske direktorat for civilbeskyttelse (DSB) og Finans Norge. Aftalen har fokus på udveksling af skadesdata, som skal bruges i DSB's Vidensbank til at styrke kommunernes og amtsrådenes arbejde med at forebygge katastrofer.

Mia Ebeltoft
Managing Director
Climate Risk Advisory AS
Fjellklangveien 7, 11
1166 Oslo, Norway
Tel. +47 97013039
E-mail: m.ebeltoft@climate-risk-advisory.no 
https://climate-risk-advisory.no 

Municipality of Trondheim
www.trondheim.kommune.no 

Finans Norge Det Norske Universitet for Videnskab og Teknologi; Det vestlige Norges forskningsinstitut UNEP's finansieringsinitiativ