Lokale myndigheders brug af data om forsikringstab i Norge

I Norge betalte forsikringsselskaber mellem 2008 og 2017 en årlig kompensation på ca. 2 mia. NOK for skader på forsikrede bygninger som følge af oversvømmelser i byer og floder. Statistikker indsamlet af Finance Norway (sammenslutningen af banker og forsikringsselskaber) fra deres forsikringsmedlemmer viser, at omkostningerne ved pluvialoversvømmelser er ca. 3,5 gange højere end udbetalingerne som følge af flodoversvømmelser. Faktisk er forsikringsudbetalingerne fra regnrelaterede vandskader i Norge højere end de kombinerede udbetalinger for skader forårsaget af flodoversvømmelser, storme og jordskred. Klimascenarier for Norge advarer om hyppigere og mere intens nedbør i fremtiden, hvilket sandsynligvis vil øge omkostningerne ved skader.

I Norge er de lokale myndigheder ansvarlige for at imødegå risikoen for pluviale oversvømmelser i modsætning til andre typer naturkatastrofer, hvor statslige organisationer yder bistand. Derfor er det i de norske lokale myndigheders interesse at designe effektive løsninger på pluvialoversvømmelser baseret på solide data.

I Norge dækker ejendomsforsikring tab og skader forårsaget af vand- og vindrelaterede klimafarer. Farer, der betragtes som "naturkatastrofer", såsom flodoversvømmelser og storme, forsikres af forsikringsbranchen til en fast sats som led i den private forsikringspolice. Oversvømmelser i byområder betragtes ikke som en naturfare. Det er også dækket af ejendomsforsikring. Præmien er baseret på risiko, og skaden anses for at være forbundet med infrastruktursvigt, der skaber pludselige oversvømmelser, stormvand og spildevandsbackup.

I de senere år er tabene i forbindelse med infrastruktur steget i Norge. Mange forsikringskunder blev frustrerede over gentagne skader, der opstod på de samme steder. Oplysninger om stedet for og omfanget af skaden og de lidte tab blev opbevaret af forsikringsselskaberne (i de tilfælde, hvor ejendommen var forsikret). Forsikringsselskaberne indsamlede og klassificerede alle forsikringskrav efter f.eks. sted, dato og årsagstype. Disse oplysninger blev imidlertid ikke delt med kommunerne og var derfor ikke tilgængelige for beslutningstagerne i byerne.

Den observerede og forventede stigning i tab som følge af klimaændringer var en af grundene til, at Finance Norway indledte en dialog med byerne for at informere om og fremme systemisk reduktion af risici gennem opgradering af byinfrastrukturen. Det var gennem denne dialog, at manglen på tabsdata i kommunerne blev tydelig. Byerne rapporterede, at de havde forsøgt at bede nogle forsikringsselskaber om at have tabsdataene, men da dataene er på aktivniveau, er de følsomme både af kommercielle og datafortrolighedsmæssige årsager.

Projektets overordnede mål var at vurdere, om adgang til tabsforsikringsdata i forbindelse med ekstreme vejrforhold kunne styrke kommunernes kapacitet til at forebygge og reducere klima- og vejrrelaterede tab. Der har været fokus på oversvømmelser, men også andre klimapåvirkninger såsom jordskred og storme blev medtaget. Yderligere mål var at udvikle en metode til at anvende data om katastrofetab fra forsikringsselskaber, skitsere strukturen i et fremtidigt system til at anvende data om katastrofetabsforsikring samt styrke tilliden mellem kommuner, statslige agenturer og forsikringsselskaber om forebyggelse og reduktion af klimarelaterede tab.

Yderligere mål omfattede: præcisere metoderne og fordelene ved at anvende forsikringsbranchens skadesdata, specificere de involverede omkostninger og fremlægge en skitse til et fremtidigt system for lettere anvendelse af dataene. Endelig havde projektet til formål at styrke tilliden og samarbejdet mellem den kommunale sektor, statslige myndigheder og forsikringsbranchen om klimarelaterede tab.

På initiativ af Finance Norway og på grundlag af et samarbejde med et udvalg af forsikringsselskaber, Western Research, det norske universitet for videnskab og teknologi (NTNU) og ni pilotkommuner (Bærum, Grue, Kongsvinger, Løten, Nord-Odal, Ringsaker, Stavanger, Tromsø og Trondheim) blev der indledt en dialog, som gjorde det lettere at dele forsikringsselskabernes tabsdata på aktivniveau med byernes planlægnings- og infrastruktursektorer.

Finance Norway indsamlede og organiserede katastrofetabsdata fra forskellige forsikringsselskaber. Western Norway Research Institute og NTNU hjalp byer med at importere og analysere data. Trondheim modtog for eksempel en delmængde af forsikringstabsdata, herunder 17.000 individuelle skadeskrav forårsaget af oversvømmelser og andre begivenheder, der havde fundet sted inden for dets jurisdiktion i løbet af 10 år. Ca. 54 % af kravene kunne geokodes, dvs. være knyttet til et bestemt sted. Geokodningen af hændelserne blev udført af forskningsinstitutterne for at kompensere for den manglende ekspertise og kapacitet i byen. Dataene blev derefter jordbundet af Trondheim bys personale og bidrog til deres oversigt over risici i forbindelse med oversvømmelser i byerne. Datasættet for forsikringskrav fremhævede f.eks. nogle områder, der var påvirket af kraftig nedbør, og som de lokale myndigheder ikke tidligere havde identificeret som sårbare.

Alle kommuner var enige om, at datasættet om skader er en nyttig supplerende information til styring af oversvømmelsesrisici og/eller tilpasning til klimaændringer. For GIVAS (et tværkommunalt selskab for kommunerne Grue, Kongsvinger og Nord-Odal kommuner) gav kombinationen af dette datasæt med de digitale terrænmodeller værdifulde oplysninger om risikoområder. Selv om skadesrisikoen i de centrale dele af byerne var velkendt, havde forsikringsdatasættet forbedret forståelsen af risikoen i mere fjerntliggende områder. I nogle kommuner blev dataene brugt til at udvikle forskellige planer. I Bærum har adgangen til branchedata understøttet kortlægningen af problemområder med hensyn til vand og dræning, f.eks. angivelse af en koncentration af skader omkring overdækkede vandløb. Datasættet blev anvendt i formuleringen af Cloudburst-planen for Bærum. Den kommunale fysiske plan prioriterer også afdækning af vandløb for at mindske risikoen for oversvømmelser. Derudover har kommunen anvendt forsikringsskadedata i forbindelse med planlægning af interventioner i forbindelse med vand og dræning, da det har bidraget til at afdække årsagerne til skaderne og dermed til direkte søgsmål.

I hvilket omfang de lokale myndigheder drog fordel af dataene om forsikringstab varierede imidlertid mellem byerne og afhang af tilgængeligheden og omfanget af andre datasæt om oversvømmelsesskader, som myndighederne var i besiddelse af, ekspertisen blandt embedsmænd til at behandle dem og den geografiske og tidsmæssige nøjagtighed af datasættene om forsikringskrav.

Datasættet blev også betragtet som nyttigt i forbindelse med finansielle planer og udgiftsplaner. For Løten blev omkostningsoversigten over skader fra de forsikrede tab set som et godt argument for, at de lokale politikere skulle afsætte budget til vandforvaltning. I Tromsø understregede denne type data behovet for nye færdigheder og nye arbejdsværktøjer, såsom software, der gør det muligt at arbejde med denne type data i rumlig sammenhæng.

Som en bivirkning har pilotprojektet øget bevidstheden om klimaændringer og øget viden om, hvordan klimaændringer påvirker samfundet. Der blev gennemført adskillige forskningsprojekter for at undersøge klimarelaterede risikofaktorer, risikobevidsthed, risikostyring og risikoforebyggelse. Nogle af disse undersøgelser blev finansieret af det norske miljøagentur.

Dette projekt har siden ført til et nationalt samarbejde mellem det norske direktorat for civilbeskyttelse (DSB), det nationale oversvømmelsesagentur, det statslige vejdirektorat og Finans Norge med henblik på den fremtidige etablering af en national platform for tabsdata under DSB, "Videnbanken"(DSB Kunnskapsbanken). Videnbanken blev oprettet i november 2020. Den giver udvidet adgang til lokale (adresse)forsikringsselskabers tabsdata og andre offentlige tabsdata til alle byer i Norge og til det norske oversvømmelsesdirektorat (NVE). Offentligheden vil få adgang til dataene på kommunalt plan. Oprettelsen af en database til offentlig brug og forskning ved hjælp af aggregerede, anonymiserede data om klimarelaterede skader fra forsikringsselskaberne og den norske naturkatastrofepulje var en anbefaling i den officielle norske rapport NOU 2010:10 til miljøministeriet "Adapting to a changing climate. Norges sårbarhed og behovet for tilpasning til virkningerne af klimaændringer". Målet er at opnå bedre overblik og viden om uønskede hændelser og katastrofer og dermed styrke arbejdet med samfundssikkerhed, forbedre katastrofeforebyggelse og reducere tab.

Projektet var stærkt afhængigt af engagement fra alle større forsikringsselskaber i Norge. Finans Norges rolle som dialogformidler og betroet myndighed var afgørende for at sikre aftalen mellem virksomhederne om at dele dataene med kommunerne. De involverede forskningsinstitutter ydede den nødvendige ekspertise til at omsætte oplysningerne fra forsikringsselskaberne til datasæt, der kunne anvendes af de lokale myndigheder.

Fordelene ved at bruge forsikringstabsdata samt potentielle begrænsende faktorer er blevet identificeret som følger:

1. Velinformeret fysisk planlægning og infrastrukturplanlægning er et af de vigtigste værktøjer for byer til at forebygge og reducere klimarelaterede risici. Adgang til forsikringstabsdata er nyttig for at få et mere fuldstændigt billede af risici og træffe passende foranstaltninger.
2. Projektets nyhed var en udfordring og krævede udvikling af et forhold mellem forsikringsbranchen, forskningsinstitutter og kommuner baseret på tillid, samarbejdsvilje og engagement i projektet.
3. De forsikringstabsdata, der skal være nyttige for de lokale myndigheder i tilpasningsplanlægningen, skal være meget detaljerede. Oplysningerne skal være korrekte med hensyn til placeringen (ned til en ejendom/beskadiget infrastruktur), tidspunktet for hændelsen (datoen for hændelsen snarere end datoen for indberetning til forsikringsselskabet) og årsagen (f.eks. typen af oversvømmelse og hvor højt vandet var). Kodningen af begivenheder, der anvendes i forsikringsbranchen, sker ikke med klimatilpasningsplanlægning i tankerne. I det nuværende format kræver dataene for at være egnede til formålet bedre geokodning for at være mere egnede til formålet.
4. For mange kommuner er manglen på intern ekspertise til at behandle geodata og knytte dem til andre informationstyper et problem. For at kunne anvende dataene er der behov for enten forskellige færdigheder blandt personalet eller ekstern ekspertise, hvilket potentielt kan medføre yderligere omkostninger. Nogle kommuner (f.eks. Stavanger) samarbejdede yderligere med universiteterne, hvor kandidatstuderende analyserede datasættene.
5. Selv om den norske databeskyttelsesmyndighed konkluderede, at deling af tabsdata generelt ville være til gavn for samfundet i forbindelse med dette specifikke pilotprojekt, ville generaliseringen af denne tilgang kræve en omhyggelig forvaltning af adgangen til datareglerne og potentielle lovgivningsmæssige ændringer af databeskyttelses- og konkurrencereglerne. Disse kunne lettes ved hjælp af ledsageforanstaltninger på europæisk plan.
6. Projektet har demonstreret værdien af samarbejde og videnudveksling. Åben dialog mellem forsikringsbranchen, kommuner og forskellige myndigheder, opbygning af tillid og forståelse for forskellige udfordringer og muligheder var en vigtig succesfaktor. Tromsø Kommune ser også, at anvendelsen af denne type data kan danne grundlag for et samarbejde inden for kommunen.

Projektet blev finansieret af Finance Norway (1 mio. NOK – 110 000 EUR) og klima- og miljøministeriet (260 000 NOK – 30 000 EUR). De forventede fordele er mindre skader, hvis kommunerne gennemfører foranstaltninger til håndtering af regnrelaterede oversvømmelser, også dem, der er baseret på data, som forsikringsselskaberne deler.

I Norges hvidbog fra 2013 om tilpasning til klimaændringer fastholdes det, at alle er ansvarlige for tilpasning til klimaændringer – enkeltpersoner, virksomheder og industri samt offentlige myndigheder. I overensstemmelse med princippet om ansvar har alle ministerier ansvaret for at sikre, at der tages hensyn til klimaændringer inden for deres sektor. I hvidbogen hedder det, at tilpasningsarbejdet altid bør baseres på den bedste tilgængelige viden. Den lokale karakter af virkningerne af klimaændringerne sætter kommunerne i forreste linje i håndteringen af klimaændringerne. I 2018 blev der vedtaget nye retningslinjer for, hvordan kommuner og amter kan indarbejde klimatilpasningsarbejde i deres planlægningsaktiviteter.

Udfordringerne i forbindelse med åbne data omfatter behovet for at beskytte privatlivets fred og sikre konkurrencen i forsikringssektoren. De enkelte sagsøgeres privatliv er beskyttet af EU's generelle forordning om databeskyttelse 2016/679 (GDPR), der trådte i kraft i maj 2018. For at sikre fortroligheden og den korrekte anvendelse af personoplysningerne i forsikringskravsdataene blev der udarbejdet en databehandlingsaftale mellem de advokater, der er specialiseret i privatlivets fred hos Finance Norway og i byen Trondheim.

Tabsdataene er beregnet til forsikringsselskabernes interne brug som en af de vigtigste kilder til oplysninger, som forsikringsselskaberne baserer deres kerneaktiviteter på. Hvis andre forsikringsselskaber havde adgang, kunne det føre til prisfastsættelseskarteller og manglende konkurrence. Den kommercielle følsomhed kan afhjælpes, når dataene videregives til andre parter, ved at aggregere data på bredere geografiske niveauer og begrænse adgangen til mere detaljerede data på aktivniveau til specifikke ansatte i lokale myndigheder. Der blev indrømmet en undtagelse fra databeskyttelsesloven for pilotprojektet. Norge arbejder nu på en udvidelse af pilotordningen på landeniveau gennem udvikling af en vidensbank, der skal omfatte tabsdata, og som styres af civilbeskyttelsesdirektoratet. Finansministeriet har støttet arbejdet og er i dialog med Finans Norge for at identificere og fremme den optimale løsning.

Pilotprojektet blev iværksat i 2012 af Finance Norway og startede i september 2013 og sluttede i februar 2015. I 2018 blev der lanceret et nyt offentlig-privat partnerskab med deltagelse af det norske direktorat for civilbeskyttelse (DSB) og Finans Norge. Aftalen fokuserer på udveksling af skadesdata, som vil blive brugt i DSB's Videnbank til at understøtte en styrkelse af kommunernes og amtsrådenes indsats for at forebygge katastrofer.

Mia Ebeltoft
Managing Director
Climate Risk Advisory AS
Fjellklangveien 7, 11
1166 Oslo, Norway
Tel. +47 97013039
E-mail: m.ebeltoft@climate-risk-advisory.no 
https://climate-risk-advisory.no 

Municipality of Trondheim
www.trondheim.kommune.no 

SINTEF, 2018. Holdninger i norske forsikringsselskaber til deling af tabsdata — Offentlig-privat samarbejde om forbedret klimatilpasning Klima 2050-rapport11

https://www.vestforsk.no/sites/default/files/migrate_files/vf-rapport-7-2014-testing-av-skadedata.pdf

Finansier Norge Norsk Universitet for Videnskab og Teknologi; Forskningsinstituttet for det vestlige Norge UNEP's finansieringsinitiativ