Empoderar a los pequeños municipios rurales a través de la gobernanza multinivel para la adaptación en Renania del Norte-Westfalia, Alemania

El cambio climático está ocurriendo y sus efectos ya son visibles. El aumento de la frecuencia y la intensidad de los fenómenos meteorológicos extremos también se produce en el estado alemán de Renania del Norte-Westfalia (NRW) (Tholenet al., 2022):

•  Las olas de calor extremo rompieron récords de temperatura varias veces en los últimos años. La temperatura más alta jamás medida en Alemania (41.2 grados Celsius) se registró en NRW en el verano de 2019. 14 de las 20 temperaturas medias anuales más altas se encuentran en los últimos 20 años (DWD2019; LANUV 2022a).
• En los últimos años, los eventos locales de fuertes lluvias han llevado a inundaciones en todo NRW. Al mismo tiempo, las cantidades de precipitación cambian a lo largo del año. Mientras que los veranos se están volviendo más secos, la precipitación media en invierno está aumentando (LANUV2022b).
• Debido al aumento de la temperatura global y local en combinación con un régimen de precipitación modificado, también han aumentado el número y la intensidad de las sequías y los períodos de sequía en las aguas noroccidentales. Los últimos años estuvieron entre los más secos hasta la fecha (LANUV2022c).

Como se espera que todos estos fenómenos se intensifiquen en el futuro, se esperan varios impactos negativos en la sociedad. Las olas de calor causan problemas de salud para los seres humanos, la vida silvestre y el ganado, y las sequías extremas ya han provocado pérdidas de cosechas y la muerte de bosques a gran escala en el pasado. Los peligros de las fuertes lluvias se demostraron más recientemente por las catastróficas inundaciones en el oeste de Alemania en 2021. Las olas de calor, la sequía y las inundaciones no solo afectan a las ciudades y regiones con una alta densidad de población, sino también a las zonas rurales, lo que exige una adaptación activa y urgente. Sin embargo, los agentes públicos y privados de las ciudades más pequeñas de las regiones rurales se enfrentan a una serie de retos que pueden obstaculizar la adaptación. Esto también se aplica a los municipios de los distritos participantes en el proyecto «Regiones en evolución»:

• Los nuevos desarrollos climáticos, así como sus consecuencias directas e indirectas, son difíciles de predecir. Por lo tanto, la acción de adaptación siempre debe realizarse bajo un cierto grado de incertidumbre.
• Especialmente las ciudades más pequeñas y los municipios de las zonas rurales a menudo carecen de personal o capacidades financieras adecuadas. Sin embargo, la aplicación de medidas de adaptación al cambio climático a menudo se asocia con las correspondientes necesidades de recursos. Además, las ciudades y municipios más pequeños de las regiones rurales tienen que hacer frente a retos adicionales: los cambios estructurales demográficos y económicos en curso (envejecimiento de la población, pérdida de puestos de trabajo), así como el acceso limitado a la movilidad, la salud o los servicios de suministro, agravados aún más por el cambio climático.
• Como un desafío para toda la sociedad, la adaptación al cambio climático requiere la cooperación de todos los actores relevantes a través de las fronteras de los municipios y los campos temáticos. En muchos casos, sin embargo, esto no se corresponde con las formas establecidas de trabajo y coordinación, especialmente en la administración pública, sino también más allá.
• Además, la adaptación al cambio climático (en el mejor de los casos) tiene lugar a todos los niveles espaciales y administrativos; desde el nivel federal, a los estados federales individuales, al nivel de los gobiernos de distrito, al de los municipios, a las actividades de particulares o empresas individuales. Por un lado, esto requiere la coordinación de objetivos, estrategias y medidas individuales. También requiere la distribución de tareas y responsabilidades de manera que las medidas puedan aplicarse de la manera más eficaz y eficiente posible. En general, el reto radica en la integración del tema de la adaptación al cambio climático en los complejos sistemas de gobernanza multinivel existentes.

Para abordar estos desafíos, NRW fue el primer estado federal en Alemania en promulgar su propia ley de adaptación al clima para promover la adaptación activa al cambio climático. Sin embargo, los datos del Estado federal muestran que solo el 22 % de los municipios y el 45 % de los distritos han desarrollado hasta la fecha un concepto de adaptación al cambio climático (LANUV,2022d).

Durante un período de cuatro años, el proyecto LIFE Evolving Regions, dirigido por el Centro de Investigación Social de la Universidad TU Dortmund (sfs), ayudó a siete distritos del estado federal de NRW a abordar activamente la adaptación al cambio climático.

Los objetivos del proyecto incluían:

• Mejorar la resiliencia de los distritos participantes a los impactos del cambio climático,
• integrar e integrar el tema de la adaptación al cambio climático en los procesos de planificación municipal y regional, y
• apoyar a los agentes regionales en la adquisición de las competencias necesarias para continuar de forma independiente las actividades de adaptación al cambio climático más allá de la duración del proyecto.

El componente principal del proyecto fue la implementación de procesos colaborativos integrados de adaptación climática en los siete distritos participantes en NRW, siguiendo el método de Evolving Roadmapping.

La adaptación efectiva al clima requiere un marco de interdisciplinariedad, colaboración, coordinación e integración. Evolving Roadmapping aborda esta necesidad de integración y ofrece un marco práctico de acción para los pasos del proceso de adaptación (análisis, planificación, implementación y evaluación).

El método Evolving Roadmapping

El método Evolving Roadmapping comprende los siguientes seis pasos para abordar la tarea compleja y a largo plazo de la adaptación al clima. Se puede encontrar una descripción más detallada en las directrices del proyecto Evolving regions.

• Etapa 1: Establecer el marco y definir los objetivos como el compromiso para el proceso;
• Etapa 2: Análisis de la situación actual, incluido un análisis detallado de los agentes pertinentes, las condiciones marco regionales específicas y los cambios climáticos, espaciales y sociales previstos  
• Etapa 3: Elaboración de una visión común de un futuro deseable y determinación de las necesidades regionales de acción;
• Etapa 4:  Desarrollo de estrategias generales y creación de un catálogo de medidas adaptadas para identificar las necesidades de actuación. El trabajo se dividió en diferentes «campos temáticos intersectoriales» para poder trabajar con un enfoque transversal. Por ejemplo, el campo temático «Paisaje bajo el cambio climático» incluye los sectores de la agricultura, la silvicultura, la conservación de la naturaleza y el ocio;
• Paso 5: creación de la hoja de ruta como documento de trabajo acordado, práctico y flexible para su uso futuro en la adaptación al cambio climático por parte de todos los agentes locales y regionales;
• Paso 6: Monitoreo para la evaluación de la implementación y para permitir un proceso de desarrollo orientado al futuro.

La aplicación práctica de Evolving Roadmapping

El método Roadmapping se aplicó en los distritos a través de la organización de una serie de talleres, durante un período de aproximadamente un año y medio.

Sobre la base de un análisis de las partes interesadas, se identificaron los actores, instituciones y organizaciones más relevantes para la adaptación al cambio climático para cada distrito y se les invitó a los talleres. En total, más de 600 personas participaron activamente en el proyecto (alrededor de 90 por región).

Productos e impacto de Evolving Roadmapping

En cada distrito se elaboró una hoja de ruta integrada individual para la adaptación al cambio climático, que incluye:

• una visión, principios rectores u objetivos para la adaptación al cambio climático,
• una visión general de los impactos del cambio climático, que ilustre la interacción de los impactos climáticos y las sensibilidades espaciales o sociales. El Departamento de Ordenación Territorial del TU Dortmund (Institut für Raumplanung der Universität Dortmund IRPUD) facilitó un análisis detallado del impacto climático en todo el distrito, basado en datos de acceso público del LANUV.
• las medidas desarrolladas en colaboración, incluidas las fases del procedimiento, las responsabilidades y la información sobre los posibles factores impulsores y obstáculos,
• información sobre la evaluación de los impactos y el seguimiento
• nuevas necesidades de acción en relación con una adaptación activa a las consecuencias del cambio climático.

Un ejemplo de hoja de ruta de este tipo para un distrito puede consultarse aquí.

Los fondos del proyecto permitieron a los distritos establecer un puesto de personal durante la duración del proyecto para coordinar la adaptación al cambio climático (el denominado «promotor regional»). Las posiciones de los promotores se ubican principalmente en la administración de los distritos, principalmente en las áreas de planificación ambiental o protección del clima. Los promotores formaban parte de una nueva estructura de personal que acompañaba el proceso, adaptada a los diversos marcos de gobernanza regional.

Además, se reunió a expertos regionales de los siete distritos en un equipo básico. La tarea de este equipo central era apoyar el proceso y multiplicar los resultados en sus respectivas áreas de experiencia o trabajo. Con el fin de informar al público en general sobre el curso y el contenido de los procesos, los promotores regionales fueron capacitados por expertos en medios de ZDF Digital, una empresa financiada por la radiodifusión pública federal, en el uso de diversas plataformas de redes sociales y la creación de videos. Se recopiló un gran número de medidas de adaptación verde, gris y blanda en diversos campos temáticos, se discutió en los procesos regionales y se adaptó a las condiciones socioeconómicas y del cambio climático de la región. Estas medidas incluyen: sensibilización del público y de los responsables de la toma de decisiones, aplicación de medidas estructurales y técnicas, planificación/construcción/gestión del suelo adaptadas, así como programas de apoyo financiero/financiación.

En el Atlas Climático Interactivo de Renania del Norte-Westfalia (Klimaatlas) de la Agencia Estatal para la Naturaleza, el Medio Ambiente y la Protección de los Consumidores (LANUV)figura una descripción espacial detallada y actualizada sobre el alcance de los conceptos de adaptación a nivel municipal y de distrito.  Los mapas se actualizan periódicamente, capturando cualquier progreso, reflejando también los posibles impactos futuros del proyecto Evolving Regions.

La idea central del método Evolving Roadmapping es la cooperación de diferentes actores sociales para el desarrollo conjunto de estrategias, objetivos y medidas de adaptación al cambio climático. Las medidas no son propuestas simplemente por asesores externos, sino desarrolladas conjuntamente por los actores regionales. Este enfoque ascendente implica directamente a las personas pertinentes en la elaboración de estrategias y medidas. Este enfoque garantiza que las medidas genéricas puedan adaptarse con precisión a las necesidades regionales y a los marcos de gobernanza. También aumenta la apropiación y las posibilidades de implementación, ya que los actores que participan están en la mesa desde el principio. Sin embargo, este enfoque requiere una cartografía adecuada y temprana de las partes interesadas. En los talleres, se hizo especial hincapié en la colaboración "a la altura de los ojos". Todas las opiniones e ideas se discutieron abiertamente, independientemente de la posición social de los respectivos participantes. Dado que gran parte de los procesos regionales tuvieron lugar durante la pandemia de COVID-19, casi todos los actos se celebraron en línea. Estos formatos fueron evaluados mayormente positivamente por los participantes.

Los procesos fueron organizados y moderados por el Centro de Investigación Social de la Universidad TU Dortmund y el Instituto Alemán de Asuntos Urbanos (Deutsches Institut für Urbanistik, difu), acompañados por una variedad de servicios de apoyo, proporcionados por socios del proyecto como el Servicio Meteorológico Alemán (Nacional) para la sensibilización y el Prognos AG para el seguimiento del progreso del proyecto.

La aplicación práctica del enfoque de la hoja de ruta implicó la participación de partes interesadas procedentes de diferentes ámbitos de trabajo sectoriales y de diferentes órganos de elaboración de políticas y niveles administrativos. Entre ellas figuraban, por ejemplo:

• las administraciones de distrito (incluidos, por ejemplo, los departamentos de desarrollo regional, gestión del agua, protección civil o conservación de la naturaleza),
• ciudades y municipios (incluidos, por ejemplo, los departamentos de ordenación urbana y territorial, desarrollo empresarial o turismo),
• política de distrito y municipal,
• una variedad de organizaciones sin ánimo de lucro y asociaciones empresariales,
• diferentes tipos de empresas,
• instituciones de investigación y educación,
• agentes públicos y privados de la agricultura, la silvicultura y la conservación de la naturaleza.

La implementación de procesos colaborativos y multidisciplinarios de adaptación al clima ofrece muchas ventajas, pero también va acompañada de una cierta cantidad de tiempo y esfuerzo. A lo largo del proyecto, se identificaron varios posibles impulsores y barreras.

Barreras

• El desarrollo colaborativo de un concepto integrado pero también detallado de adaptación al clima llevó mucho tiempo y exigió el tiempo de los participantes. Sin embargo, como tales procesos dependen en gran medida del conocimiento y la participación de los diferentes actores, fue crucial mantener alta la motivación de los participantes. Esto no siempre fue posible, pero podría apoyarse en un enfoque personal centrado en destacar los beneficios individuales y sociales de la participación.
• Según los participantes, la cooperación a través de reuniones en línea y plataformas de trabajo compartidas tenía algunas desventajas, por ejemplo, la pérdida de intercambio personal. Sin embargo, según muchos participantes, estas desventajas se vieron compensadas por ventajas, por ejemplo, el ahorro de tiempo debido a la eliminación de los esfuerzos de viaje o la posibilidad de comentar los resultados provisionales entre dos talleres a través de plataformas colaborativas en línea. Al implementar formatos en línea, se tuvieron en cuenta las diferentes habilidades de los participantes y se facilitó el acceso lo más posible.
• Diferentes objetivos, opiniones e ideas pueden conducir a conflictos, también en la adaptación al cambio climático. Para evitar esto, los procesos regionales comenzaron con la definición de objetivos compartidos. Durante el proceso siempre se discutieron diferentes puntos de vista para encontrar una solución común.
• No siempre se podía contratar a todos los participantes pertinentes para el proceso, lo que a veces daba lugar a lagunas de conocimientos que impedían debates más concretos, por ejemplo, sobre la aplicación de medidas. Esto se vio compensado por una participación específica de los agentes pertinentes paralelamente a los talleres.
• Se presentaron opciones limitadas de actuación a nivel regional o local para algunos participantes y temas, como en el caso de las empresas agrícolas, dominadas principalmente por la Política Agrícola Común (PAC) de la UE. Esos actores no vieron opciones para integrar sus decisiones en una hoja de ruta regional o municipal. Comunicar esas necesidades específicas a los niveles federal, federal y de la UE sería esencial para abordar las necesidades de adaptación regionales y locales de esos sectores.

Factores de éxito

• Las redes preexistentes (como las del desarrollo sostenible) y los esfuerzos de adaptación eran un gran activo. Vincular el proceso a las estructuras y proyectos de gobernanza establecidos no solo garantizaba la coherencia, sino que también permitía hacer el mejor uso posible de los conocimientos técnicos existentes.
• Como los procesos colaborativos dependen en gran medida de la participación activa de los diferentes actores, un alto nivel de motivación es de gran valor. Esto se aplica especialmente a las personas con tareas relevantes, responsabilidades o redes personales. Estos posibles «multiplicadores» de conocimientos se abordaron activamente (por ejemplo, acercándose a ellos personalmente) y se mantuvieron en el proceso de adaptación lo más cerca posible.
• La importancia cada vez mayor del tema de la adaptación al cambio climático en la política y la sociedad es un factor importante. En los últimos años, ha habido un aumento notable en la atención a la protección del clima y las cuestiones de adaptación. La catástrofe provocada por las inundaciones en la parte occidental de Alemania en el verano de 2021, por ejemplo, dio al tema de la prevención de las lluvias torrenciales una importancia particular en estos procesos regionales. Tales eventos se pueden utilizar para examinar críticamente las estructuras y procesos existentes y para crear conciencia entre los diferentes grupos (sin convertirse en alarmistas).
• El diseño y la ejecución de los talleres «a la altura de los ojos», es decir, permitiendo a todos los participantes trabajar juntos en un nivel igual, dieron lugar a una mayor motivación y a la suspensión (al menos temporal) de los conflictos existentes.
• Con el fin de garantizar su uso independiente y continuo más allá del proyecto, se diseñó la provisión del análisis de impacto climático y un esquema de monitoreo práctico para cada distrito lo más práctico y accesible posible. Estos servicios se desarrollaron en estrecha cooperación con los profesionales.
• El apoyo político también desempeñó un papel importante en los procesos de adaptación impulsados por el proyecto «Regiones en evolución». Las hojas de ruta fueron adoptadas oficialmente por los consejos de distrito, el más alto nivel político de cada uno de los distritos de Renania del Norte-Westfalia. El proyecto también ha recibido atención en la política del estado federal y respaldo del gobierno del estado federal a través de la financiación del proyecto y asegurando la colaboración científica con la agencia de Medio Ambiente (LANUV) y otros actores relevantes en el estado federal de NRW (por ejemplo, el banco estatal federal de financiación pública, NRW.BANK).

Finalmente, el conocimiento adquirido a lo largo del proyecto se transmitió a otras regiones de Alemania, así como a otras regiones de Europa y actores, principalmente a través de la difusión de informes y la organización de diversos eventos y contribuciones en conferencias internacionales. Se organizaron cursos de formación para consultores y empleados de las administraciones de otros distritos para sensibilizarlos sobre el concepto de Roadmapping del proyecto Evolving Region y aplicarlo en su ámbito de responsabilidad. Estos cursos fueron dirigidos conjuntamente por el Centro de Investigación Social de la Universidad TU Dortmund, difu y el Centro de Educación para la Industria de Abastecimiento y Gestión de Residuos (Bildungszentrum für die Ver- und Entsorgungswirtschaft gGmbH, BEW, una organización sin fines de lucro, que actúa a nivel federal).

Junto con las partes interesadas de la región neerlandesa de West-Overijssel / Ijssel Vechtdelta y la Universidad de Twente en Enschede, los puntos en común y las diferencias de los diferentes enfoques se discutieron en rondas de intercambio para poder hacer recomendaciones políticas adecuadas.

Costes

Dado que el proyecto se centró en el desarrollo colaborativo más que en la aplicación de medidas concretas, los recursos financieros del proyecto (presupuesto total de 2,9 millones de euros), procedentes del programa LIFE de la UE y del estado federal de NRW, se utilizaron para ejecutar los componentes del proyecto. Los distritos tuvieron que aportar 1000 € cada uno para formar parte del proyecto LIFE.

Además, en casi todos los distritos, se asignaron recursos propios para establecer y mantener los nuevos puestos de personal de los «promotores» de la adaptación al cambio climático, que fueron financiados inicialmente por el proyecto.

Los agentes interesados en aplicar un proceso de adaptación con arreglo al método Evolving Roadmapping deben esperar costes para el establecimiento de una unidad de coordinación, la puesta en marcha de un amplio proceso de diálogo, la preparación de un análisis del impacto climático y, potencialmente, nuevos conocimientos especializados y servicios externos (por ejemplo, para el seguimiento de proyectos). En el proyecto, estos costes se cubrieron en gran medida para las regiones participantes.

Beneficios

Los distritos y municipios podrían obtener múltiples beneficios al adoptar e implementar el método Evolving Roadmapping.

A través de la implementación de procesos de adaptación climática integrados y colaborativos del proyecto Evolving Regions, los siete distritos participantes pudieron abordar activamente las consecuencias del cambio climático. Además, los agentes regionales podrían beneficiarse de los servicios de apoyo pertinentes proporcionados por el proyecto. El análisis detallado del impacto climático en todo el distrito permitió a los actores regionales comprender los impactos concretos del cambio climático e identificar las áreas y sectores más afectados. El concepto de seguimiento orientado a la práctica proporciona un enfoque fácil de utilizar para evaluar el impacto de una medida antes de su aplicación. Para ello, se han desarrollado cadenas de impacto en el sentido de lógicas de intervención que ilustran los efectos positivos (y negativos) de una medida. Estos se vincularon a indicadores que pueden utilizarse para supervisar y evaluar las medidas enumeradas en la hoja de ruta.

Estos servicios y la red establecida permitieron a los actores regionales integrar el tema de la adaptación al clima en su trabajo diario y continuar de forma independiente los esfuerzos iniciados. Este desarrollo de capacidades es un objetivo elemental del método Evolving Roadmapping. En muchos distritos, es probable que la red de actores creada durante el proceso se utilice más allá del proyecto, ya que la demanda de continuación de las redes creadas fue expresada por los participantes en todos los distritos. En algunos distritos, por ejemplo en Minden-Lübbecke, la red del proyecto se transfirió a un grupo de trabajo recientemente creado sobre adaptación al cambio climático, que se reúne periódicamente. Debido a los resultados positivos y las experiencias en el uso de un nuevo proyecto, seis de los siete puestos de personal financiados por el proyecto para coordinar la adaptación al cambio climático (el denominado «promotor regional») fueron establecidos de forma permanente por los distritos una vez finalizado el proyecto.

Además, la elaboración de un documento de planificación integrada acordado por las partes interesadas regionales constituye la base para la futura adaptación al cambio climático en las regiones.

En general, los procesos pudieron abordar directamente algunos desafíos clave relacionados con la adaptación al cambio climático. De hecho, el análisis del impacto climático redujo las incertidumbres sobre los impactos del cambio climático existentes y previstos, y los procesos de diálogo permitieron a los agentes pertinentes cooperar más allá de las fronteras temáticas y administrativas. Sobre esta base, las futuras actividades de adaptación al cambio climático pueden coordinarse o combinarse más estrechamente y los recursos pueden utilizarse de manera más específica.

Finalmente, el enfoque integrador y colaborativo de Evolving Roadmapping permitió trabajar juntos en diferentes temas y, por lo tanto, considerar posibles conflictos pero también sinergias desde el principio del proceso.

Al proporcionar una base para una adaptación activa, integrada y colaborativa a los efectos del cambio climático, el proyecto «Regiones en evolución» contribuyó a los objetivos del Pacto Verde Europeo y a los objetivos de la Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de la UE, abordando al mismo tiempo las prioridades de la Estrategia (nacional) alemana de adaptación al cambio climático (DAS) (BMUV2020) y la del estado federal de NRW (MKULNV2015). En la primera Ley de Adaptación al Clima de Alemania de 2021, el estado federal de NRW definió sus objetivos para la adaptación al clima. Establece lo siguiente: «Los efectos negativos del cambio climático deben ser limitados por las autoridades públicas responsables mediante el desarrollo y la aplicación de medidas de adaptación específicas para cada ámbito de acción y adaptadas a la región respectiva» (artículo 3, apartado 1, de la Klimaanpassungsgesetz NRW, traducción propia, NRW 2021). La ley hace hincapié en el papel de las autoridades públicas en la adopción activa de medidas de adaptación al cambio climático y les obliga a tener en cuenta las preocupaciones relativas a la adaptación al cambio climático en el desempeño de sus funciones.  Al apoyar este proyecto LIFE, el Gobierno Federal del Estado de NRW tenía la intención de proporcionar un enfoque práctico probado e inspiración para que los municipios y distritos de NRW implementen la ley de adaptación.

La duración del proyecto «Regiones en evolución» fue 2019-2023

Los procesos regionales duraron aproximadamente un año y medio cada uno, incluyendo la preparación, el diálogo y la fase de trabajo y la toma de decisiones políticas.

Se espera que los resultados del proyecto creen cambios a largo plazo o permanentes en los marcos de gobernanza de los distritos, mediante el establecimiento de nuevos puestos específicos de personal y el inicio de estructuras de red y procesos de participación. Se espera que permita la aplicación de medidas de adaptación al cambio climático a largo plazo.

Ministry of the Environment, Nature and Transport of the State of North Rhine-Westphalia

Dr.-Ing. Kathrin Prenger-Berninghoff

Referat VIII B 2 Anpassung an den Klimawandel,

Koordinierung Klimaschutz

Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Verkehr des Landes NRW

E-Mail:  kathrin.prenger-berninghoff@munv.nrw.de

Interactive Climate Atlas (Klimaatlas NRW)

Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV)

Fachbereich 37: Klimaschutz, Klimawandel Koordinierungsstelle

Email: klimaatlas@lanuv.nrw.de 

Direct information on the implementation of the Evolving roadmapping approach

Jürgen Schultze

Social Research Centre (sfs)

TU Dortmund University/ Department of Social Sciences (sfs)

Email: juergen.schultze@tu-dortmund.de 

Guía de evolución de la hoja de ruta

Informe Layman sobre las regiones en evolución

El distrito resistente al clima de Minden-Lübbecke