Integración de la adaptación al cambio climático en la planificación urbana: reurbanización de terrenos grises en Jena (Alemania)

Jena es la segunda ciudad más grande de Turingia con unos 108.000 habitantes y se encuentra en el paisaje montañoso del valle del río Saale. Desde finales del ^siglo XIX, debido a las actividades del empresario Carl Zeiss, la ciudad se ha convertido en un centro de fabricación óptica, que es conocido en todo el mundo. La solidez de la economía local y el gran sector de la ciencia y la tecnología constituyen la base del elevado nivel de vida de la población. El crecimiento económico y la afluencia constante de estudiantes y familias jóvenes crean una demanda cada vez mayor de tierras para áreas residenciales e industriales, así como instalaciones universitarias, que las autoridades de planificación urbana tienen que acomodar.

El centro de la ciudad está rodeado por empinadas laderas de piedra caliza, que funcionan como un sistema de almacenamiento térmico, lo que contribuye a hacer de Jena uno de los lugares más cálidos del centro de Alemania, con un efecto de isla de calor urbano persistente. Las proyecciones climáticas para el período comprendido entre 2051 y 2100 indican un aumento de la temperatura máxima media en verano de 3 °C (CMIP5, RCP 4.5) a 6 °C (CMIP5, RCP 8.5) a finales de siglo, así como un aumento del número medio de días calurosos (T _max ≥ 30 °C) de 11 a 35 (CMIP5, RCP 4.5) y a 49 (CMIP5, RCP 8.5) (Meyer et al., 2015). En particular, habrá efectos de isla de calor más frecuentes e intensos.

Las áreas cerradas del centro de la ciudad, como la Inselplatz, están altamente expuestas al estrés por calor en diferentes condiciones climáticas. La correlación entre la planificación urbana, el diseño de edificios y las condiciones microclimáticas debe considerarse en proyectos de renovación urbana, reurbanización y revitalización como el que ocurre en Inselplatz. La geometría de la superficie y las propiedades térmicas del entorno urbano construido pueden afectar en gran medida la magnitud de la isla de calor urbana. Los árboles, los techos verdes, los elementos de agua y los pavimentos fríos pueden ayudar a reducir el efecto de isla de calor urbano sombreando las superficies de los edificios, desviando y reflejando la radiación del sol y liberando humedad a la atmósfera.

La estrategia de adaptación al cambio climático de Jena (JenKAS) permitió a la administración de la ciudad y otros actores afectados evaluar los efectos locales del cambio climático e incluirlos en la planificación urbana. Uno de los objetivos más relevantes es reducir la intensidad del efecto isla de calor urbano y aumentar la adaptación a eventos de calor extremo. Para cumplir con este alcance, se debe implementar un conjunto de medidas estructurales y soluciones basadas en la naturaleza, como en el caso de la remodelación de la Inselplatz.

Después de que se aprobara el plan preparatorio de uso del suelo para la Inselplatz en mayo de 2014, se utilizó un análisis probabilístico multicriterio para comparar tres borradores que exploran diferentes formas de dar forma al área pública y clasificarlos de acuerdo con la idoneidad de su diseño para promover la adaptación al cambio climático. Este análisis incluye una evaluación económica comparativa de las posibles opciones de adaptación para determinar el conjunto de medidas de adaptación más adecuado para su aplicación. Los resultados de esta evaluación sirvieron de base para el diseño detallado de la nueva Inselplatz y para el proceso de toma de decisiones administrativas y políticas.

La columna vertebral de JenKAS es un manual sobre planificación urbana sensata desde el punto de vista climático, que incluye información sobre las condiciones climáticas locales actuales y futuras, los aspectos jurídicos, las evaluaciones económicas de las opciones de adaptación y ejemplos de mejores prácticas. El manual se complementa con una herramienta del sistema de apoyo a la toma de decisiones llamada JELKA, dirigida específicamente a las partes interesadas urbanas y a los responsables de la toma de decisiones. La herramienta se desarrolló para hacer más accesible la información sobre el riesgo climático y proporcionar recomendaciones a medida, es decir, proponer medidas de adaptación adecuadas para un ámbito político específico o una unidad espacial particular.

La remodelación de la Inselplatz es una de las primeras intervenciones específicas para las que se aplicó el enfoque JenKAS destinado a integrar la adaptación al cambio climático en la planificación urbana. Esta intervención tiene como objetivo transformar el área de campo gris existente en un nuevo campus de la Universidad Friedrich Schiller, que también incluye medidas de adaptación para hacer frente a los riesgos relacionados con el estrés por calor. En un primer paso, JELKA se utilizó para preseleccionar las opciones de adaptación que se considerarían para tres borradores alternativos para la reurbanización del área. Luego se aplicó PRIMATE, un software para la Evaluación Probabilística de Atributos Múltiples desarrollado en el Centro Helmholtz de Investigación Ambiental - UFZ para comparar sistemáticamente estos tres borradores mediante un análisis multicriterio. Las alternativas varían en: a) número de árboles y características de las copas (árboles coronados pequeños o grandes), b) combinaciones de colores de los pavimentos (adoquines de color normal o claro, respectivamente, con un albedo de 0,3 y 0,5), c) uso y tamaño de las masas de agua (ninguna, masa de agua de 40 m ², o masa de agua de 80 m ²) y d) tamaño de los tejados verdes (31 %, 50 % o 70 % de la superficie total del tejado).

Para comparar las tres alternativas se consideraron los siguientes cuatro criterios: i) nivel de estrés térmico (evaluación cuantitativa), ii) costes (evaluación monetaria), iii) calidad arquitectónica (evaluación cualitativa) y iv) valor de amenidad (evaluación cualitativa). Para visualizar cómo se desarrollarán las tres alternativas a lo largo del tiempo, estos parámetros se modelaron para tres períodos diferentes: i) el año 2021, la apertura prevista del campus; ii) apariencia visual 2021-2050 a medio plazo, y iii) apariencia visual 2071-2100 a largo plazo. Los principales resultados de la evaluación multicriterio para la intervención de Inselplatz fueron:

• La alternativa 3 ocupa el primer lugar a medio plazo (2021‐2050), así como en la perspectiva a largo plazo (2021‐2100). Esta opción consiste en: i) conservar los 14 árboles existentes y plantar 31 nuevos (27 árboles grandes y 4 árboles pequeños); ii) utilizar pavimentos de colores claros para toda la zona; iii) desarrollar la ecologización de los tejados de los nuevos tejados planos (30 % de tejado de grava de alquitrán y 70 % de tejado verde extensivo); iv) construir una masa de agua artificial de 80 m2.
• El nivel de estrés térmico se estimó a través de un indicador que va desde 0 (sin estrés térmico) y 10 (estrés térmico máximo). Según el análisis, fue menor para la tercera alternativa. Los siguientes valores del indicador se calcularon para esta alternativa en comparación con los otros dos (los valores indicadores de las alternativas 1 y 2 se indican entre paréntesis): i) período 1981-2010 = 4,1, correspondiente al medio (4,8 para la alternativa 1, 4,5 para la alternativa 2); ii) período 2021-2050 = 5,2, ligeramente elevado (6,0 para la alternativa 1, 5,7 para la alternativa 2); iii) período 2021-2100 = 6,7, moderadamente elevado (7,5 para la alternativa 1, 7,2 para la alternativa 2).
• Los pavimentos de colores claros y los árboles de copas grandes tienen un impacto beneficioso en las condiciones microclimáticas específicas del emplazamiento (las de la Inselplatz). Los costes (presumiblemente) más elevados también son rentables en lo que respecta al valor de amenidad de los criterios y a la calidad arquitectónica.
• Al comparar los costes netos actuales de un árbol de corona pequeña y uno de corona grande durante un período más largo (es decir, 82 años), los costes fueron ligeramente superiores para los árboles de corona pequeña en comparación con los de los árboles de corona grande. Además, este último tiene un impacto más beneficioso en el microclima específico del lugar.
• La influencia de un curso de agua artificial es más ambigua, ya que es bastante costoso y, debido a su dimensión, solo tiene un impacto limitado en el microclima. Su valor global depende en gran medida de cómo se evalúe con respecto a su influencia en los criterios como valor de amenidad y calidad arquitectónica.

Los trabajos en Inselplatz comenzaron en 2018 y hasta ahora se centraban principalmente en la preparación del sitio de construcción. Se espera que las intervenciones estén terminadas para 2024/2025 (grupo de proyecto «Campus Inselplatz»).

La planificación del uso del suelo urbano en Alemania es un procedimiento que incluye las dos etapas preliminares de participación de las autoridades y organismos públicos, así como de cualquier otra parte interesada en cuanto a opciones y propuestas. Una vez recopilados todos los comentarios (por ejemplo, sobre aspectos medioambientales, económicos o de infraestructura) considerados importantes, deben sopesarse y equilibrarse debidamente, teniendo en cuenta tanto los intereses del promotor como los intereses públicos o privados que puedan verse afectados por el proyecto. El organismo local competente adopta una decisión sobre la exhibición pública. El público tiene la oportunidad dentro de un mes de ofrecer recomendaciones y hacer objeciones con respecto al plan, que luego deben tenerse en cuenta.

Paralelamente a este proceso de participación formal, exigido por la legislación alemana (planificación formal), podrían aplicarse procesos de participación informal y cooperación complementarios para mejorar los resultados de la planificación y su aceptación. Los principios rectores pueden ser desarrollados y reconocidos por los órganos políticos responsables, en la mayoría de los casos el Ayuntamiento, y ponerse en práctica con el objetivo de lograr una participación activa de los ciudadanos, las organizaciones civiles, las asociaciones y las empresas (planificación informal).

En el caso de la remodelación de Jena, se esperaba considerar conjuntos de preferencias (ponderación) de diferentes partes interesadas (por ejemplo, planificadores, políticos, ciudadanos) para el análisis multicriterio. Sin embargo, resultó que esto no se ajusta a las rutinas de planificación existentes descritas anteriormente, que incluyen la participación formal e informal de las partes interesadas. Los resultados de estas actividades de participación se reflejan en el proceso de redacción y nueva redacción; esta información es de alguna manera «digerida» por el planificador y, en cierta medida, integrada formal e informalmente en el ejercicio de planificación. Por lo tanto, el planificador debe ser capaz de producir un conjunto de ponderaciones de alguna manera «equilibrado» al tomar la decisión; de lo contrario, la oposición al proyecto final impedirá que sea aceptado por el Ayuntamiento. Para el análisis multicriterio de Inselplatz, dos planificadores involucrados en el proceso de planificación obtuvieron los pesos individualmente. Ambos conjuntos de ponderación se utilizaron para la evaluación para controlar de alguna manera algún tipo de sesgo de percepción.

La integración de la adaptación en la planificación urbana de Jena se ha visto favorecida por diversos factores:

• Los fenómenos meteorológicos extremos y su relación con el cambio climático impulsaron la sensibilización del público;
• La administración y los tomadores de decisiones políticas actuaron de acuerdo con el principio de precaución y asignaron personal y un pequeño presupuesto permanente para apoyar la adaptación al cambio climático en el Departamento de Desarrollo Urbano y Planificación Urbana de la ciudad de Jena.
• El apoyo financiero a nivel nacional permitió el desarrollo de JenKAS, que es la base para las actividades de adaptación en la ciudad.
• En el grupo de trabajo de JenKAS, varios departamentos de la ciudad, representantes del Estado de Turingia, científicos y consultores participaron y facilitaron la creación de redes dentro y fuera de los límites de la ciudad para apoyar la acción de adaptación.
• La administración municipal encarga periódicamente a los proyectos de investigación relacionados con la adaptación que actualicen y amplíen continuamente la base de conocimientos existente. La percepción externa de estas actividades es múltiple y ayuda a mantener el impulso de la adaptación, por ejemplo, el premio nacional «Climate-active municipality 2016», «Environmental Award 2015» del Estado de Turingia.

La evaluación que se está llevando a cabo para la Inselplatz se benefició enormemente de esta configuración institucional.

También hay algunos factores que dificultan la integración de la adaptación en la planificación urbana en Jena: i) la negación por el cambio climático de las partes interesadas pertinentes, incluidos los responsables políticos, ii) unos presupuestos públicos ajustados, iii) la escasez de personal experimentado y iv) la falta de conocimientos sobre las oportunidades de financiación externa para las medidas de adaptación. Sin embargo, estas limitaciones pueden convertirse fácilmente en desafíos y pueden establecer a Jena como ciudad pionera en términos de adaptación al cambio climático.

Se utilizaron cuatro criterios para comparar las tres alternativas para la reurbanización de la Inselplatz:

• Costes, incluidos: i) costes de inversión y mantenimiento de los pavimentos, elementos artificiales de agua y estructuras verdes (es decir, césped y árboles), ii) valores actuales netos de los tejados verdes (monetarios, tipo de descuento: 1,5 %);
• Nivel de estrés térmico (cuantitativo);
• Calidad arquitectónica (cualitativa);
• Valor de la amenidad para el personal universitario, estudiantes e invitados (cualitativo).

Para el análisis se utilizó un método probabilístico multicriterio (es decir, PROMETEO II estocástico), que es particularmente capaz de tratar datos inciertos, incompletos, escalados heterogéneamente e inconsistentes. Los efectos de los datos inciertos y las preferencias divergentes de las partes interesadas con respecto a los cuatro criterios se tuvieron en cuenta en el análisis y se documentaron en los resultados de la evaluación.

En el caso de la medida de adaptación «ecologización del techo», se llevó a cabo un análisis de costes y beneficios por separado. Para este análisis se tuvieron en cuenta los costes (es decir, los costes de inversión, reinversión, rehabilitación y mantenimiento) y los beneficios para los propietarios de los edificios (es decir, el ahorro privado de tasas de aguas pluviales, la reducción de los costes de instalación de las instalaciones de gestión de aguas pluviales y el ahorro de costes energéticos). Los respectivos valores actuales netos obtenidos también fueron considerados para el análisis probabilístico multicriterio. También se estimaron algunos beneficios públicos, es decir, el valor de creación de hábitat y el secuestro de carbono, pero se notificaron por separado.

Los costes totales previstos para este proyecto de desarrollo urbano a gran escala ascienden a 188 millones de euros y consisten en cuatro subproyectos. La financiación global aún no se ha aclarado plenamente. Sin embargo, algunas de las intervenciones serán cofinanciadas, con alrededor de 84 millones de euros del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). Aproximadamente 10 millones de euros provienen de fondos federales del Pacto de Educación Superior 2020, 37,7 millones de fondos estatales y 4,1 millones de la ciudad de Jena.

Los debates sobre el desarrollo de una estrategia local de adaptación al cambio climático en Jena comenzaron en 2005. Después de una resolución del Concejo Municipal en 2009, el departamento de desarrollo de la ciudad encargó un estudio piloto financiado con fondos públicos para analizar los impactos locales del cambio climático, identificar posibles medidas de adaptación y comprender mejor las percepciones de riesgo de las partes interesadas. En 2010, el desarrollo de la estrategia local de adaptación al cambio climático (JenKAS) fue el siguiente paso lógico. Fue apoyado por el programa de investigación del Ministerio Federal Alemán de Tráfico, Construcción y Desarrollo Urbano y cofinanciado localmente. En mayo de 2013, el Ayuntamiento reconoció JenKAS como un principio de planificación informal del desarrollo urbano en Jena. Esta fue una condición previa importante para la implementación de JenKAS y la consideración continua de la adaptación al cambio climático en la planificación urbana en Jena. Los cambios del marco jurídico en diferentes ámbitos políticos se transmitieron gradualmente al personal de diversas entidades municipales a través de sus respectivas formaciones avanzadas periódicas. Las revisiones del marco normativo externo, como la del Código Federal de la Construcción en 2011, refuerzan los esfuerzos de integración de la adaptación al cambio climático.

La fase de análisis y planificación de la remodelación de la Inselplatz se produjo en el período 2012-2017. La fase de implementación comenzó en 2018 y hasta ahora (2019) consistió principalmente en la limpieza y preparación del sitio de construcción. Las intervenciones de excavación están planificadas para 2020, mientras que la construcción está programada para comenzar a fines de 2020. Está previsto que los edificios financiados por la UE se pongan en servicio a más tardar en 2023, mientras que los demás componentes se completarán a más tardar en 2024/2025.

Para algunos de los componentes que se desarrollarán, la vida útil esperada está en el rango de: 40 años para techos verdes, 40-50 años para árboles urbanos de corona pequeña, 80-100 años para árboles urbanos de corona grande, 80 años para pavimentos y 80 años para elementos de agua artificiales.

Oliver Gebhardt
Helmholtz Centre for Environmental Research – UFZ
Department of Economics
E-mail: oliver.gebhardt@ufz.de

Manuel Meyer
City of Jena
Department of Urban Development and Planning
E-Mail: manuel.meyer@jena.de 

Proyecto del 7PM de la UE «Estrategias de adaptación al cambio climático ascendentes hacia una Europa sostenible – BASE» y Projektgruppe «Campus Inselplatz»