Planificación resiliente del uso del suelo

La planificación integrada del uso de la tierra es una estrategia basada en el espacio para asignar la tierra a diferentes usos, equilibrando los valores económicos, sociales y ambientales a nivel nacional o subnacional. Es el proceso de apoyar a los tomadores de decisiones y usuarios de la tierra en la selección de la mejor combinación de usos de la tierra para satisfacer en última instancia las múltiples necesidades de las personas, al tiempo que se salvaguardan los recursos naturales y los servicios de los ecosistemas. La planificación del uso de la tierra es un enfoque bien consolidado y un instrumento clave para mitigar los intereses contrapuestos en la tierra entre grupos, comunidades y usuarios distintos. También se utiliza para abordar los conflictos entre los titulares de derechos tradicionales y las autoridades estatales o las empresas privadas. La planificación integrada del uso de la tierra suele abordar cuestiones como el crecimiento de la población, el aumento de los usos competitivos de recursos limitados por parte de diversos agentes, la degradación de la tierra y el desarrollo urbano insostenible. El cambio climático representa un desafío adicional para la planificación del uso de la tierra que se acumula con otros no relacionados con el clima. La planificación integrada del uso de la tierra que reconoce plenamente el cambio climático puede ayudar a prevenir los impactos climáticos debidos a inundaciones, sequías, escasez de agua, incendios forestales y estrés por calor, así como a reducir la exposición de activos valiosos a los riesgos relacionados con tales peligros. La planificación estratégica del uso de la tierra también puede ser útil para prevenir y reducir los impactos de otros desastres naturales que están relacionados con el clima y no relacionados con el clima. Por ejemplo, la planificación del uso del suelo es útil en caso de avalanchas de nieve, como por ejemplo en Suiza y Austria, donde la zonificación se utiliza para restringir la construcción de nuevos edificios en áreas propensas a las avalanchas.

En otras palabras, a través de la planificación del uso de la tierra, los gobiernos locales y regionales pueden aumentar su resiliencia a los grandes cambios climáticos y garantizar que las comunidades estén equipadas con mecanismos incorporados para enfrentar y mitigar dichos cambios. La planificación integrada del uso de la tierra que reconoce y aborda plenamente los impactos del cambio climático requiere un enfoque más estratégico y a largo plazo en comparación con la planificación espacial tradicional. Para incluir adecuadamente el cambio climático en la planificación del uso de la tierra, la cartografía de la vulnerabilidad de las condiciones climáticas actuales y futuras debe incluirse en la base de conocimientos del proceso de planificación. Una vez identificadas las zonas más vulnerables, pueden identificarse usos alternativos y opciones de adaptación basadas en el espacio para esas zonas, debatirse con las partes interesadas y acordarse con el apoyo de expertos (por ejemplo, de los sectores de la biodiversidad, la silvicultura y la agricultura). 

Las herramientas de planificación se pueden utilizar para reducir los riesgos climáticos de diferentes maneras, incluyendo: i) limitar el desarrollo en zonas propensas a peligros para prevenir riesgos (medidas de restricción); ii) adaptar el entorno construido para resistir una serie de catástrofes naturales (medidas de adaptación); iii) la restauración de los ecosistemas naturales, que también desempeñan un papel en la protección de las comunidades contra los peligros (soluciones basadas en la naturaleza).

Las medidas para evitar o mitigar la exposición de elementos valiosos al cambio climático generalmente implican la zonificación, los códigos de construcción (como las alturas mínimas de los pisos y las medidas de impermeabilización), los permisos de uso del suelo y la adquisición de terrenos para tomar el control de su uso con el fin de garantizar la seguridad de las personas. Las soluciones basadas en la naturaleza para la planificación del uso del suelo pueden implicar, por ejemplo, la restauración de dunas costeras para amortiguar los efectos de las tormentas costeras, conectar las zonas verdes para reducir la fragmentación, ampliar las zonas protegidas para preservar la resiliencia de la naturaleza al cambio climático y convertir las zonas construidas en zonas verdes en las ciudades.

Los planes integrados de uso de la tierra también pueden influir más ampliamente en la cobertura de la tierra, por ejemplo, la planificación de la forestación y la reforestación, la conservación y restauración de los ecosistemas (por ejemplo, humedales y ríos) y las zonas rurales o urbanas de retención de agua.

La planificación del uso de la tierra finalmente puede implicar la reubicación de personas, infraestructura, hogares y empresas fuera de lugares vulnerables para evitar riesgos. El retiro administrado se puede aplicar en entornos previos y posteriores a desastres para reducir la exposición a peligros naturales cuando no es posible implementar medidas estructurales o sus costos son demasiado altos.

La planificación integrada del uso de la tierra debe dar orientaciones estratégicas que den prioridad, siempre que sea posible, a la adopción de soluciones ecológicas, sin arrepentimiento y basadas en la naturaleza. En este caso, puede derivarse un gran número de beneficios colaterales para el medio ambiente y la sociedad, incluidos, por ejemplo, las oportunidades recreativas, la habitabilidad y el bienestar, especialmente en los sistemas urbanos, la mejora de la biodiversidad y la prestación de servicios ecosistémicos. La planificación del uso de la tierra también debe educar a las partes interesadas y a los responsables de la toma de decisiones sobre los riesgos y las oportunidades del cambio climático, fomentando el diálogo y el consenso sobre las medidas de adaptación.

La planificación del uso del suelo implica a diferentes autoridades administrativas que actúan a nivel local, subnacional o nacional; todos ellos con diferentes competencias y responsabilidades. El nivel nacional suele abordar las cuestiones desde una «macroperspectiva», teniendo en cuenta el desarrollo de todo el país; los niveles subnacionales promueven las «mesoperspectivas», centrándose en las cuestiones regionales; y los niveles municipales tienen «microperspectivas», centrándose principalmente en el desarrollo de las comunidades dentro de su municipio (GIZ, 2011). Cuando se trata de la planificación de la adaptación, estos niveles deben alinearse, moverse en una dirección común. Esto podría ser un desafío debido a posibles visiones e intereses contradictorios.  

Además, el éxito de la planificación requiere contribuciones de una amplia gama de agentes y sectores, como la agricultura, la silvicultura, la vivienda, el transporte, la energía, el medio ambiente y, muy a menudo, las personas. Los enfoques convencionales de planificación (de arriba hacia abajo) a menudo han tenido muy poco éxito debido a la falta de diálogo y coordinación. Se ha determinado que la participación es un factor clave para el éxito de la planificación del uso de la tierra. Abarca la comunicación y la cooperación entre todos los agentes implicados. La participación de las partes interesadas debe garantizar que todos los participantes puedan formular sus intereses y objetivos en un diálogo, durante las etapas de concepción, planificación y ejecución del proceso de planificación del uso de la tierra. Esta forma de planificación hace hincapié en el aprendizaje conjunto por y con la población local o regional / partes interesadas. La plena participación de las partes interesadas es esencial para definir una visión de futuro, establecer prioridades para la adaptación al cambio climático y la reducción del riesgo de desastres, evitar/minimizar los conflictos entre sectores y permitir sinergias.

Esto es particularmente relevante si la planificación del uso de la tierra implica la reubicación de personas e infraestructura, ya que esto está estrechamente vinculado a los derechos de propiedad privada y requiere una estricta coordinación con los propietarios de tierras.

Las políticas y subvenciones de la UE influyen fuertemente en los cambios en el uso de la tierra a escala regional. Es necesario un fuerte apoyo político en la fase de planificación y es un motor clave para la aplicación de las medidas previstas. Una participación adecuada de las partes interesadas es esencial para garantizar un proceso de planificación transparente y compartido que conduzca a medidas espaciales acordadas de común acuerdo. Sin embargo, los intereses personales de los propietarios de tierras pueden actuar como un factor limitante si no están de acuerdo con los cambios de uso de la tierra propuestos. Además, puede resultar difícil armonizar el plan de uso del suelo con los instrumentos de planificación y las políticas sectoriales preexistentes. Deben evitarse visiones y objetivos contradictorios entre los diferentes instrumentos para garantizar una aplicación fluida del plan.

Las medidas de alojamiento y reubicación pueden tener implicaciones para los aspectos judiciales (AEMA, 2025). Es particularmente relevante si la responsabilidad de la protección y recuperación del riesgo se transfiere del público a los individuos y otros actores privados. Esto puede crear una carga desproporcionada para los grupos de bajos ingresos o las personas con necesidades especiales.

La integración de la NbS en la planificación del uso de la tierra tiene el potencial de proporcionar beneficios particulares a los grupos vulnerables, cuando la justicia es fundamental para las decisiones sobre su ubicación. Sin embargo, también puede plantear consideraciones críticas si, por ejemplo, la NbS beneficia desproporcionadamente a las comunidades ricas o si la vegetación da lugar a la gentrificación. La distribución de los costes y beneficios entre los agentes públicos y privados y la sociedad en su conjunto se consideró un factor clave para la ampliación de la NbS (documento técnico 3/23 de la ETC-CA) y esto es especialmente pertinente también en la planificación del uso del suelo. La falta de datos sólidos, las incertidumbres en las proyecciones climáticas, la colaboración efectiva y el intercambio de información entre los diferentes actores involucrados representan factores limitantes comunes para la planificación.

Un plan de uso de la tierra no es un propósito en sí mismo, sino un instrumento para lograr un uso útil y sostenible de la tierra. Por lo tanto, ninguna planificación del uso de la tierra debe comenzar sin una consideración y discusión exhaustivas de los recursos financieros disponibles y las fuentes para su implementación. Sin esta seguridad, incluso un plan bien establecido pronto se encontrará con cuellos de botella financieros, y no será posible aplicar las medidas previstas en el plan. Por lo tanto, la cuestión clave es vincular la planificación con la presupuestación, o incluso una mejor presupuestación con la planificación.

Otro aspecto del éxito de la planificación del uso de la tierra depende de la capacidad de todos los agentes, en particular del organismo principal responsable y de las instituciones y grupos que asumen las responsabilidades de la ejecución del plan. El establecimiento de esas capacidades suele ser más complicado de lo previsto. Las estructuras descentralizadas de planificación del uso de la tierra a menudo existen en toda Europa y las responsabilidades están repartidas en diferentes jerarquías. La capacidad de esas estructuras puede diferir mucho entre las diferentes instituciones, países y regiones. La falta de coordinación institucional, la falta de personal cualificado, los frecuentes cambios de personal, los desequilibrios entre las asignaciones aceptadas y las capacidades disponibles y la orientación hacia la ejecución en lugar de la planificación son a menudo factores que limitan la planificación del uso de la tierra.  

Las medidas de planificación del uso del suelo reducen los costes de los daños al excluir algunas actividades de las zonas de riesgo o proporcionar condiciones en las que pueda permitirse un desarrollo particular en estas zonas. El Zuidplaspolder (uno de los pólderes más profundos de los Países Bajos) se ha utilizado para un proyecto de desarrollo urbano a gran escala: la protección contra el cambio climático de la zona mediante la ordenación del territorio dio lugar a una relación coste-beneficio más ventajosa que las medidas de adaptación individuales (por ejemplo, viviendas a prueba de inundaciones e infraestructuras adaptadas) (Bruin, 2013). Otros estudios (por ejemplo, Tröltsch, et al., 2012) indican que es difícil llevar a cabo una evaluación de costes y beneficios, también debido a la elevada incertidumbre de las proyecciones climáticas. Otro aspecto a considerar es que la relación costo-beneficio de una medida de adaptación basada en el espacio puede depender de diferentes perspectivas, por ejemplo, dando lugar a beneficios para una comunidad determinada, pero posiblemente reduciendo el valor de ciertas propiedades individuales. En Austria, por ejemplo, las zonas rojas (zonas de alto riesgo) que se definen en los «planes de zonas peligrosas» establecidos a nivel municipal para contrarrestar los efectos de los deslizamientos de tierra y las inundaciones, se han rediseñado en algunos casos para hacer frente a los nuevos riesgos debidos al cambio climático (por ejemplo, Neustift im Stubaital). Esto hace que la construcción de casas en estas áreas sea más difícil o incluso imposible, lo que resulta en una pérdida de valor de la propiedad.

El costo del cambio de uso de la tierra puede implicar el costo de compensación en caso de que la tierra sea expropiada, incentivos para impulsar medidas de acomodación sobre una base voluntaria o subsidios entregados en regulaciones obligatorias.

Por el contrario, también pueden aplicarse instrumentos de captura de valor (OCDE, 2017). Por ejemplo, pueden imponerse impuestos cuando se cambia la zonificación de la tierra de «agrícola» a «desarrollable». Son instrumentos potencialmente importantes para recaudar fondos públicos y mejorar la equidad de las decisiones de planificación e inversión públicas.

La planificación del uso del suelo está limitada por las normas impuestas en virtud de una amplia gama de políticas y directivas de la UE, incluidas las Directivas sobre la política agrícola común, sobre aves y hábitats, sobre el agua y sobre inundaciones. En las zonas marinas y costeras, la ordenación del territorio se rige por la Directiva sobre ordenación del espacio marítimo. La planificación del uso del suelo también se aborda en la Estrategia de Resiliencia Hídrica de la UE, que prevé la creación de infraestructuras verdes para mejorar la retención de agua. La planificación espacial puede contribuir al éxito de la aplicación de la DMA, por ejemplo, fomentando la gestión sostenible y la protección de los recursos de agua dulce. Otro ejemplo es la consecución de los objetivos de Natura 2000 en combinación con los objetivos de desarrollo a través de la ordenación del territorio. Esto tiene un gran potencial para reducir eficazmente la pérdida de biodiversidad y garantizar la conformidad de los diferentes desarrollos sectoriales con la legislación sobre la naturaleza.

El tiempo necesario para elaborar un plan de uso del suelo es variable, dependiendo de la normativa nacional, la tipología del plan específico considerado y su escala patial. El tiempo también depende del proceso participativo que se haya establecido y de los posibles conflictos que surjan entre las diferentes autoridades y partes interesadas involucradas. La implementación del plan también es variable y generalmente requiere de 5 a 10 años, con revisiones y actualizaciones periódicas sucesivas. 

La adaptación mediante una planificación del uso del suelo que integre plenamente el cambio climático requiere una visión a largo plazo y objetivos a largo plazo. Debe considerarse la revisión periódica de los planes de uso del suelo (cada cinco a diez años), siguiendo un enfoque flexible y adaptativo de la ordenación del territorio, para permitir la incorporación de los avances en el conocimiento y la revisión de las acciones sobre la base del seguimiento de las medidas aplicadas progresivamente. La duración de un plan de uso de la tierra está relacionada en gran medida con la duración de las medidas previstas, que van desde dos o tres décadas hasta más de 100 años, por ejemplo, para intervenciones complejas destinadas a la protección de las costas o cambios profundos en la asignación del uso de la tierra.