La tarifa ecosocial del agua en Dunkerque, Francia

Se espera que el cambio climático afecte negativamente la disponibilidad de agua. Las ciudades y regiones deben encontrar formas de aumentar la eficiencia hídrica y reducir el consumo de agua. Los incentivos económicos pueden ser una herramienta poderosa para aumentar la eficiencia del agua, sin embargo, los precios elevados del agua pueden impedir que los hogares de bajos ingresos garanticen un acceso adecuado al agua potable. Esto es inaceptable, dado que el acceso al agua potable se define como una necesidad fundamental y un derecho humano y, como tal, es uno de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas. Existe un alto riesgo de que este derecho se niegue a los hogares de bajos ingresos si los precios del agua se vuelven inasequibles.

En estas circunstancias, un desafío clave para el área de Dunkerque es la falta de acceso directo a los recursos de agua dulce.

En la zona de Dunkerque (Francia), los servicios de agua son prestados por el Syndicat de l’Eau de Dunkerque (SED),una asociación pública de autoridades locales que presta servicios a unos 215.000 habitantes. El agua potable se obtiene de las aguas subterráneas en la zona vecina de Audomarois, situada a más de 40 kilómetros de distancia, mientras que las aguas superficiales se utilizan para satisfacer las necesidades de agua de las intensas actividades industriales de la zona. Con este fin, en la década de 1970 se crearon dos redes de distribución separadas, separando el suministro de agua para uso doméstico del suministro de agua para uso industrial. La región fue una de las más afectadas por los efectos del cambio climático que se tradujeron en un aumento de las anomalías de las temperaturas y las precipitaciones. En consecuencia, la atención se centró en aumentar la eficiencia del aprovisionamiento de agua y concienciar sobre la importancia de una mejor gestión de los recursos hídricos por parte de los usuarios domésticos, es decir, los residentes. Dunkerque forma parte de la antigua región francesa Nord-Pas de Calais, que es una de las regiones francesas con la mayor tasa de personas en riesgo de pobreza y exclusión social, que alcanzó el 25,9 % en 2022.

En Francia, antes de la adopción del artículo 15 de la Ley deCompromiso y Proximidadde 2019, el artículo 1 de la Ley de Aguas y Medios Acuáticos (LEMA) establecía un marco estricto para la tarificación del agua y el saneamiento. En este marco, se exigió que el precio de los servicios públicos de agua y saneamiento fuera idéntico para todos los usuarios, lo que provocó que las autoridades locales no pudieran crear legalmente herramientas de apoyo social dedicadas al agua potable.

Reconociendo la importancia crítica del ODS 6, cuyo objetivo es garantizar el acceso universal al agua y el saneamiento y garantizar la gestión sostenible de los recursos hídricos, el SED decidió introducir un sistema de tarificación del agua social, medioambiental, progresivo y basado en incentivos en octubre de 2012. Tal sistema de precios fue posible gracias a la ley "Brottes", aprobada en 2013, que llamó a las autoridades locales interesadas a experimentar con diferentes modelos para "promover el acceso al agua y la implementación de precios sociales del agua".

Dunkerque fue una de las 50 autoridades locales que participaron en la experimentación, implementando una tarifa ecosocial que introdujo un nuevo sistema de fijación de precios del agua con el objetivo de construir un sistema de tarifas socialmente «justo» sostenible basado en el consumo medido de agua.

La introducción del nuevo sistema de tarificación forma parte de una estrategia más amplia para incentivar la reducción del consumo de agua no esencial. Además, la tarifa es una forma de garantizar la justicia distributiva, ya que el objetivo del descuento social es ayudar a la población económicamente vulnerable. También le preocupa la justicia procesal porque se han cancelado las barreras burocráticas para el acceso a los descuentos, ya que el descuento se aplica automáticamente sobre la base de los datos sobre hogares económicamente vulnerables proporcionados por la Caisse primaire d’assurance maladie (CSS).

En resumen, los objetivos de la tarifa ecosocial son:

● Disminuir el consumo de agua y, por lo tanto, el uso de recursos

● Aumentar la conciencia ambiental de la población a través de incentivos financieros para reducir el consumo de agua

● Introducir una tarifa social para los grupos de bajos ingresos e introducir descuentos adicionales para los grupos de bajos ingresos

El sistema de tarifas ecosociales de tres niveles distingue entre lo que se considera consumo de agua para satisfacer las necesidades humanas básicas en lugar de las necesidades de agua no esenciales. El nivel de precios asociado con cada nivel aumenta de una manera no lineal, asegurando que todos los residentes puedan pagar el agua para cubrir todas sus necesidades básicas. El umbral para el consumo vital se fija en 80 m3/año por hogar a un precio de 1,29 €/m3. Para el primer nivel, los precios se mantienen lo más bajos posible, subvencionando los costes de producción a través de los precios más elevados cobrados por el consumo de agua en el segundo nivel (2,40 €/ m3 para un máximo de 200 m3) y en el tercer nivel 3,18 €/ m3 para el consumo de agua que supere este nivel. También se introdujo un mecanismo adicional para seguir apoyando a los grupos muy vulnerables: los beneficiarios de CSS reciben automáticamente un descuento del 70 % en sus facturas de agua pagando 0,50 EUR/m3 (todos los precios se refieren al 1^{de enero de} 2023). En 2023, el 72,1 % de los hogares mantuvo su consumo de agua dentro de los límites del primer nivel, mientras que los consumos del 25,4 % de los hogares se sitúan en el segundo nivel y el 2,6 % de los consumos de los hogares pertenecen al tercer nivel.

La tarifa basada en las cantidades de agua consumidas por hogar no tiene en cuenta las necesidades efectivas de agua relacionadas con el tamaño de los hogares. Por esta razón, algunos hogares de bajos ingresos no pueden beneficiarse del sistema automático, ya sea porque su vivienda está situada en un edificio colectivo sin medidores individuales, o porque sus necesidades de agua superan el nivel más bajo debido al tamaño del hogar. En el área de Dunkerque, esto se refiere a aproximadamente 1.600 hogares en bloques de pisos sin metros individuales solos (que representan el 10% de las 16.000 viviendas multifamiliares de la región), además de una serie de hogares de gran tamaño. Para ambas categorías, se ha establecido un sistema de «cheque eau», al que los hogares tuvieron que aplicar activamente. Este cheque correspondía a 12 €/año asignados para cada persona a partir de la 6a persona en un hogar, y 40 €/año por hogar para aquellos que viven en edificios sin medidores de agua individuales.

Sin embargo, el sistema de cheques reveló ser infructuoso, ya que los hogares con derecho a ellos no solicitaron estos descuentos: en Dunkerque, solo 40 hogares de los más de 1.800 previstos habían solicitado y recibido el cheque. Dada la ineficiencia del sistema de cheques, el SED está tratando de obtener datos de la Caisse d’Allocation Familiales (CAF) local, lo que permitiría incorporar el tamaño de los hogares en el sistema de tarifas de forma automatizada, como ya se hace para los beneficiarios de CSS.

Como resultado del cambio del modelo de precio fijo anterior con tarifas iguales para todos los hogares a este nuevo esquema, el 80% de los usuarios de agua han ahorrado en sus facturas. El 20% restante experimentó un aumento, y los usuarios pertenecientes al tercer nivel (consumidores altos, 2,62% de los hogares) se han visto más afectados por el aumento de los precios. El DEE ha ahorrado un 10 % del coste en comparación con la tarifa anterior. Uno de cada dos hogares está por debajo del umbral de ruptura financiera en comparación con el sistema arancelario anterior y el consumo medio anual se estabiliza.

El consumo medio por hogar disminuyó significativamente, pasando de 83-85 m3/año en 2010 a 67 m3/año en 2023. Incluso los consumidores de segundo nivel redujeron significativamente su consumo (de casi 90 m3/año en 2010 a menos de 80 m3/año en 2013 tras la introducción de la tarifa). De esta manera, en Dunkerque se han ahorrado cantidades significativas de agua subterránea, con una disminución de la extracción de agua subterránea en un 10% en 2023. Sin embargo, el consumo medio de los hogares del primer nivel experimentó un ligero aumento (de menos de 70 m3/año a más de 75 m3/año), lo que demuestra que, antes de la introducción de esta nueva tarifa, probablemente consumían poco para limitar el gasto en agua.

El seguimiento de la medida se ha llevado a cabo principalmente a través de los datos recuperados de los contadores de agua instalados en los años anteriores a la introducción del nuevo sistema tarifario y continúa desde entonces. La disponibilidad de estos datos ha sido un factor clave para comprender la eficacia de la medida.

Por último, se espera que los estudios de optimización incluyan, además de criterios económicos, criterios sociales en el sistema de tarifas del agua de Dunkerque, abarcando a los beneficiarios de subsidios complementarios y subsidios para adultos discapacitados, dado que se pueden obtener datos sobre la elegibilidad de los hogares para aplicar estos subsidios automáticamente, como en realidad es el caso de los beneficiarios de CSS.

El Sindicato de l'Eau de Dunkerque reúne a 29 municipios. Define la política de agua para la región y determina los desafíos y orientaciones de los servicios de agua potable y agua industrial. El Syndicat de l'Eau de Dunkerque ha confiado la explotación del servicio de distribución de agua potable a un delegado, SUEZ Eau, empresa especializada en la explotación de instalaciones al servicio del medio ambiente.

El sistema de fijación de precios de la ecosolidaridad se basa en una evaluación continua y se ha creado un observatorio de la ecosolidaridad como comité director. Este observatorio se reúne periódicamente y reúne a agentes del sector del agua y representantes de asociaciones e instituciones, incluidos propietarios, asociaciones sociales y medioambientales, el Consejo General y las autoridades locales y asociaciones medioambientales, la Caisse Primaire d’Assurance Maladie du Nord (CPAM), Le portal des Allocation Familiales (CAF), la Agencia del Agua, el Comité Nacional del Agua, representantes del Sindicato, el Centre Communal d'Action Sociale (CCAS) y el delegado del servicio del agua.

El objetivo del observatorio de la ecosolidaridad es evaluar el impacto del sistema de tarificación del agua en el consumo y sugerir formas de mejorarlo. Para ello, se basa en cuatro herramientas: i) una encuesta a 800 usuarios realizada a lo largo de tres años (hasta ahora realizada cada año); ii) un panel cualitativo de 1.500 usuarios supervisado durante seis años (incluidos los tres años anteriores a la puesta en marcha del sistema de fijación de precios); iv) Grupos de trabajo de residentes para la evaluación cualitativa del sistema y el despliegue de medidas ecológicas. Análisis de las facturas de los 98.244 abonados (usuarios privados y profesionales), y las herramientas recomendadas para garantizar la consulta directa con los usuarios. La presencia de asociaciones en el observatorio también contribuye a ello.

El desarrollo y la implementación de la nueva tarifa ecosocial progresiva se considera una solución de adaptación efectiva tanto desde una perspectiva ambiental como social. La introducción de esta tarifa fue una solución para reducir los niveles de consumo de los grandes consumidores de agua, garantizando al mismo tiempo un acceso asequible a una cantidad de agua capaz de satisfacer las necesidades básicas de agua de los hogares de bajos ingresos.

La tarifa ha redistribuido los costes del agua potable, ya que el 80 % de los consumidores pagan menos o lo mismo que antes de que se introdujera la tarifa, con una reducción global asociada del nivel de consumo de agua, mientras que los consumidores de primer nivel que probablemente consumieron menos en el pasado pudieron aumentar ligeramente su consumo.

El éxito de esta operación, tanto en términos de ahorro de agua como de aceptabilidad social, se vio fuertemente y positivamente afectado por el lanzamiento de una importante campaña de sensibilización justo antes de la introducción del sistema de fijación de precios de la ecosolidaridad. Esta campaña continúa hoy (año 2024) con eventos culturales, deportivos, de ocio y de otro tipo organizados en la zona de Dunkerque, así como con escolares.

El objetivo de esta campaña de sensibilización es triple:

• Explicar a los usuarios de dónde proviene el agua que fluye de sus grifos y hacerles conscientes de su preciosa naturaleza. El objetivo era hacer que los ciudadanos estuvieran dispuestos a ahorrar agua involucrándose en su preservación.
• Explicar a los usuarios el sistema de tarifas ecosociales y sus beneficios económicos, sociales y ecológicos. Los ejecutores del programa tuvieron que convencer especialmente a los mayores consumidores de que el aumento de sus facturas habría beneficiado a los miembros más vulnerables de su comunidad.
• Dar a los usuarios las herramientas para un consumo más consciente, es decir, controlar y reducir su consumo a través de acciones rutinarias simples y la adquisición de nuevos hábitos.

Algunas limitaciones del sistema tarifario basado en la medición están relacionadas con la necesidad de:

• a) Conecte de manera efectiva los pagos al consumo de agua utilizando la medición, sin embargo, todavía 16,000 hogares viven en colectivos sin medidores de agua individuales.
• b) garantizar la justicia en la estimación de las necesidades de agua frente a los hogares más grandes. En realidad, el DEE tiene dificultades para identificar a los hogares más grandes que tendrían que beneficiarse de un tipo de descuento, pero consumen más agua de la prevista por el sistema de niveles, debido al tamaño de los hogares.

 Si bien la institución que distribuye las subvenciones a estos grupos (Caisseprimaire d’assurance maladie, CSS) facilita datos sobre los hogares socialmente desfavorecidos, la institución local encargada de las subvenciones públicas específicas a este grupo de hogares se negó a compartir datos con el SED, por lo que estos hogares no pueden beneficiarse de la aplicación automática de una tarifa especial.

Se espera que la cuestión de la falta de datos adecuados para llegar a todas las personas vulnerables (por causas económicas o sociales) se resuelva en un futuro muy cercano, a través de un decreto reglamentario nacional que obligará a todas las organizaciones sociales a compartir datos con las autoridades locales que operan una tarifa social del agua, para aumentar la equidad de estas medidas.

El intento inicial de cubrir tales casos en la imposibilidad de aplicar la aplicación automatizada de descuentos, con un sistema de cheques, requirió la aplicación activa por parte de los hogares. Sin embargo, este sistema ha fracasado, ya que la mayoría de los hogares con derecho no solicitaron este subsidio, y el sistema de cheques ha sido abandonado. Para cubrir más hogares con el sistema de tarifas escalonadas, en 2018 la SED revisó el valor umbral para la primera banda tarifaria de «agua esencial» de 75 m³ a 80 m³ de agua consumida al año por hogar.

Según el SED, las facturas impagadas aumentaron después de la pandemia de COVID-19, probablemente relacionadas con la introducción de un sistema de pago digitalizado. Los grupos vulnerables, como las personas mayores, podrían estar incumpliendo con los pagos de facturas, ya que están menos familiarizados con los pagos digitales (es decir, debido al analfabetismo informático o se enfrentan a más dificultades para acceder a las plataformas de pago de TI).

En un informe publicado en 2017 (últimos datos específicos disponibles), los costes de establecimiento del programa rondaban los 180 000 EUR anuales. Entre ellos figuraban los costos iniciales relacionados con el desarrollo de un sistema de fijación de precios adaptado para cumplir los objetivos del programa, que contó con el apoyo de una empresa de consultoría, además de los costos de instalación de contadores individuales, así como el desarrollo del plan de ejecución del programa. Además, la gestión del nuevo sistema de facturación supone un coste adicional de 1,5 céntimos por m3.

Los beneficios de la aplicación fueron recibidos principalmente por el primer nivel de consumidores y los beneficiarios de la CAC, que generalmente se consideran los grupos de población más vulnerables; Una gran proporción de consumidores de alto nivel (alrededor del 80%) también redujo su consumo de agua, evitando un gran aumento de las facturas de agua. Solo el 20% de los clientes aumentó su consumo y, por lo tanto, sus facturas de agua.

Se ha observado un pequeño efecto de aumento entre algunos beneficiarios de CSS desde la introducción de la tasa de solidaridad de 0,34 EUR/m3 para el nivel de consumo de primer nivel. Como no tenían los medios financieros para pagar el precio de una cantidad suficiente de agua antes de la introducción de este sistema de precios, redujeron su consumo en la medida de lo posible, incluso por debajo de lo que se considera el nivel más básico para satisfacer sus propias necesidades sanitarias. La nueva estructura de precios les ha permitido aumentar modestamente el consumo para satisfacer plenamente sus necesidades básicas.

El sistema de fijación de precios se introdujo en 2012 y está en curso, la fase preparatoria comenzó tres años antes de su introducción con el seguimiento de los hogares y la concertación con el observatorio de la ecosolidaridad para evaluar y dirigir el proyecto.

La tarifa ecosocial del agua es una medida permanente, con ajustes realizados a lo largo del tiempo para optimizar su funcionamiento.

Por ejemplo, en un futuro próximo SED tiene como objetivo obtener datos sobre el tamaño del hogar (no considerado hasta ahora debido a la falta de datos utilizables) para poder ofrecer más descuentos en relación con el tamaño de la familia. Lo mismo ocurre con la inclusión de criterios sociales (por ejemplo, tarifas con descuento para las personas más vulnerables).

Bertrand Ringot (President of Syndicat de l'Eau du Dunkerquois)
Mazouni Fabrice (Directeur général des service)
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SYNDICAT L’EAU DU DUNKERQUOIS
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contact@leaududunkerquois.fr

Comitè national de l’eau (2017) Rapport d’étape sur la mise en œuvre de l’expérimentation pour une tarification sociale de l’eau.

Mayol, A. (2018) «Socialand nonlinear tariffs on drinking water: Cui bono? Empirical evidence from a natural experiment in France», Revue d’Economie Politique, 127(6), pp. 1161-1185.

Syndicat de l’eau du Dunkerqois (2022) Rapport sur le prix et a qualité du service public de l’eau potable 2022. Dunkerque.

République Francaise, Misión «flash» sur le bilan de l’expérimentation d’une tarification sociale de l’eau

● Loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques