Incentivos económicos para el cambio de comportamiento

Los Instrumentos de Política Económica (IPE) son incentivos diseñados e implementados con el propósito de adaptar las decisiones individuales a los objetivos acordados colectivamente. Los IPE se clasifican tradicionalmente en: precios (por ejemplo, tarifas del agua), impuestos y gravámenes medioambientales, subvenciones (sobre productos y prácticas), comercio (por ejemplo, permiso negociable para la contaminación o la captación de agua, mecanismos de compensación, pagos por servicios medioambientales) y, por último, acuerdos voluntarios y sistemas de gestión de riesgos (como seguros o pasivos). Los EPI pueden mejorar significativamente un marco político existente incentivando, en lugar de ordenar, cambios de comportamiento que pueden conducir a la adaptación.

Los EPI pueden estimular el cambio de comportamiento a través de incentivos o desincentivos, cambiar las condiciones para permitir transacciones económicas o reducir el riesgo. En las últimas décadas, los instrumentos económicos han recibido cada vez más atención como una forma de avanzar en la gestión ambiental, debido a su capacidad para alinear las decisiones individuales con los objetivos acordados colectivamente y promover el crecimiento económico sostenible. La principal ventaja de estos instrumentos es su eficiencia económica, es decir, la capacidad de distribuir la carga de la distorsión y la reducción cuando sea más barato hacerlo. Los inconvenientes están en el lado de la equidad, ya que afectan de manera diferente a diferentes agentes o grupos sociales no necesariamente de manera progresiva, y estrictamente vinculados a esto, los inconvenientes importantes están en el lado de la viabilidad política.

Los instrumentos de política económica se han aplicado en una amplia gama de políticas ambientales. Por ejemplo, se han desarrollado regímenes de comercio de derechos de emisión para la política de mitigación del cambio climático y también se han utilizado IPE en el contexto de la calidad del aire, la adaptación al cambio climático y las políticas energéticas. En este último caso, se han aplicado instrumentos políticos para mejorar la eficiencia energética, incluidos los impuestos sobre la energía, las reglamentaciones que fijan un nivel mínimo de eficiencia energética y los certificados blancos negociables para el ahorro de energía. El proyecto EuroPACE tiene la intención de desarrollar un mecanismo de financiación innovador para impulsar la inversión en eficiencia energética en edificios residenciales existentes. El proyecto de investigación financiado por el 7o PM WEATHER «Weather extremes: impacts on transport systems and hazards for European regions» ofrece una visión general de los posibles incentivos para la adaptación al transporte y su posible impacto.

La aplicación de EPI a las políticas de agua presenta características y desafíos específicos. Los IPE más recurrentes en el sector del agua son las tarifas, los impuestos y los gravámenes, pero también se aplican ampliamente las subvenciones y los regímenes cooperativos. En Europa, los esquemas comerciales sobre la cantidad de agua, que son populares en Australia y Estados Unidos, se han limitado a pocos casos ubicados en España, Inglaterra y Gales. El proyecto EPI-Water, financiado por la UE, ofrece una buena visión general de los instrumentos económicos aplicados al sector del agua y referencias a estudios de casos. El proyecto produjo una gran cantidad de evidencia sobre los diferentes tipos, características de diseño y resultados de los instrumentos de política económica relacionados con el agua en vigor, así como sobre la práctica que guía su selección e implementación. El ejercicio de evaluación es una de las pocas revisiones ex post exhaustivas y coherentes (por ejemplo, utilizando los mismos principios de evaluación) de los IPE en el ámbito de los recursos hídricos en Europa, y en muchos casos la primera que ha arrojado luz sobre el uso de instancias de instrumentos económicos en todos los Estados miembros de la UE.

No es sorprendente que la participación pública sea un elemento crucial para aumentar la aceptación general de los IPE y motivar a las partes interesadas a participar. Esto no quiere decir que la participación pública siempre sea necesaria para que el IPE sea aceptable. Por ejemplo, la importancia de la participación pública puede reducirse en los casos en que el EPI como tal, o la solución específica que el EPI pretende promover, ya haya ganado aceptación pública (social).

Cuando se trata de la aplicación de EPI, hay una variación sustancial en las necesidades, oportunidades y limitaciones que enfrenta cada país. Incluso dentro de los países, existe una variación sustancial en la capacidad de aplicar instrumentos económicos en diferentes regiones o sectores. Algunos cambios deseados son más fáciles de implementar a través de instrumentos económicos, mientras que otros son más fáciles de implementar a través de regulaciones de comando y control. Los EPI no son en modo alguno sustitutos de otros modos de acción gubernamental, sino instrumentos que pueden complementar y fortalecer la gobernanza como parte de una amplia combinación de instrumentos políticos. En términos generales, es posible discernir entre: i) combinaciones de IPE, como parte de una estrategia para «incentivos de empaquetado», y ii) mezclarse con otros tipos de instrumentos políticos, incluidos los reguladores, la sensibilización, la información, etc. Al examinar los posibles IPE, uno debe ser consciente de la combinación de políticas existente, pero la selección no debe ser dictada por ella.

Los costos y beneficios de los EPI apenas se investigan, y se puede encontrar poca información sobre cómo se comparan con los enfoques clásicos de comando y control.

Los costos de un EPI se pueden distinguir entre los costos directos (por ejemplo, el costo de pagar el impuesto) y los costos de transacción (por ejemplo, el costo de tiempo y dinero de llegar al mercado, encontrar un comprador o vendedor, negociar una compra, consumar el comercio y regresar del mercado). Los costes de transacción también podrían estar relacionados con la supervisión adicional necesaria. Por ejemplo, los costes de transacción derivados del control de las aguas subterráneas o superficiales pueden impedir la adopción de un impuesto (por ejemplo, el impuesto sobre la eliminación de aguas de drenaje contaminadas sobre una base volumétrica), pero también puede valer la pena pagar para asegurarse de que el impuesto sea efectivo. Del mismo modo, un nuevo mecanismo de asignación de agua puede aumentar la eficiencia económica, pero impone altos costos de negociación y aplicación, lo que hace que los mecanismos de asignación más simples sean potencialmente preferibles.

Los beneficios de los IPE incluyen la mejora de la calidad medioambiental y la eficiencia económica, así como una mejor distribución social de la carga para alcanzar el objetivo deseado. Al mismo tiempo, los IPE aumentan los ingresos (en el caso de las tasas) con el fin de financiar actividades de seguimiento y control o asignación de la contaminación, por ejemplo, y, por lo tanto, pueden ser pertinentes para financiar medidas de adaptación.

Los IPE se reconocen a nivel político en varios actos legislativos y documentos políticos europeos importantes:

• La Directiva Marco del Agua de la UE introduce un conjunto de principios y medidas que racionalizan el uso del agua en todos los Estados miembros. Su artículo 9 exige la recuperación total de los costes de los servicios de agua a través de la fijación de precios.
• El Plan director de la UE para salvaguardar las aguas de Europa de 2012 hace hincapié en la importancia de incentivar la tarificación del agua y otros IPE, como el comercio de agua y los pagos por servicios ecosistémicos, en la combinación de políticas para mejorar la gestión del agua en Europa.
• La acción de la UE contra la escasez de agua y la sequía (a partir de 2007) destaca el papel de los precios de los incentivos para adaptar la demanda de agua y garantizar una gestión sostenible del agua
• La Directiva de la UE sobre inundaciones (2007) fomenta la adopción de infraestructuras verdes y la gestión de inundaciones naturales recompensando financieramente a los gestores de tierras y a los usuarios del agua.
• La Política Agrícola Común incluye una recompensa financiera (en forma de subvenciones) para la protección del medio acuático.
• La Directiva sobre nitratos (1991) promueve la adopción de acuerdos de cooperación a través de códigos de buenas prácticas agrícolas.
• La Estrategia de Adaptación al Cambio Climático (2013) fomenta un mayor uso de los seguros para aumentar la resiliencia frente a los impactos del cambio climático, en particular la escasez de agua, las sequías y el riesgo de inundación.
• La política de biodiversidad de la UE (incluidas las Directivas sobre hábitats y aves y el mecanismo de financiación LIFE) fomenta el uso de recompensas financieras y no financieras para la protección de los ecosistemas acuáticos.

El diseño y la aplicación de los IPE podrían tardar de 1 a 5 años.

Los EPI son normalmente medidas de larga duración. Sin embargo, la vida útil suele estar determinada por el marco político, la legislación específica vigente y la aceptación social.