Seguro de sequía subvencionado para agricultores en Austria

Se espera que el cambio climático aumente la frecuencia y la gravedad de las sequías agrícolas y ecológicas (Seneviratne et al., 2021). En Europa, el riesgo de sequía es particularmente grave en la región mediterránea, pero también afecta a otras regiones, incluida Austria. En Austria, la región al norte del Danubio y el este de Austria, hogar de campos de trigo productivos, tienen más probabilidades de verse gravemente afectadas por la sequía (Kromp-Kolb et al., 2014).

Las sequías son clasificadas por el Gobierno austriaco como eventos de baja probabilidad y alto impacto, dada su ocurrencia relativamente rara pero alta carga (BMNT, 2017). Evaluar la probabilidad de eventos de sequía y cuantificar los impactos resultantes para el sector agrícola es complejo, particularmente a nivel nacional. Esto se debe a la naturaleza específica de los cultivos de los impactos de la sequía, la escala regional a la que se producen los impactos de la sequía y la complejidad de los modelos de predicción de riesgos.

La gestión del riesgo de sequía forma parte de un enfoque global de la gestión del riesgo agrícola. En las últimas décadas, en Austria, las sequías redujeron los rendimientos de los cultivos alimentarios y forrajeros, causando pérdidas económicas a los agricultores. Esto obligó al gobierno austriaco a intervenir con compensaciones ad hoc para apoyar a los agricultores afectados. En muchos países, los productos de seguro para el sector agrícola a menudo se basan en un sistema de compensación en función de las pérdidas sufridas, aunque recientemente se han desarrollado nuevos sistemas relacionados con los niveles de lluvia o el número de días secos o calurosos (es decir, seguros basados en índices). Desde la década de 1900, el gobierno austriaco compensó las pérdidas agrícolas inducidas por la sequía con medidas fiscales y basadas en impuestos y compensaciones directas (complementadas con medidas técnicas como infraestructura de riego y medidas regulatorias para permitir un área de cultivo y períodos de cosecha más amplios), recurriendo a un Fondo de compensación para desastres naturales. En particular, el Gobierno gastó 57, 21, 32 y 35 millones EUR en 1992, 1994, 2003 y 2013, respectivamente, para compensar a los agricultores por las pérdidas económicas debidas a la sequía (IIASA, 2017). Debido a la creciente frecuencia y magnitud de los eventos de sequía, el gobierno austriaco ha desarrollado un nuevo enfoque para la gestión del riesgo de sequía. El nuevo enfoque amplía un esquema de seguro público-privado existente para daños por granizo y heladas que combina productos basados en indemnizaciones e índices a eventos de sequía.

El objetivo de introducir un sistema de seguros público-privado que combine productos basados en indemnizaciones e índices para los daños agrícolas relacionados con la sequía es:

1. ofrecer una cobertura más justa y rápida de los daños a los agricultores, lo que debería dar lugar a que estos dependan menos de las subvenciones públicas, sean menos propensos a las preocupaciones económicas y a sus repercusiones en la salud mental, y estén mejor preparados para superar los fenómenos extremos;
2. crear un instrumento financiero de gestión de riesgos que permita al gobierno trabajar con un presupuesto anual programable (en comparación con los costos imprevistos y ad hoc) y se base en una combinación de fondos públicos, contribuciones del sector privado y pagos de agricultores individuales.

El sistema de seguros para las pérdidas relacionadas con la sequía tiene dos características destacadas:

1. Consiste en nuevos productos basados en índices, que complementan los productos clásicos basados en indemnizaciones (que consideran una pérdida comprobada de volumen de negocios o producción). Los productos basados en el índice consideran las variaciones en un indicador meteorológico, como el número de días (consecutivos) sin lluvia o la cantidad de lluvia. La indemnización se paga si el número de días húmedos o la precipitación total en un período predeterminado se mantiene por debajo de un porcentaje del promedio de 10 años para ese período, independientemente de los daños. Estos productos basados en índices generalmente facilitan un pago de compensación más rápido, liberando así la presión económica de los agricultores antes y reduciendo los impactos en la salud mental.
   
   
2. Es un sistema de seguro financiado público-privado en el que el gobierno comparte los costos de riesgo con los agricultores en lugar de la compensación de riesgo de sequía financiada exclusivamente por las autoridades públicas. El Estado financia el 55 % del coste de las primas de seguros, con el objetivo de reducir el coste global para el contribuyente y, al mismo tiempo, apoyar a los agricultores. El sistema de subsidios de primas permite una mejor gestión del presupuesto, tanto para el gobierno como para los profesionales agrícolas que se suscriben al seguro, que son menos dependientes de los subsidios y están mejor preparados para superar los eventos extremos.

Este nuevo esquema evolucionó mediante la ampliación del sistema de seguro de granizo y heladas existente para cubrir los riesgos de sequía (y tormenta), reemplazando así el antiguo sistema de pago ad hoc del Fondo Nacional de Desastres Agrícolas por pérdidas relacionadas con la sequía.

En Austria, la mayoría de los productos de seguros relacionados con la agricultura están vinculados a la Asociación austriaca de seguros de granizo (Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)), que es una asociación de varias compañías de seguros austriacas basada en la mutualidad, es decir, un formato de negocio de seguros en una organización sin ánimo de lucro. La ÖHV gestiona el fondo de seguros, mientras que la venta de pólizas es responsabilidad de las compañías de seguros individuales. Desde 1995, se han introducido nuevos riesgos además del granizo en un seguro multirriesgo; en 2000, los riesgos de sequía se incluyeron por primera vez para una selección de cultivos. Históricamente, ÖHV solo ofrecía productos basados en indemnizaciones, como su producto principal, AGRAR Universal (Agricultural Universal), que todavía existe hoy en día.

Hoy en día, los riesgos de sequía agrícola en Austria están cubiertos por el clásico seguro basado en rendimientos o indemnizaciones, AGRAR Universal, complementado por un producto basado en índices para una compensación adicional.

• El AGRAR Universal, basado en la indemnización, asegura muchos cultivos diferentes [1] contra una larga lista de riesgos, como el granizo, las heladas, la sequía, la presión de la nieve, las tormentas y las lluvias torrenciales. En el caso específico de la sequía, el seguro cubre las pérdidas reales causadas por la sequía si los rendimientos por hectárea se mantienen por debajo del valor umbral definido para el rendimiento («Ertragsgrenze»). Debido a la complejidad de evaluar los rendimientos de referencia para la evaluación comparativa de las pérdidas de pastos, remolacha azucarera, viñedos y huertos, no se dispone de seguros clásicos de sequía AGRAR para estos cultivos.
• El primer seguro basado en índices, el «índice de sequía», se introdujo para los pastizales en 2015. En 2016 y 2017, este seguro se amplió al maíz, el trigo de invierno y la remolacha azucarera. Otros cultivos pueden ser añadidos en el futuro. El índice de sequía tiene en cuenta los dos parámetros más importantes para los daños causados por la sequía: la falta de lluvias y el calor. La compensación se paga si la precipitación en un período relevante para el sistema de cultivo en cuestión cae por debajo de un porcentaje establecido de la precipitación media de 10 años; en el caso del calor, se añade una compensación adicional por cada día que supere los 30 °C durante el mismo período. El porcentaje, elegido por el suscriptor del seguro, determina tanto la prima como la compensación pagada.

Todas las personas aseguradas se benefician de una subvención gubernamental del 55 % en su seguro contra los riesgos de granizo, heladas, sequías, tormentas y lluvias torrenciales o persistentes en el sector vegetal [2].

[1] Cereales, patatas, calabazas para la producción de aceite de semilla, soja, girasol, guisantes

[2] Véase Österreichische Hagelversicherung.

Autoridades nacionales y regionales

Según la Hagelversicherungsförderungsgesetz (Ley austriaca de subvenciones al seguro de granizo)[1], cuando se produzcan condiciones meteorológicas extremas, el Gobierno federal debe ofrecer primas de compensación y de seguro al sector agrícola. En 2016, el gobierno austriaco reemplazó su sistema de pago ad hoc por daños relacionados con la sequía ampliando el esquema de seguro de daños por granizo y heladas público-privado existente que combina productos basados en indemnizaciones e índices para incluir los riesgos relacionados con la sequía. Este enfoque está financiado por el Fondo para Desastres Naturales (Katastrofenfonds), que se nutre de los impuestos anuales sobre la renta y los rendimientos del capital y de los beneficios empresariales. Los gastos del gobierno federal en subsidios de seguros (es decir, el 27,5% de las primas de seguros) se complementan con subsidios del gobierno provincial.

Seguro de granizo austriaco (Österreichische Hagelversicherung VVaG - ÖHV).

La ÖHV es una mutualidad de seguros, que es propiedad de sus tomadores de seguros y tiene un formato empresarial sin ánimo de lucro («Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit»). La asociación ofrece y administra seguros, mientras que las compañías de seguros individuales asociadas venden las pólizas. Con el tiempo, el sistema de seguros basado en indemnizaciones del ÖHV evolucionó hasta convertirse en un sistema mixto que incluía tanto productos basados en indemnizaciones como en índices.

Agricultores

Hay aproximadamente 155 000 explotaciones agrícolas en Austria (Estadísticas de Austria, 2022). Estos agricultores compran las primas de seguro (subvencionadas), con alrededor de 65 000 pólizas de seguro activas en 2016 [2]. La cobertura del seguro es de casi el 100% en horticultura; 70-75% para frutas y cultivos herbáceos; y alrededor del 30 % en el caso de los pastizales y el ganado (Sinabell et al., 2016).

[1] en vigor desde 1955, pero se amplió gradualmente para incluir varios riesgos además del granizo

[2] Según la Österreichische Hagelversicherung

Los factores de éxito incluyen para:

• El componente de seguro basado en índices: El sistema austríaco de seguro contra la sequía es innovador, ya que implica dos sistemas, es decir, un seguro basado en indemnizaciones que tiene en cuenta las pérdidas de rendimiento y un seguro complementario basado en índices que tiene en cuenta los factores meteorológicos físicos para obtener una compensación adicional. El segundo compuesto ofrece un medio relativamente rápido y sin complicaciones para que los agricultores obtengan una compensación por las pérdidas de rendimiento, en comparación con un producto basado en indemnización. Las compensaciones de seguros basadas en índices se pueden pagar automáticamente, ya que el cálculo del pago se basa en datos meteorológicos registrados estándar en lugar de estimaciones complejas de pérdida de rendimiento. Además de una estimación simple y transparente de la compensación y la velocidad de pago, la reducción de los costes administrativos, la reducción del riesgo moral y un mejor estado de salud mental para los agricultores son otras ventajas de los productos de seguro basados en índices sobre los basados en indemnizaciones (Linnerooth-Bayer y Hochrainer-Stigler, 2015).
• El seguro subvencionado: El hecho de que el estado cubra aproximadamente la mitad del costo de la prima del seguro incentiva a los agricultores a optar por un seguro contra la sequía. Cubrir el riesgo de sequía subvencionando los seguros significa que el gasto público es coherente a lo largo del año, en lugar de las sumas sustanciales y ad hoc asignadas como parte de la gestión de crisis durante episodios de sequía impredecibles. Además, el riesgo de sequía, anteriormente asumido únicamente por el gobierno a través del pago de la compensación, es con el esquema de seguro subsidiado compartido con los profesionales agrícolas, lo que reduce la presión sobre las finanzas públicas y los contribuyentes.  

Los factores limitantes incluyen los crecientes costes de las primas —para los agricultores— y las subvenciones a las primas —para el Estado— de las carteras multirriesgo y multicultivo en un contexto de cambio climático y aumento del riesgo. Los agricultores se enfrentan a un complejo conjunto de riesgos causados no solo por el clima y el clima, sino también por los cambios en las políticas y los mercados. Los pequeños agricultores, en particular, pueden tener dificultades para financiar seguros a pesar de las (generosas) subvenciones. La volatilidad de los precios, la necesidad de complementar los ingresos agrícolas con insumos de otras fuentes para cumplir con los requisitos de financiamiento o garantizar la sucesión (es decir, quién continuará administrando el negocio) son ejemplos de aspectos que aumentan la presión de salud mental para los agricultores. Además, muchos pequeños agricultores preferirían soluciones basadas en la producción para la gestión de riesgos (por ejemplo, infraestructuras de riego para gestionar el riesgo de sequía) frente a otras opciones, como los seguros (Palka y Hanger-Kopp, 2020). No obstante, la mayoría de los agricultores combinan medidas basadas en la producción con productos de seguro, incluidos tanto el producto de seguro multipeligro basado en indemnizaciones (como «AGRAR Universal») como un producto indexado específico para la sequía, además de la diversificación de los ingresos fuera de la explotación o la negociación de contratos a plazo y precios de venta (Palka y Hanger-Kopp, 2020). Para responder a los retos del cambio climático, es necesario seguir mejorando las capacidades de gestión de riesgos de los agricultores, por ejemplo, mediante ayudas públicas que vayan más allá de la financiación de riesgos.

Costos potenciales de las sequías para la agricultura

Evaluar el costo y los beneficios del sistema de seguro de sequía subsidiado es complejo porque es difícil (i) predecir la ocurrencia de eventos extremos, y (ii) medir el impacto de estos eventos. Sin embargo, Hochrainer-Stigler y Hanger-Kopp (2017) proponen una evaluación del coste del riesgo (para el maíz en Austria) y, por tanto, del peso económico de la subvención del seguro contra la sequía a medio plazo. Al comparar las probabilidades actuales y futuras de fenómenos de sequía y los costes asociados, calcularon que el coste anual para el Estado austriaco de financiar el 50 % de las primas del índice de sequía para el maíz (18 millones EUR en 2050, frente a los 13 millones EUR actuales) equivaldría aproximadamente a la mitad del coste de compensar anualmente las diferentes pérdidas de rendimiento inducidas por la sequía, es decir, el riesgo fiscal para el Estado (con arreglo al PCR 4.5).

Beneficios para el gobierno

Las ventajas de un sistema basado en seguros para el estado incluyen la capacidad de trabajar con un presupuesto anual programable que se puede suavizar durante un año fiscal (a diferencia de las compensaciones imprevistas y ad hoc). El sistema de gestión de riesgos agrícolas basado en la anticipación y el reparto de riesgos también permite compartir riesgos con agentes privados.

Beneficios para los agricultores

Las consecuencias de las pérdidas agrícolas afectan económicamente a los agricultores y las comunidades agrícolas, pero también pueden tener un fuerte impacto en su salud mental, aumentando el estrés, la ansiedad, la angustia emocional y psicológica, lo que puede conducir a la depresión, el trastorno de estrés postraumático y los pensamientos suicidas. La introducción de un sistema de seguro complementario, basado en la indexación de la compensación a los factores meteorológicos, simplifica la compensación y reduce los posibles efectos de la incertidumbre económica en la salud mental. Las subvenciones hacen que el seguro de riesgo sea más asequible para los agricultores y, como tal, pueden conducir a un mayor porcentaje de agricultores protegidos. Al ser creada por una organización sin ánimo de lucro (ÖHV), la prima de seguro no está diseñada para ser rentable y, por lo tanto, debe ser más asequible para los agricultores que un producto de seguro del mercado privado. Los índices de penetración en el mercado de los productos de seguro en Austria son elevados, con una cobertura de seguro de casi el 100 % en la horticultura, entre el 70 % y el 75 % en el caso de las frutas y las tierras de cultivo, y alrededor del 30 % en el caso de los pastizales y el ganado (Sinabell et al., 2016). Más de las tres cuartas partes de los 500 agricultores austriacos encuestados expresaron su apoyo al sistema de seguro contra la sequía subvencionado públicamente, en combinación o no con compensaciones basadas en indemnizaciones por grandes catástrofes (Palka y Hanger-Kopp, 2020). 

La participación del Estado austriaco en la financiación del seguro contra la sequía se logró mediante una modificación de la Ley de Subvenciones al Seguro de Aves (Hagelversicherungsförderungsgesetz) y la Ley del Fondo para Desastres Naturales (Katastrofenfonds) en 2016 con el fin de sustituir los pagos ad hoc del fondo para catástrofes por riesgos asegurables de daños por sequía (BMNT, 2017). El fondo en sí se basa en la Hagelversicherungsförderungsgesetz (Ley de subvenciones al seguro de granizo) de 1955, que se ha ampliado gradualmente para incluir varios riesgos además del granizo, también en 2016 a la sequía.

El sistema cuenta con el apoyo de la política agrícola común (PAC) de la UE, que anima a los gobiernos a subvencionar la gestión de riesgos agrícolas.

En 2016 y 2017, hubo discusiones en el parlamento para aprobar la enmienda a la Ley del Fondo para Desastres Naturales y la extensión de la cobertura del seguro de granizo a otros eventos extremos como la sequía, con el fin de reemplazar una compensación ad hoc por un sistema de seguro de sequía público-privado subsidiado.

El sistema de seguros sigue existiendo, con un desarrollo continuo, incluido el desarrollo de seguros del índice de sequía para nuevos cultivos, por ejemplo, para los pastizales en 2023, para los viñedos en 2024.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017, Seguro de sequía agrícola: Austria como estudio de caso - ficha informativa, Instituto Internacional de Análisis de Sistemas Aplicados, Laxenburg, Austria. Disponible en https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Ley de Subvenciones al Seguro de Granizo/Hagelversicherungsförderungsgesetz