Zaragoza: combinar medidas de sensibilización y financieras para mejorar la eficiencia hídrica

Zaragoza es la quinta ciudad más grande de España y la capital de la Comunidad Autónoma de Aragón, con una población de alrededor de 706.000 habitantes. La ciudad está ubicada en una región semiárida con una precipitación anual promedio de solo 314 mm, la mayoría de los cuales cae durante los fríos inviernos. En consecuencia, la escasez de agua es un problema grave para el municipio. Esto se hizo evidente a principios de la década de 1990, cuando una sequía prolongada resultó en restricciones de agua que causaron ira pública y consecuencias políticas a escala nacional. Desde que ocurrieron varias sequías más, siendo 2012 el año más seco desde la década de 1940. Según el estudio PESETA IV, se prevé que el número de días secos consecutivos aumente significativamente en el sur y centro de Europa, en particular en verano, lo que posiblemente exacerbe el problema de la escasez de agua.

La ciudad de Zaragoza decidió actuar abordando la gestión del agua para satisfacer las necesidades de la economía en desarrollo y las demandas futuras de una población en crecimiento. La ciudad se alejó de la explotación continua de recursos limitados para frenar la demanda de agua y limitar la fuga de las redes de distribución. La escasez de agua ha sido un factor importante, pero las consideraciones financieras y económicas también han sido factores importantes.

A raíz de la escasez de agua a mediados de la década de 1990, el municipio de Zaragoza aumentó su suministro de agua y mejoró la gestión de la demanda de agua mediante el desarrollo de una «cultura de ahorro de agua». El Plan Estratégico Municipal 1996-2010 estableció el objetivo ambicioso de reducir el consumo total de agua de las ciudades de 84,7 millones^{de metros cúbicos} en 1995 a 65 millones^{de metros cúbicos en} 2010. En 2010, se puso en marcha la ejecución de un segundo Plan de Gestión y Mejora de la Calidad del Agua en Zaragoza, estableciendo una serie de objetivos sobre el uso eficiente del agua recogida y purificada, la seguridad en el suministro de agua y la satisfacción de los usuarios.

En 1996, el Ayuntamiento creó una Comisión Municipal del Agua para supervisar la aplicación de una serie de ambiciosas iniciativas de ahorro de agua a largo plazo, en consonancia con los objetivos fijados. La Comisión sigue activa, aunque sólo se hayan celebrado unas pocas reuniones. Las iniciativas promovidas por la Comisión incluyen: i) el programa multipartito Zaragoza Water Saving City, ii) una reforma completa del sistema de facturación del agua y iii) inversiones para reducir las elevadas tasas de agua no contabilizada de la red de distribución de la ciudad.

El programa Zaragoza Water Saving City fue iniciado en 1996 por la ONG Fundación Ecológica y Desarollo (FED) con el apoyo del municipio. El programa se ejecutó en las siguientes fases:

• Fase 1: «Pequeños pasos, grandes soluciones»; una amplia campaña de sensibilización para reducir el consumo de agua en los hogares, los edificios públicos y la actividad comercial mediante el cambio de comportamiento y la tecnología de ahorro de agua.
• Fase 2: «50 buenas prácticas»; la implementación de 50 ejemplos de tecnologías y prácticas eficientes en el uso del agua en parques, jardines, edificios públicos e industria para demostrar el rendimiento y fomentar la adopción a una escala más amplia en toda la ciudad.
• Fase 3: «Escuela para un uso eficiente del agua»; la difusión de guías de bolsillo entre los principales sectores consumidores de agua de la ciudad que describan las buenas prácticas de ahorro de agua identificadas en la fase 2.
• Fase 4: «100 000 compromisos»: la invitación de los ciudadanos y las empresas a asumir compromisos públicos en línea para ahorrar agua a tiempo para la Exposición Internacional «Agua y Desarrollo Sostenible», que se inauguró en Zaragoza en junio de 2008.

Otra iniciativa para reducir el consumo de agua en la ciudad tenía como objetivo revisar la estructura de las tarifas del agua para que fuera más equitativa y respondiera a la demanda, con el objetivo de lograr la recuperación total de los costos a través de los ingresos, incluidos los costos directos de la prestación de servicios, así como los costos indirectos dentro del ciclo del agua en general. Esto se hizo a través de:

• una tarificación equitativa, garantizando que el coste del agua esté relacionado con los beneficios que aporta al usuario;
• acceso asequible a los servicios básicos de agua para todos, incluida la disponibilidad de subvenciones para los hogares vulnerables (pensionistas, desempleados, familias numerosas);
• un incentivo para que el consumidor utilice el agua de manera eficiente, en forma de descuentos en la factura del agua que recompensen a los hogares que pudieron reducir su consumo anual de agua en un 10 % o más;
• penalizar el consumo excesivo con precios más altos.

El sistema se ha mantenido y los precios se ajustan periódicamente.

La tercera promovió una iniciativa destinada a hacer frente a las fugas de las antiguas tuberías de suministro de agua de la ciudad. Se realizaron inversiones considerables en el control de las pérdidas de agua, incluida la rehabilitación de la red de tuberías (por ejemplo, entre 2010 y 2019, se han renovado 65 km de la red de tuberías), los controles de gestión de la presión y el mantenimiento muy necesario de los tanques de almacenamiento con fugas en los sótanos de los edificios de apartamentos. Aunque relevante, la longitud media anual del gasoducto renovado en los últimos 10 años (6,5 km/año) fue claramente inferior a la que tuvo lugar durante el período anterior, también debido a la crisis económica. Del mismo modo, la tasa de crecimiento de la red de distribución de agua disminuyó: por término medio fue de 6,6 km/año entre 2010 y 2019, cifra inferior a la anterior a la crisis económica (22,9 km/año).

En 2019 se aprobó la Estrategia de Zaragoza sobre Cambio Climático, Calidad del Aire y Salud (ECAZ 3.0), que incluye acciones específicamente relacionadas con el agua:

• Acción 28 - Gestión sostenible del agua procedente del suministro de agua potable, en particular: sustitución de tuberías de fibrocemento por hierro dúctil, zonificación de la ciudad en hasta 90 zonas de suministro, campañas de sensibilización, sustitución de la antigua red de suministro en proyectos de renovación urbana, cambio de contadores de agua con las mejores tecnologías disponibles, sistemas alternativos al agua potable para riego
• Acción 29: Gestión sostenible del agua procedente del saneamiento de las aguas residuales, en particular: aumentar el porcentaje de sustitución de tuberías, purificar el 100% del agua, consolidar el funcionamiento de las plantas de tratamiento y renovar sus instalaciones, adaptar las plantas de tratamiento a nuevos contaminantes, aumentar los controles en los colectores (industrias), mejorar la sensibilización sobre los vertidos domésticos, mejorar el tratamiento de las aguas pluviales, evaluar las contribuciones no reguladas de las zanjas.

Los resultados de estas campañas y medidas integrales redujeron el consumo de agua en Zaragoza de 180 litros per cápita por día (lpcd) en 1980, a 136 lpcd en 2000, a solo 105 lpcd en 2010. En términos de ahorro general de agua, la ciudad superó su propio objetivo: en 2009, el consumo total de agua fue de 59,9 millones^{de metros cúbicos.} Así, 15 años después del inicio de las iniciativas, la ciudad logró una reducción del consumo de agua en casi un 30%, a pesar de un aumento de la población del 12% al mismo tiempo. Después de varios años de descenso significativo, el consumo de agua continúa disminuyendo ligeramente en los años sucesivos, aunque con un ritmo más lento. En 2010, el consumo total de agua fue de 60,95 Mm³, mientras que en 2019 fue de 58,65 Mm³. El consumo diario per cápita disminuyó de 100 lpcd en 2011 y 2012 a unos 94 lpcd en 2018 (datos facilitados por el Ayuntamiento de Zaragoza).

Entre marzo de 2009 y enero de 2010, se empezó a suministrar agua potable a otros 4 municipios (Fuentes de Ebro, Burgo de Ebro, Puebla de Alfindén y Pastriz) junto con Zaragoza. Además, en diciembre de 2016, se suministró junto con los demás un quinto municipio adicional (Villanueva de Gállego). Los resultados de las iniciativas de ahorro de agua llevadas a cabo en Zaragoza son evidentes también por la evaluación de los volúmenes totales diarios de agua suministrada: se trata de 228 litros tanto en 2009 como en 2010 y de 212 litros en 2019, lo que representa una reducción del 7 %.

Zaragoza se ha convertido en un modelo de uso y gestión eficiente del agua, frente a los riesgos de sequía actuales y futuros.

La mayor parte de los logros se debieron a cambios en el comportamiento del uso del agua, en gran parte gracias a las actividades de sensibilización y promoción. Ya en la primera fase del programa Ciudad de Ahorro de Agua, el porcentaje de ciudadanos conscientes de las posibles medidas de ahorro de agua había aumentado del 40% al 72%. La última campaña «Cuidamos cada gota» vincula el ahorro doméstico de agua y el cambio climático, y se espera que siga apoyando la sensibilización de los ciudadanos y los patrones de consumo sostenibles.

Otras iniciativas, como el control de las fugas de la red de distribución de agua, también desempeñaron un papel. Entre 2000 y 2010, el número de roturas de tuberías se redujo de 750 a 350 en 2010, y las pérdidas del sistema en su conjunto se redujeron en más del 40%, lo que significa que se ahorraron casi 20 Mm³ de agua cada año. En 2009, el volumen de agua filtrada fue de 20,37 Mm³ y en 2010 fue de 20,75 Mm³, mientras que en 2018 este volumen fue de 19,45 Mm³. Comparando el valor de 2018 con el promedio de los años 2009-2010, la reducción en el volumen de fugas es del orden de 1.1 Mm³/ año.

La revisión de las tarifas fue menos influyente en la reducción del consumo de agua, pero sin embargo tuvo un gran impacto económico en los servicios de agua. Considerando que en 1997 los ingresos de los consumidores de agua cubrieron alrededor del 70 % del coste del suministro y de la eliminación de aguas residuales, la cifra equivalente en 2006 se acercó al 90 %; bien encaminado hacia la consecución del objetivo de la plena recuperación de los costes. Esto ha permitido realizar inversiones muy necesarias en infraestructura de servicios de agua, en particular en el tratamiento de aguas residuales. La evaluación más reciente de este componente parece no estar a disposición del público.

Los resultados permiten concluir que combinar los cambios en el comportamiento del uso del agua, la tecnología de eficiencia hídrica y la reducción de fugas puede generar ahorros suficientes para hacer innecesaria una infraestructura de suministro de agua nueva y costosa.

La ciudad también es promotora de proyectos de uso eficiente, suministro de calidad, promoción del agua del grifo, purificación de aguas residuales. También promueve la conservación y protección de sus ecosistemas vinculados al agua y los servicios ecosistémicos que prestan. Además de reducir el consumo de agua, la campaña «Cuidamos cada gota» pretende sensibilizar a la población sobre la relación entre el consumo de agua y la mitigación del cambio climático. El agua utilizada día a día pasa por una serie de procesos de gran consumo energético (almacenamiento, transporte, depuración, depuración...) que genera emisiones de CO2. Introducir tecnologías de ahorro de agua y cambiar los hábitos de consumo puede reducir estas emisiones y contribuir a mejorar el clima.

El objetivo de reducir el agua utilizada por todos los tipos de consumidores requería la cooperación de una amplia gama de partes interesadas. Las partes interesadas que participaron en la iniciativa fueron el Ayuntamiento de Zaragoza, la Comisión del Agua de Zaragoza (que a su vez está compuesta por representantes de diferentes departamentos municipales, grupos ciudadanos, la sociedad civil organizada y otras partes interesadas), organizaciones no gubernamentales (Fundación Ecología y Desarrollo, Fundación para una Nueva Cultura del Agua (FNCA) y Fundación San Valero), empresas y residentes locales. El trabajo en estrecha colaboración con los representantes de las partes interesadas permitió identificar medidas realistas y aceptables de conservación del agua y aprovechó los canales de comunicación existentes para llegar a los miembros de los diferentes grupos destinatarios. Proporcionar a los ciudadanos la información, los medios y los incentivos para comprometerse activamente a ahorrar agua aumentó la conciencia sobre los beneficios de contribuir a los objetivos generales de conservación de la ciudad.

Además, el Ayuntamiento de Zaragoza está colaborando con la ONG ECODES en diversas iniciativas destinadas a aumentar la sensibilización de los ciudadanos sobre la importancia de reducir el nivel de consumo de agua y las emisiones de CO2 al mismo tiempo. El objetivo es crear una red de entidades colaboradoras que apoyen acciones de sensibilización y proporcionen un efecto multiplicador entre sus socios, simpatizantes y grupos de interés.

El éxito del enfoque de Zaragoza parece haber dependido en gran medida de la aplicación de las siguientes acciones:

• Trabajar directamente con los representantes de las partes interesadas.
• La creación de una unidad central de coordinación: en lugar de ser un conjunto de iniciativas fragmentadas e individuales, la creación de la Comisión del Agua de Zaragoza proporcionó una coordinación eficaz de la consulta, la ejecución y la evaluación de las diferentes actividades, con el objetivo de lograr un objetivo común.
• Fomentar la participación pública: El consumo doméstico de agua se identificó como un área clave donde se podía ahorrar agua significativamente y esto impulsó la participación de los residentes locales en el trabajo de la Comisión del Agua.
• Dirigiéndose a sectores específicos: en lugar de promover mensajes genéricos de ahorro de agua, las actividades de sensibilización se dirigieron a grupos de usuarios específicos con información que era directamente pertinente para su negocio o estilo de vida. La elaboración de guías de difusión para diferentes tipos de consumidores también dio lugar a que se definieran y promovieran claramente los beneficios e incentivos explícitos de la reducción del uso del agua.
• Liderando con el ejemplo: Es probable que los grupos de alto uso y el público en general ignoren las campañas de sensibilización si consideran que las autoridades responsables del agua no están igualmente comprometidas con la mejora de sus propios resultados. Al proporcionar un servicio eficiente y confiable de agua y aguas residuales, las empresas y los residentes estaban más inclinados a contribuir ellos mismos.
• Adquirir un compromiso político: La consulta clave a las partes interesadas y la participación pública para reducir el consumo de agua en Zaragoza se mencionaron específicamente en el plan estratégico municipal, con la implementación de muchas actividades que se llevan a cabo a través de las comisiones de la Agenda 21 Local. Un ayuntamiento solidario permitió que se asumieran compromisos políticos, aumentó la disponibilidad de financiación y proporcionó los medios para generar orgullo público en los logros de la ciudad a través de eventos como la Expo «08».

También fue relevante la participación de la ciudad en los siguientes proyectos:

• «SWITCH - Sustainable Water Management Improves Tomorrow’s Cities’ Health» (SWITCH - La gestión sostenible del agua mejora la salud de las ciudades del mañana), que lleva a cabo innovaciones en el ámbito de la gestión integrada del agua urbana en doce ciudades de todo el mundo para reforzar aún más el compromiso de la ciudad de gestionar sus recursos hídricos de forma sostenible.
• Optimizagua - un Modelo de Referencia para la Gestión Eficiente del Agua (LIFE 2003 ENV/E/000164) preseleccionado como mejor proyecto ambiental por la CE.
• Aquanet (ES/07/LLP-LdV/TOI/149053), que dio como resultado una guía para una gestión eficiente del agua.

En los últimos 10 años desde la ejecución del segundo Plan de Gestión y Mejora de la Calidad del Agua en Zaragoza, se ha producido una crisis económica muy importante que ha supuesto una importante reducción de los ingresos de las entidades locales. Esto ha dado lugar a una disminución apreciable de las inversiones de todo tipo, y en particular las relacionadas con el ciclo del agua. Esto se ha traducido en una estabilización de la situación, pero la mejora adicional se ha ralentizado en gran medida.

No se dispone de una evaluación exhaustiva de los costes. Se dispone de algunos datos para medidas específicas.

Los principales beneficios de las medidas aplicadas son la reducción del consumo de agua y la consiguiente reducción del consumo de energía. Cabe destacar también que las mejoras, derivadas de la ejecución del Plan de Gestión y Mejora de la Calidad del Agua y del volumen de inversión que conllevaba, llevaron a considerar que el suministro de agua de Zaragoza se encontraba en un estado adecuado. No requería mejoras urgentes, lo que de alguna manera contribuyó a que los escasos recursos económicos disponibles para la inversión se dirigieran preferentemente hacia otros sectores que objetivamente presentaban una situación significativamente peor.

La Ordenanza Municipal para la Ecoeficiencia y la Calidad de la Gestión Integrada del Agua (febrero de 2011) guía los planes futuros para el ahorro de agua. Actualmente se está revisando. El objetivo es ajustar algunos aspectos que se consideran mejorables con la experiencia adquirida desde su entrada en vigor. Esta revisión no representa un cambio en los principios generales que inspiran dicha ordenanza.

De acuerdo con la Sociedad Municipal Ecociudad Zaragoza, encargada de la gestión del saneamiento, se ha decidido elaborar un plan estratégico que defina los criterios y acciones prioritarias de todo el ciclo del agua en Zaragoza.

El programa Zaragoza Water Saving City se inició en 1996 y sigue en marcha.

El ahorro de agua es un proceso continuo: es importante dar continuidad a las acciones previstas y garantizar el mantenimiento (por ejemplo, para limitar las fugas) a fin de mantener bajos los niveles de consumo de agua.

Victor Bueno
Agencia de Medio Ambiente y Sostenibilidad
Ayuntamiento de Zaragoza
Casa Jiménez, 5
50004 Zaragoza, Spain
E-mail: vbueno@zaragoza.es 

El Ayuntamiento de Zaragoza y el proyecto SWITCH (Sustainable Water Management Improves Tomorrow Cities Health)