Suure hüdrogeoloogilise riskiga leibkondade ennetav ümberpaigutamine Piemontes (Itaalia)

Piemonte, mis asub Loode-Itaalias, on riigi suuruselt teine piirkond ja seal elab umbes 7% Itaalia elanikkonnast. Seda iseloomustab keeruline geomorfoloogia, mis hõlmab mägesid, mis moodustavad üle 43 % selle territooriumist (Alpid ja Appennines), künklikke alasid ja lammialasid (Fedato et al. 2023). Ligikaudu 6%-l riigi territooriumist on suur või väga suur maalihete oht ja umbes 8%-l keskmine üleujutuste oht. Need riskid mõjutavad 95 % piirkonna omavalitsustest (ISPRA, 2021).

Po jõgi, mis on pikim Itaalias, pärineb Cottian Alpidest Cuneo provintsis Piemonte edelaosas. Po jõe vesikond on üleujutuste suhtes eriti haavatav ja tulevastes kliimatingimustes on neid veelgi rohkem (Vezzoli et al. 2015).

Piemonte piirkondliku keskkonnaameti hiljutistes uuringutes on kirjeldatud piirkondliku kliima muutusi ajavahemikul 1981–2010 (ARPA Piemonte, 2020a),samuti tulevasi stsenaariume kuni sajandi lõpuni (ARPA Piemonte, 2020b). Kliimamuutused Piemontes näitavad maailma keskmisest selgemaid suundumusi, eriti suurtel kõrgustel. Lisaks temperatuuri tõusule on täheldatud ka sademete hulga suuri kõikumisi. Need on üha enam ajaliselt koondunud, põhjustades äärmuslikke nähtusi ning põhjustades põuaperioode,üleujutusi, mullaerosiooni ja sellest tulenevat maalihete ohtu (Piemonte maakond, 2022).

Ümberpaigutamine on ametlikult kujunenud hüdrogeoloogiliste riskide ennetamise poliitikavariandiks alates 2003. aastast, kui piirkonnanõukogu otsusega kehtestati esialgsed kriteeriumid kohalike omavalitsuste toetamiseks elamute ümberpaigutamiskavade rakendamisel. Algatus tugineb kogemustele, mida piirkondlikud ametnikud on varasematel aastatel omandanud seoses reageerivate (st tagantjärele) ümberpaigutamistega, mis on suunatud nii eluhoonete omanikele kui ka tootmisvahendite omanikele.

Sellele järgnenud 2007. aasta määrusega käivitati uuring, et teha kindlaks lammidel asuvad omavalitsused, kellel paluti täita vorm, mis sisaldas teavet suure riskiga hoonete omaduste kohta. Ümberpaigutamisfondide väljamaksmise ja neile juurdepääsu kriteeriumid ning sekkumiste prioriteetsed skaalad määrati kindlaks 2009. aastal piirkondlike määrustega ning hiljem täpsustati neid 2017. ja 2021. aastal (Piemontepiirkonna veebisait). Määrusega kehtestatakse vabatahtlik eluaseme väljaostukava, et julgustada kodumajapidamisi kolima eemale piirkondadest, kus on suur hüdrogeoloogiline oht, nagu on kindlaks tehtud asjakohastes planeerimisvahendites. Samuti eraldatakse rahalisi vahendeid selliste vähekaitstud hoonete omanikele, mida ei saa ajaloolistel või sotsiaalsetel põhjustel ümber paigutada.

Piirkondliku määrusega rakendatakse riikliku seadusandliku dekreedi nr 152/2006 (nn Itaalia keskkonnaseadustik) artiklit 67. See hõlmab ümberpaigutamist ja muid vesikonna tasandil vastu võetavaid hüdrogeoloogilise ohu vastaseid planeerimisvahendeid. Selle artikli kohaselt peavad piirkondlikud omavalitsused kehtestama stimuleerivad meetmed, mida tootmistegevuse või elamute omanikud saavad kasutada varade ümberpaigutamiseks riskantsetest piirkondadest. Piirkonnad koostavad pärast asjaomaste kohalike omavalitsustega konsulteerimist kava ümberpaigutamiseks rahaliste stiimulite andmiseks. Stiimulite eraldamine põhineb riskitasemega seotud prioriteetsuskriteeriumidel. Rahalisi stiimuleid, mis on ette nähtud ka lammutuskulude katmiseks, makstakse ressurssidest, mis saadakse riigilõivudest üldkasutatava vee kasutamise eest. Kui need, kellel on õigus soodustustele, ei kehti, jäävad nad ilma mis tahes hüvedest või hüvitistest, mida nad võiksid saada loodusõnnetuste põhjustatud kahjude korral.

Piirkondlikus määruses tuletatakse meelde ka ELi üleujutuste direktiivi (2007/60/EÜ)ja Po jõe vesikonna üleujutusriski maandamise kava, millest viimane kiideti heaks 2016. aastal. Määruses kavandatud meetmed on seotud meetmetega M22 (ümberpaigutamine) ja M23 (haavatavuse vähendamine). Seda liiki meetmed on ette nähtud ka ELi suunistes üleujutuste direktiivi kohase aruandluse kohta.

Kulud

Itaalia keskkonnaseadustiku kohaselt pakutakse ümberpaigutamise stiimuleid ressursside kaudu, mis saadakse riigilõivudest üldkasutatava vee kasutamise eest. Piirkond eraldab igal aastal piirkondlikust eelarvest 900 000 eurot ümberpaigutamismeetmeteks. Kuna ümberpaigutatud leibkondadel ei paluta panustada, on kogu kulu maksumaksjate kanda.

Aastatel 2009–2024 oli väljaostukava kogumaksumus 5 347 715,51 eurot. See hõlmab ostukulusid (siirded kodumajapidamistele, 4 730 918,7 eurot – kulutatud) ja lammutuskulusid (1 116 868,66 eurot kulutatud ja lubatud).

Eelised

Ümberpaigutamine suurendab inimeste turvalisust. See võimaldab neil, kellele meede on otseselt suunatud, liikuda püsivalt eemale suure riskiga piirkondadest (otsesed toetusesaajad). Samuti vähendab see ohtu, et inimesed lahkuvad allavoolu või mäest alla, eemaldades avatud hooned (kaudsed kasusaajad).

Piemonte piirkond motiveerib sellist ümberpaigutamispoliitikat kulutõhususe ja avaliku sektori raha säästmise seisukohast. Inimeste ümberpaigutamine suure riskiga piirkondadest tähendab väiksemaid investeeringuid kui väikese arvu ohustatud elanike kaitsmine või kannatanutele pideva tagantjärele hüvitise maksmine. Ametlikku kulude-tulude analüüsi ei ole siiski tehtud.

Piirkondlike määrustega kehtestati väljaostukava elamukinnisvara omanikele – nii esmastele kui ka teisestele elanikele –, kelle majad asuvad piirkondades, kus on suur hüdrogeoloogiline oht, nagu on kindlaks määratud asjakohastes planeerimisvahendites. Nende planeerimisvahendite hulka kuuluvad kohaliku omavalitsuse tasandil välja töötatud linnaplaneeringud, Po jõe vesikonna „hüdroloogilise süsteemi kava” (Piano Assetto Idrologico) ja piirkondlik seadus nr 56/1977 maakasutuse ja mullakaitse kohta. Nendes määratakse kindlaks hoonestatud alad, mis on avatud suurele geomorfoloogilisele ohule ja suurele ohule ning mille edasine linnakasutus ei ole võimalik.

Määruses on sätestatud olemasolevate vahendite väljamaksmise prioriteetsed kriteeriumid, sealhulgas elukoha liik (esmajärjekorras teisejärguline), riskitase ja ohu liik (maalihked ja laviinid jõgede üleujutuste kohal, kui esimesed on vähem prognoositavad).

Kodumajapidamistele antakse ümberpaigutamistoetust, mida saab kasutada kas uue kinnisvara ostmiseks või ehitamiseks või hüvitise vormis. Maksimaalse lubatava summa arvutamiseks korrutatakse väärtus 1034 eurot/m2 (mille arvutamisel võetakse arvesse uute subsideeritud sotsiaaleluruumide ehitamise maksimaalset maksumust m2 kohta, nagu on määratletud piirkondlikus resolutsioonis) ümberpaigutatava maja pindalaga (kuni 200 m2). Seejärel kohaldatakse koefitsienti. See sõltub sellest, kas maja kasutatakse esmase või teisese elukohana, kusjuures esmased elanikud saavad kogu summa ja teisesed elanikud 75%. Kui taotlejad valivad hüvitise, saavad nad 50% summast, mille nad saaksid, kui nad otsustaksid osta/ehitada uue kinnisvara. Sõltumata valitud kolimistoetusest lammutatakse seejärel algne vara.

Ümberpaigutamistoetuse saamiseks esitab kinnisvaraomanik omavalitsusele taotluse. Vald, olles kontrollinud taotluse vastavust vastuvõetavuse kriteeriumidele, koostab hoone lammutamise projekti ja edastab seejärel Piemonte maakonnale ümberpaigutamise ettepaneku. Piirkondlik ametiasutus hindab omavalitsuse ümberpaigutamisettepanekut. Kui ettepanek vastab kriteeriumidele, kannab ta vahendid üle omavalitsusele, et katta nii kinnisvaraomanikule antav kolimistoetus kui ka ohus oleva hoone lammutuskulud.

Kui kinnisvaraomanikul on õigus saada ümberpaigutamistoetust, kuid ta otsustab väljaostukavast mitte kinni pidada, kaotab ta kõik hüvitised või kompensatsioonid, mida ta võib saada loodusõnnetuste tekitatud kahju korral.

2024. aasta aprilli seisuga on tehtud 52 väljaostu: 26 olid suunatud esmastele elanikele ja 25 teisestele elanikele.

Valitud ümberpaigutamistoetuse liigi puhul otsustas 89 % esmastest elanikest osta/ehitada uue maja 42 % teiseste elanike asemel. Seda võib seletada asjaoluga, et teisesed elanikud omavad tavaliselt puhkemaju ja vajavad seetõttu vähem uut kinnisvara ja on rohkem valmis rahalist hüvitist vastu võtma.

Piirkondliku määrusega kehtestatakse ka haavatavuse vähendamise meetmed nende hoonete jaoks, mida ei saa ümber paigutada nende ajaloolise või sotsiaalse väärtuse või linnaplaneeringu eripära tõttu. Alates 2024. aasta aprillist rakendatakse Bussoleno omavalitsuses ühte haavatavuse vähendamise meedet. Selles omavalitsuses ei ole võimalik ehitada tamme ega teha muid hüdraulilisi töid, et kaitsta end 200 aasta pikkuse üleujutuse eest. Seega esitas omavalitsus projekti, mille eesmärk on vähendada ohustatud eluruumide haavatavust, asendades olemasolevad aknad ja uksed veekindlate alternatiividega. Piemonte maakond on eraldanud omavalitsusele meetmete rakendamiseks 650 000 eurot.

Enamik väljaostmisi toimus Pragelato (n = 14) ja Villar Pellice (n = 10) omavalitsusüksustes Torino provintsi mägipiirkonnas ja Bussolenos (n = 4). Viimase puhul rakendatakse ka haavatavuse vähendamise meetmeid. Need omavalitsused konsulteerisid ulatuslikult mõjutatud leibkondadega, et suurendada nende osalemist kavas.

Ümberpaigutamist käsitlevates piirkondlikes eeskirjades ei anta siiski juhiseid selle kohta, kas ja kuidas tuleks sidusrühmade osalemist korraldada. Seetõttu on mõjutatud leibkondadega kohtumiste korraldamine jäetud munitsipaaltehniliste ametnike ja linnapeade hea tahte hooleks.

Kuigi Piemonte piirkondlik omavalitsus ei loonud ametlikku koosloomeprotsessi, korraldas ta 2024. aastal kohtumisi kavas osalevate omavalitsuste ja kodumajapidamistega. Kohtumiste eesmärk oli integreerida nende seisukohad selle kohta, kuidas meedet saaks parandada, pidades silmas piirkondliku määruse kavandatud läbivaatamist. Samal ajal on käimas arutelud selle üle, kuidas suurendada kava nähtavust, et üldsust paremini teavitada.

Ümberpaigutamistoetuse rakendamisel ilmnesid järgmised edu- ja piiravad tegurid.

Edutegurid:

• Institutsiooniline ja poliitiline pühendumus: ennetav ümberpaigutamisprogramm Piemontes on Itaalias ainulaadne. See töötati välja tänu piirkondlike ametnike ja volikogu liikmete pühendumusele, kes nägid selle protsessi alustamises väärtust;
• Piemonte piirkonna hallatavate avaliku vee kasutamise riigilõivudest saadavate vahendite kättesaadavus (900 000 eurot aastas);
• kinnisvara hindamine, mis stimuleerib ennetavat ümberpaigutamist, tuginedes uute subsideeritud sotsiaaleluruumide väärtustele;
• Sekkumise edukuse võtmeelemendiks kujunes probleemi jagamine asjaomaste sidusrühmadega ja riskirühmadesse kuuluvatele leibkondadele võimaluse andmine probleemist aru saada. Seda näitas Villar Pellice, üks esimesi kavaga liitunud omavalitsusi.

Piiravad tegurid:

• piiratud sihtotstarbelised inim- ja majandusressursid nii piirkondlikul kui ka kohaliku omavalitsuse tasandil programmi rakendamiseks;
• Programmi rakendamise suutlikkuse erinev tase asjaomastes omavalitsustes, mis mõjutab nii riskirühma kuuluvate leibkondade kaasamise võimet kui ka rakendamise ajakava;
• üldsuse piiratud teadlikkus riskidest, millega nende vara kokku puutub, ja võimalusest kasutada ümberpaigutamismeedet;
• raskused konsensuse saavutamisel kõigi korterelamute omanike vahel, mis on siiski vajalik ohus oleva hoone lammutamise jätkamiseks;
• Esmaste elanike vastuseis kodust lahkumisele.

Viimast punkti arvesse võttes tekitas teiseste elanike suhteliselt suur ümberpaigutamistoetuse taotlemine (võrreldes esmaste elanikega) mõningast muret selle pärast, kui tõhus on meede kõige enam ohustatud inimesteni jõudmiseks.    Ametiasutused tegid kindlaks mitu põhjust, miks esmaste elanike kaasamine on endiselt probleem. Peamine põhjus on emotsionaalne kiindumus kinnisvarasse. Piirkondlik omavalitsus peab siiski kasulikuks keskenduda meetmes teisestele elanikele nii kulude-tulude seisukohast (st vältida tekkinud kahju hüvitamise nõudeid) kui ka riski vähendamise seisukohast, kuna hoone tuleks niikuinii lammutada. Käimas on arutelud selle üle, kuidas kava saaks parandada, et edendada esmaste elanike suuremat kaasamist.

Kulud

Itaalia keskkonnaseadustiku kohaselt pakutakse ümberpaigutamise stiimuleid ressursside kaudu, mis saadakse riigilõivudest üldkasutatava vee kasutamise eest. Piirkond eraldab igal aastal piirkondlikust eelarvest 900 000 eurot ümberpaigutamismeetmeteks. Kuna ümberpaigutatud leibkondadel ei paluta panustada, on kogu kulu maksumaksjate kanda.

Aastatel 2009–2024 oli väljaostukava kogumaksumus 5 347 715,51 eurot. See hõlmab ostukulusid (siirded kodumajapidamistele, 4 730 918,7 eurot – kulutatud) ja lammutuskulusid (1 116 868,66 eurot – kulutatud ja panditud).

Eelised

Ümberpaigutamine suurendab inimeste turvalisust. See võimaldab neil, kellele meede on otseselt suunatud, liikuda püsivalt eemale suure riskiga piirkondadest (otsesed toetusesaajad). Samuti vähendab see ohtu, et inimesed lahkuvad allavoolu või mäest alla, eemaldades avatud hooned (kaudsed kasusaajad).

Piemonte piirkond motiveerib sellist ümberpaigutamispoliitikat kulutõhususe ja avaliku sektori raha säästmise seisukohast. Inimeste ümberpaigutamine suure riskiga piirkondadest tähendab väiksemaid investeeringuid kui väikese arvu ohustatud elanike kaitsmine või kannatanutele pideva tagantjärele hüvitise maksmine. Ametlikku kulude-tulude analüüsi ei ole siiski tehtud.

Väljaostukavasid on rakendatud alates 2009. aastast. Ümberpaigutamistoetused väljastatakse üsna kiiresti pärast nende heakskiitmist. Kõrge riskitasemega hoonete lammutusaeg varieerub sõltuvalt asjaomaste omavalitsuste suutlikkusest.

Ümberpaigutamine on püsiv. Ümberpaigutamismehhanisme kehtestavat piirkondlikku määrust on mitme läbivaatamise käigus edasi arendatud. Ettevalmistustööd määruse võimalike uute täiustuste hindamiseks algasid 2024. aastal.

Antonia Impedovo
Piazza Piemonte - Piano 16 – Torino
Email: antonia.impedovo@regione.piemonte.it
difesasuolo@regione.piemonte.it

Elisa Calliari
elisa.calliari@cmcc.it