Kindlustuskahju andmete kasutamine Norra kohalike ametiasutuste poolt

Norras maksid kindlustusseltsid aastatel 2008–2017 igal aastal ligikaudu 2 miljardi Norra krooni ulatuses hüvitist kindlustatud hoonetele linna- ja jõgede üleujutustest põhjustatud kahju eest. Statistika, mida Finance Norway (pankade ja kindlustusseltside ühendus) kogub oma kindlustusliikmetelt, näitab, et pluviaalsete üleujutuste kulud on umbes 3,5 korda suuremad kui jõgede üleujutustest tulenevad väljamaksed; tegelikult on sademetega seotud veekahjude kindlustushüvitised Norras suuremad kui jõgede üleujutuste, tormide ja maalihete põhjustatud kahjude kombineeritud hüvitised. Norra kliimastsenaariumid hoiatavad sagedasemate ja intensiivsemate sademete eest tulevikus, mis tõenäoliselt suurendab kahjude maksumust.

Norras vastutavad pluviaalse üleujutuse ohuga tegelemise eest kohalikud ametiasutused, erinevalt muud liiki loodusõnnetustest, kus abi annavad valitsusasutused. Seetõttu on usaldusväärsetel andmetel põhinevate tõhusate lahenduste väljatöötamine pluviaalsetele üleujutustele Norra kohalike omavalitsuste huvides.

Norras katab varakindlustus vee ja tuulega seotud kliimaohtude tekitatud kahju. „Loodusõnnetusteks” peetavad ohud, nagu jõgede üleujutused ja tormid, kindlustab kindlustussektor erakindlustuspoliisi osana fikseeritud määraga. Üleujutusi linnades ei peeta looduslikuks ohuks. See on kaetud ka varakindlustusega. Hüvitis põhineb riskil ja kahju loetakse seotuks taristurikkega, mis põhjustab äkktulvasid, sademevett ja reoveevaru.

Viimastel aastatel on taristuga seotud kahjud Norras suurenenud. Paljud kindlustuskliendid olid pettunud samades kohtades aset leidvate korduvate kahjudega. Teave tekkinud kahju asukoha ja ulatuse kohta oli kindlustusandjate valduses (juhul, kui vara oli kindlustatud). Kindlustusseltsid kogusid ja liigitasid kõik kindlustusnõuded vastavalt näiteks asukohale, kuupäevale ja põhjuse liigile. Seda teavet aga omavalitsustega ei jagatud ja seega ei olnud see linnade otsustajatele kättesaadav.

Kliimamuutustest tingitud kahjude täheldatud ja prognoositud suurenemine oli üks põhjusi, miks Finance Norway alustas linnadega dialoogi, et teavitada ja edendada süsteemset riskide vähendamist linnataristu ajakohastamise kaudu. Just selle dialoogi käigus ilmnes, et omavalitsustes puuduvad andmed kahju kohta. Linnad teatasid, et nad on püüdnud küsida mõnelt kindlustusandjalt kahjuandmeid, kuid kuna andmed on vara tasandil, on need tundlikud nii ärilistel kui ka andmete konfidentsiaalsuse põhjustel.

Projekti üldeesmärk oli hinnata, kas juurdepääs äärmuslike ilmastikunähtustega seotud kahjukindlustuse andmetele võiks tugevdada omavalitsuste suutlikkust ennetada ja vähendada kliima ja ilmastikuga seotud kahjusid. Tähelepanu keskmes on olnud üleujutused, kuid arvesse on võetud ka muid kliimamõjusid, nagu maalihked ja tormid. Täiendavad eesmärgid olid töötada välja meetod kindlustusandjate katastroofikahjude andmete kasutamiseks, visandada tulevase süsteemi struktuur katastroofikahjude kindlustuse andmete kasutamiseks ning tugevdada usaldust omavalitsuste, riigiasutuste ja kindlustusandjate vahel kliimaga seotud kahjude ennetamisel ja vähendamisel.

Täiendavad eesmärgid olid järgmised: selgitada kindlustussektori kahjuandmete kasutamise meetodeid ja eeliseid, täpsustada sellega seotud kulusid ja esitada ülevaade tulevasest süsteemist andmete hõlpsamaks kasutamiseks. Projekti eesmärk oli suurendada usaldust ja koostööd munitsipaalsektori, riigiasutuste ja kindlustussektori vahel kliimaga seotud kahjude valdkonnas.

Finance Norway algatusel ning koostöös kindlustusandjate Western Researchi, Norra Teadus- ja Tehnoloogiaülikooli (NTNU) ja üheksa katsevallaga (Bærum, Grue, Kongsvinger, Løten, Nord-Odal, Ringsaker, Stavanger, Tromsø ja Trondheim) algatati dialoog, mis hõlbustas kindlustusandjate valduses olevate vara tasandi kahjuandmete jagamist linnade planeerimis- ja taristusektoritega.

Finance Norway kogus ja korraldas katastroofikahjude andmeid erinevatelt kindlustusandjatelt. Lääne-Norra uurimisinstituut ja NTNU abistasid linnu andmete importimisel ja analüüsimisel. Näiteks Trondheim sai osa kindlustuskahju andmetest, sealhulgas 17 000 individuaalset kahjunõuet, mis olid põhjustatud tema jurisdiktsioonis kümne aasta jooksul toimunud üleujutustest ja muudest sündmustest. Ligikaudu 54 % taotlustest oli võimalik geokodeerida, st seostada konkreetse asukohaga. Intsidentide geokodeerimise viisid läbi uurimisinstituudid, et kompenseerida oskusteabe ja suutlikkuse puudumist linnas. Seejärel kogusid andmeid Trondheimi linna töötajad ja need aitasid neil saada ülevaate linnade üleujutustega seotud riskidest. Näiteks kindlustusnõuete andmestikus toodi esile mõned tugevast sademetest mõjutatud piirkonnad, mida kohalik omavalitsus ei olnud varem haavatavatena määratlenud.

Kõik omavalitsused nõustusid, et kahjude andmekogum on kasulik lisateave üleujutusriski maandamiseks ja/või kliimamuutustega kohanemiseks. GIVASi (Grue, Kongsvinger og Nord-Odal kommuneri omavalitsusüksuste vaheline äriühing) puhul andis selle andmekogumi kombineerimine digitaalsete maastikumudelitega väärtuslikku teavet ohustatud piirkondade kohta. Kuigi kahjurisk linnade keskosas oli hästi teada, parandas kindlustusandmestik riski mõistmist äärepoolsemates piirkondades. Mõnes omavalitsusüksuses kasutati andmeid mitmesuguste kavade väljatöötamiseks. Bærumis on juurdepääs tööstusharu andmetele toetanud vee ja drenaažiga seotud probleemsete piirkondade kindlakstegemist, osutades näiteks kahjustuste kontsentratsioonile hõlmatud voogude ümber. Andmekogumit kasutati Bærumi Cloudbursti kava koostamisel. Samuti seatakse munitsipaalplaneeringus prioriteediks ojade avastamine, et vähendada üleujutusohtu. Lisaks on omavalitsus kasutanud kindlustuskahjude andmeid seoses vee ja kuivendusega seotud sekkumiste kavandamisega, kuna see aitas kindlaks teha kahjude põhjused ja seega esitada hagisid.

See, mil määral kohalikud omavalitsused kindlustuskahju andmetest kasu said, oli linnade lõikes siiski erinev ning sõltus ametiasutuste valduses olevate muude üleujutuskahju andmekogumite kättesaadavusest ja ulatusest, riigiteenistujate asjatundlikkusest nende töötlemisel ning kindlustusnõuete andmekogumite ruumilisest ja ajalisest täpsusest.

Andmekogumit peeti kasulikuks ka rahastamis- ja kulukavade jaoks. Løteni jaoks peeti kindlustatud kahjude kulude ülevaadet kohalike poliitikute jaoks heaks argumendiks veemajanduse eelarve tagamisel. Tromsøs rõhutasid seda liiki andmed vajadust uute oskuste ja uute töövahendite järele, näiteks tarkvara, mis võimaldab töötada seda liiki andmetega ruumilises kontekstis.

Katseprojekti kõrvalmõjuna on suurendatud teadlikkust kliimamuutustest ja parandatud teadmisi selle kohta, kuidas kliimamuutused mõjutavad ühiskonda. Kliimaga seotud riskitegurite, riskiteadlikkuse, riskijuhtimise ja riskiennetuse uurimiseks viidi läbi arvukalt teadusprojekte. Mõnda neist uuringutest rahastas Norra Keskkonnaamet.

Selle projekti tulemusel on Norra kodanikukaitse direktoraat (DSB), riiklik üleujutuste amet, riiklik maanteede direktoraat ja Norra rahandusamet teinud riiklikku koostööd, et luua tulevikus DSB raames riiklik kahjuandmete platvorm „Teadmistepank“ (DSB Kunnskapsbanken). Teadmuspank loodi 2020. aasta novembris. Sellega antakse kõigile Norra linnadele ja Norra üleujutuste direktoraadile (NVE) juurdepääs kohalike (aadressi tasandil) kindlustusandjate kahjuandmetele ja muudele avaliku sektori kahjuandmetele. Üldsusel on juurdepääs andmetele omavalitsuse tasandil. Keskkonnaministeeriumile esitatud Norra ametlikus aruandes NOU 2010:10 „Adapting to a changing climate“ (Kliimamuutustega kohanemine) soovitati luua avalikuks kasutamiseks ja teadusuuringuteks andmebaas, milles kasutatakse kindlustusandjatelt ja Norra looduslike ohtude reservilt saadud kliimaga seotud kahjude anonüümitud koondandmeid. Norra haavatavus ja vajadus kohaneda kliimamuutuste mõjuga“. Eesmärk on saada parem ülevaade ja teadmised soovimatutest sündmustest ja katastroofidest ning seeläbi tugevdada ühiskondliku ohutuse alast tööd, tõhustada katastroofide ennetamist ja vähendada kahjusid.

Projekt tugines suurel määral kõigi Norra suuremate kindlustusseltside kaasamisele. Finance Norway roll dialoogi hõlbustaja ja usaldusväärse asutusena oli oluline, et tagada ettevõtjate vaheline kokkulepe andmete jagamiseks omavalitsustega. Asjaomased uurimisinstituudid pakkusid olulisi eksperditeadmisi, et muuta kindlustusettevõtjatelt saadud teave kohalikele omavalitsustele kasutatavateks andmekogumiteks.

Kindlustuskahju andmete kasutamise eelised ja võimalikud piiravad tegurid on kindlaks tehtud järgmiselt:

1. Hästi informeeritud maakasutuse ja taristu planeerimine on linnade jaoks üks olulisemaid vahendeid kliimaga seotud riskide ennetamiseks ja vähendamiseks. Juurdepääs kindlustuskahju andmetele on kasulik, et saada täielikum ülevaade riskidest ja võtta asjakohaseid meetmeid.
2. Projekti uudsus oli väljakutse ja nõudis kindlustussektori, uurimisinstituutide ja omavalitsuste vahelise suhte arendamist, mis põhineb usaldusel, koostöövalmidusel ja pühendumusel projektile.
3. Kindlustuskahjude andmed, mis on kohalikele omavalitsustele kohanemiskavade koostamisel kasulikud, peavad olema väga üksikasjalikud. Teave peaks olema õige seoses asukohaga (kahjustatud vara/taristuosa), sündmuse toimumise ajaga (sündmuse kuupäev, mitte kindlustusandjale teatamise kuupäev) ja põhjusega (nt üleujutuse liik ja veetase). Kindlustussektoris kasutatavate sündmuste kodeerimisel ei peeta silmas kliimamuutustega kohanemise kavandamist. Praeguses vormingus on andmete eesmärgipärasuse tagamiseks vaja paremat geokodeerimist, et need oleksid eesmärgipärasemad.
4. Paljude omavalitsuste jaoks on probleemiks sisemiste eksperditeadmiste puudumine ruumiandmete töötlemiseks ja nende seostamiseks muude teabeliikidega. Andmete kasutamiseks on vaja kas töötajate erinevaid oskusi või tuleb kaasata väliseksperte, mis võib kaasa tuua lisakulusid. Mõned omavalitsused (nt Stavanger) tegid ülikoolidega täiendavat koostööd, mille käigus magistriõppe üliõpilased analüüsisid andmekogumeid.
5. Kuigi Norra andmekaitseasutus jõudis järeldusele, et kahjuandmete jagamine oleks selle konkreetse katseprojekti jaoks ühiskonnale üldiselt kasulik, nõuaks selle lähenemisviisi üldistamine andmetele juurdepääsu eeskirjade hoolikat haldamist ning võimalikke seadusandlikke muudatusi andmekaitse- ja konkurentsieeskirjades. Neid saaks hõlbustada kaasnevate meetmetega Euroopa tasandil.
6. Projekt on näidanud koostöö ja teadmiste vahetamise väärtust. Peamine edutegur oli avatud dialoog kindlustussektori, omavalitsuste ja eri ametiasutuste vahel, usalduse suurendamine ning erinevate probleemide ja võimaluste mõistmine. Tromsø omavalitsus leiab ka, et seda liiki andmete kasutamine võib olla omavalitsusesisese koostöö aluseks.

Projekti rahastasid Finance Norway (1 miljon Norra krooni – 110 000 eurot) ning kliima- ja keskkonnaministeerium (260 000 Norra krooni – 30 000 eurot). Eeldatav kasu on väiksema ulatusega kahju, kui omavalitsused rakendavad meetmeid sademetega seotud üleujutuste vastu võitlemiseks, sealhulgas meetmeid, mis põhinevad kindlustusandjate jagatud andmetel.

Norra 2013. aasta valges raamatus kliimamuutustega kohanemise kohta kinnitatakse, et kliimamuutustega kohanemise eest vastutavad kõik – üksikisikud, ettevõtjad, tööstus ja riigiasutused. Vastutuse põhimõtte kohaselt on kõigil ministeeriumidel kohustus kaitsta oma sektoris kliimamuutustega arvestamist. Valges raamatus märgitakse, et kohanemistöö peaks alati põhinema parimatel olemasolevatel teadmistel. Kliimamuutuste mõju kohalik iseloom asetab omavalitsused kliimamuutustega tegelemisel esirinda. 2018. aastal võeti vastu uued suunised, milles kirjeldatakse, kuidas omavalitsused ja maakonnad saavad kaasata kliimamuutustega kohanemisega seotud töö oma planeerimistegevusse.

Avatud andmetega seotud probleemid hõlmavad vajadust kaitsta andmekaitset ja konkurentsi kindlustussektoris. Üksiktaotlejate eraelu puutumatust kaitseb 2018. aasta mais jõustunud ELi isikuandmete kaitse üldmäärus (EL) 2016/679. Kindlustusnõuete andmetes sisalduvate isikuandmete konfidentsiaalsuse ja nõuetekohase kasutamise tagamiseks koostasid Finance Norway ja Trondheimi linna eraelu puutumatuse küsimustele spetsialiseerunud juristid andmetöötluslepingu.

Kahjuandmed on mõeldud kindlustusandjate sisekasutuseks ühe peamise teabeallikana, millele kindlustusandjad oma põhitegevuses tuginevad. Kui juurdepääs oleks ka teistel kindlustusseltsidel, võiks see kaasa tuua hinnakartellid ja konkurentsi puudumise. Ärilist tundlikkust saab käsitleda andmete avalikustamisel teistele isikutele, koondades andmeid laiemal geograafilisel tasandil ja piirates juurdepääsu üksikasjalikumatele vara tasandi andmetele konkreetsete kohaliku omavalitsuse töötajatega. Katseprojektile tehti erand andmekaitseseadusest. Norra tegeleb praegu katsekava laiendamisega riigi tasandil, arendades välja teadmistepanga, mis sisaldaks kahjuandmeid ja mida katsetaks kodanikukaitse direktoraat. Rahandusministeerium on seda tööd toetanud ja peab dialoogi Finance Norwayga, et leida optimaalne lahendus ja seda edendada.

2012. aastal Finance Norway algatatud katseprojekt algas 2013. aasta septembris ja lõppes 2015. aasta veebruaris. 2018. aastal käivitati uus avaliku ja erasektori partnerlus, milles osalevad Norra elanikkonnakaitse direktoraat (DSB) ja Norra rahandusamet (Finance Norway). Lepingus keskendutakse kahjuandmete vahetamisele, mida kasutatakse DSB teadmuspangas, et toetada omavalitsuste ja maavolikogude töö tugevdamist katastroofide ennetamisel.

Mia Ebeltoft
Managing Director
Climate Risk Advisory AS
Fjellklangveien 7, 11
1166 Oslo, Norway
Tel. +47 97013039
E-mail: m.ebeltoft@climate-risk-advisory.no 
https://climate-risk-advisory.no 

Municipality of Trondheim
www.trondheim.kommune.no 

SINTEF, 2018. Norra kindlustusseltside suhtumine kahjuandmete jagamisse – avaliku ja erasektori koostöö kliimamuutustega kohanemise parandamiseks, Klima 2050. aasta aruanne nr 11.

https://www.vestforsk.no/sites/default/files/migrate_files/vf-rapport-7-2014-testing-av-skadedata.pdf

rahastab Norrat; Norra Teadus- ja Tehnoloogiaülikool; Lääne-Norra uurimisinstituut; UNEPi rahastamisalgatus