Kindlustuskahju andmete kasutamine Norra kohalike omavalitsuste poolt

Norras maksid kindlustusseltsid aastatel 2008–2017 igal aastal ligikaudu 2 miljardi Norra krooni suurust hüvitist kindlustatud hoonetele linnade ja jõgede üleujutuste tõttu tekitatud kahju eest. Statistika, mida Finance Norway (pankade ja kindlustusseltside ühendus) kogub oma kindlustusliikmetelt, näitab, et veekogude üleujutuste kulud on umbes 3,5 korda suuremad kui jõgede üleujutuste tõttu tehtavad väljamaksed; Tegelikult on kindlustushüvitised Norras sademetega seotud veekahjustuste eest suuremad kui kombineeritud hüvitised jõgede üleujutustest, tormidest ja maalihetest põhjustatud kahjude eest. Norra kliimastsenaariumid hoiatavad sagedasemate ja intensiivsemate sademete eest tulevikus, mis tõenäoliselt suurendab kahjude maksumust.

Norras vastutavad üleujutuste ohuga tegelemise eest kohalikud omavalitsused, erinevalt muudest loodusõnnetustest, mille puhul valitsusorganisatsioonid annavad abi. Seepärast on usaldusväärsetel andmetel põhinevate tõhusate lahenduste väljatöötamine veekogude üleujutustele Norra kohalike omavalitsuste huvides.

Norras katab varakindlustus vee ja tuulega seotud kliimaohtudest põhjustatud kahju. „Loodusõnnetusteks“ peetavad ohud, nagu jõgede üleujutused ja tormid, on kindlustussektoris kindlustatud fikseeritud määraga osana erakindlustuspoliisist. Linnade üleujutusi ei peeta looduslikuks ohuks. See on kaetud ka varakindlustusega. Kindlustusmakse põhineb riskil ja kahju peetakse seotuks taristu rikkega, mis põhjustab äkktulvasid, sademevett ja reovee varundamist.

Viimastel aastatel on Norras suurenenud taristuga seotud kahjum. Paljud kindlustuskliendid olid pettunud samades kohtades tekkivate korduvate kahjude pärast. Kindlustusandjad hoidsid teavet tekkinud kahjude asukoha ja ulatuse kohta (juhul, kui vara oli kindlustatud). Kindlustusseltsid kogusid ja liigitasid kõik kindlustusnõuded vastavalt näiteks asukohale, kuupäevale ja põhjuse liigile. Seda teavet ei jagatud aga omavalitsustega ja seega ei olnud see linnade otsustajatele kättesaadav.

Kliimamuutustest tingitud kahjude täheldatud ja prognoositud suurenemine oli üks põhjustest, miks Finance Norway alustas linnadega dialoogi, et teavitada ja edendada riskide süsteemset vähendamist linnataristu ajakohastamise kaudu. Just selle dialoogi kaudu ilmnes kahjuandmete puudumine omavalitsustes. Linnad teatasid, et nad olid püüdnud paluda mõnel kindlustusseltsil saada kahjuandmeid, kuid kuna andmed on varade tasandil, on need tundlikud nii ärilistel kui ka andmete konfidentsiaalsuse põhjustel.

Projekti üldeesmärk oli hinnata, kas juurdepääs äärmuslike ilmastikunähtustega seotud kahjukindlustusandmetele võiks tugevdada omavalitsuste suutlikkust ennetada ja vähendada kliima ja ilmastikuga seotud kahjusid. Keskendutud on üleujutustele, kuid arvesse on võetud ka muid kliimamõjusid, nagu maalihked ja tormid. Täiendavad eesmärgid olid töötada välja meetod kindlustusandjate katastroofikahjude andmete kasutamiseks, visandada tulevase süsteemi struktuur katastroofikahjude kindlustusandmete kasutamiseks ning tugevdada kohalike omavalitsuste, riigiasutuste ja kindlustusandjate vahelist usaldust kliimaga seotud kahjude ennetamisel ja vähendamisel.

Muud eesmärgid olid järgmised: selgitada kindlustussektori kahjuandmete kasutamise meetodeid ja eeliseid, täpsustada sellega seotud kulusid ja esitada ülevaade tulevasest süsteemist andmete lihtsamaks kasutamiseks. Projekti eesmärk oli tugevdada usaldust ja koostööd munitsipaalsektori, riigiasutuste ja kindlustustööstuse vahel kliimaga seotud kahjude valdkonnas.

Finance Norway algatusel ja koostöös valitud kindlustusandjate, Western Researchi, Norra Teadus- ja Tehnoloogiaülikooli (NTNU) ja üheksa katseomavalitsusega (Bærum, Grue, Kongsvinger, Løten, Nord-Odal, Ringsaker, Stavanger, Tromsø ja Trondheim) algatati dialoog, mis hõlbustas kindlustusandjate valduses olevate varalise kahju andmete jagamist linnade planeerimis- ja taristusektoritega.

Finance Norway kogus ja korraldas katastroofikahjude andmeid erinevatelt kindlustusandjatelt. Lääne-Norra uurimisinstituut ja NTNU abistasid linnu andmete importimisel ja analüüsimisel. Näiteks Trondheim sai osa kindlustuskahju andmetest, sealhulgas 17 000 individuaalset kahjunõuet, mille põhjustasid üleujutused ja muud sündmused, mis olid tema jurisdiktsioonis toimunud kümne aasta jooksul. Ligikaudu 54 % nõuetest oleks võimalik geokodeerida, st seostada konkreetse asukohaga. Juhtumite geokodeerimise tegid uurimisinstituudid, et kompenseerida linna puudulikke teadmisi ja suutlikkust. Seejärel koondasid Trondheimi linna töötajad andmed maapinnale ja aitasid neil saada ülevaate linnade üleujutustega seotud riskidest. Näiteks tõi kindlustusnõuete andmekogum esile mõned intensiivsete sademetega piirkonnad, mida kohalik omavalitsus varem haavatavaks ei pidanud.

Kõik omavalitsused nõustusid, et kahju käsitlev andmekogum on kasulik lisateave üleujutusriski maandamiseks ja/või kliimamuutustega kohanemiseks. GIVASi (Grue, Kongsvinger og Nord-Odal kommuner omavalitsuste vaheline ettevõte) jaoks andis selle andmekogumi kombineerimine digitaalsete maastikumudelitega väärtuslikku teavet ohustatud piirkondade kohta. Kuigi kahjurisk linnade keskosas oli hästi äratuntav, oli kindlustusandmestik parandanud riski mõistmist kaugemates piirkondades. Mõnes omavalitsusüksuses kasutati andmeid erinevate kavade väljatöötamiseks. Bærumi puhul on juurdepääs tööstusandmetele toetanud vee ja drenaažiga seotud probleemsete piirkondade kindlakstegemist, näiteks osutades kahjude kontsentratsioonile kaetud vooluveekogude ümber. Andmekogumit kasutati Bærumi Cloudbursti kava koostamisel. Samuti seatakse kohaliku omavalitsuse planeeringus üleujutusohu vähendamiseks prioriteediks ojade avastamine. Lisaks on vald kasutanud kindlustuskahju andmeid seoses vee ja kuivendusega seotud sekkumiste kavandamisega, kuna see aitas välja selgitada kahju põhjused ja seega esitada hagisid.

See, mil määral kohalikud omavalitsused said kindlustuskahjude andmetest kasu, oli linnade lõikes siiski erinev ning sõltus ametiasutuste valduses olevate muude üleujutuskahjude andmekogumite kättesaadavusest ja ulatusest, riigiteenistujate oskusteabest nende töötlemiseks ning kindlustusnõuete andmekogumite ruumilisest ja ajalisest täpsusest.

Andmekogumit peeti kasulikuks ka finants- ja kulukavade puhul. Løteni jaoks peeti kindlustuskahjude kulude ülevaadet heaks argumendiks, et kohalikud poliitikud annaksid veemajandusele eelarve. Tromsøs rõhutasid seda liiki andmed vajadust uute oskuste ja töövahendite järele, näiteks tarkvara, mis võimaldab töötada seda liiki andmetega ruumilises kontekstis.

Lisaks on katseprojekt suurendanud teadlikkust kliimamuutustest ja parandanud teadmisi selle kohta, kuidas kliimamuutused ühiskonda mõjutavad. Kliimaga seotud riskitegurite, riskiteadlikkuse, riskijuhtimise ja riskiennetuse uurimiseks viidi läbi arvukalt uurimisprojekte. Mõnda neist uuringutest rahastas Norra Keskkonnaagentuur.

Selle projekti tulemusena on Norra kodanikukaitse direktoraat (DSB), riiklik üleujutuste agentuur, riiklik maanteede direktoraat ja Finance Norway teinud riiklikku koostööd eesmärgiga luua tulevikus DSB alla kuuluv riiklik kahjuandmete platvorm „The Knowledge Bank“ (DSBKunnskapsbanken). Teadmistepank käivitati 2020. aasta novembris. Sellega antakse juurdepääs kohalike (aadressi tasandil) kindlustusandjate kahjuandmetele ja muudele avalikele kahjuandmetele kõigile Norra linnadele ja Norra üleujutuste direktoraadile (NVE). Üldsusel on juurdepääs andmetele omavalitsuse tasandil. Keskkonnaministeeriumile esitatud Norra ametlikus aruandes NOU 2010:10 „Adapting to a changing climate. Norra haavatavus ja vajadus kohaneda kliimamuutuste mõjuga“. Eesmärk on saada parem ülevaade ja teadmised soovimatutest sündmustest ja katastroofidest ning seeläbi tugevdada tööd ühiskondliku ohutuse valdkonnas, tõhustada katastroofide ennetamist ja vähendada kahjusid.

Projekt tugines suurel määral kõigi Norra suuremate kindlustusseltside kaasamisele. Finance Norway roll dialoogi hõlbustajana ja usaldusväärse asutusena oli oluline, et tagada ettevõtjate kokkulepe jagada andmeid kohalike omavalitsustega. Asjaomased uurimisinstituudid pakkusid olulisi eksperditeadmisi, et tõlkida kindlustusandjatelt saadud teave andmekogumiteks, mida saavad kasutada kohalikud omavalitsused.

Kindlustuskahjude andmete kasutamisest saadav kasu ja võimalikud piiravad tegurid on kindlaks tehtud järgmiselt:

1. Teadlik maakasutuse ja taristu planeerimine on linnade jaoks üks olulisemaid vahendeid kliimaga seotud riskide ennetamiseks ja vähendamiseks. Juurdepääs kindlustuskahju andmetele on kasulik, et saada riskidest täielikum ülevaade ja võtta asjakohaseid meetmeid.
2. Projekti uudsus oli väljakutse ja nõudis kindlustussektori, uurimisinstituutide ja omavalitsuste vaheliste suhete arendamist, mis põhineksid usaldusel, koostöövalmidusel ja pühendumusel projektile.
3. Kohalikele omavalitsustele kohanemise kavandamisel kasulikud kindlustuskahju andmed peavad olema väga üksikasjalikud. Teave peaks olema õige seoses asukohaga (kuni vara / kahjustatud infrastruktuuri osani), sündmuse ajaga (sündmuse kuupäev, mitte selle kindlustusandjale teatamise kuupäev) ja põhjusega (nt üleujutuse liik ja kui kõrge oli vesi). Kindlustussektoris kasutatavate sündmuste kodeerimisel ei peeta silmas kliimamuutustega kohanemise kavandamist. Praeguses vormingus on andmete otstarbekohasuse tagamiseks vaja paremat geokodeerimist, et need oleksid eesmärgipärasemad.
4. Paljude omavalitsuste jaoks on probleemiks siseteadmiste puudumine ruumiandmete töötlemiseks ja nende sidumiseks muude teabeliikidega. Andmete kasutamiseks on vaja töötajate erinevaid oskusi või kaasata väliseksperte, millega võivad kaasneda lisakulud. Mõned omavalitsused (nt Stavanger) tegid ülikoolidega täiendavat koostööd, mille käigus magistrandid analüüsisid andmekogumeid.
5. Kuigi Norra andmekaitseasutus jõudis järeldusele, et kahjuandmete jagamine tooks selle konkreetse katseprojekti puhul kasu ühiskonnale üldiselt, nõuaks selle lähenemisviisi üldistamine andmeeeskirjadele juurdepääsu hoolikat haldamist ning võimalikke seadusandlikke muudatusi andmekaitse- ja konkurentsieeskirjades. Neid saaks hõlbustada kaasnevate meetmetega Euroopa tasandil.
6. Projekt on näidanud koostöö ja teadmiste vahetamise väärtust. Peamine edutegur oli avatud dialoog kindlustussektori, omavalitsuste ja eri ametiasutuste vahel, usalduse suurendamine ning erinevate probleemide ja võimaluste mõistmine. Tromsø omavalitsus leiab ka, et seda liiki andmete kasutamine võib olla omavalitsusesisese koostöö aluseks.

Projekti rahastasid Finance Norway (1 miljon Norra krooni – 110 000 eurot) ning kliima- ja keskkonnaministeerium (260 000 Norra krooni – 30 000 eurot). Eeldatav kasu on kahjude väiksem ulatus, kui omavalitsused rakendavad meetmeid sademetega seotud üleujutuste vastu võitlemiseks, sealhulgas meetmeid, mis põhinevad kindlustusseltside jagatud andmetel.

Norra 2013. aasta valges raamatus kliimamuutustega kohanemise kohta kinnitatakse, et kliimamuutustega kohanemise eest vastutavad kõik – üksikisikud, ettevõtjad, tööstus ja avaliku sektori asutused. Vastutuse põhimõtte kohaselt vastutavad kõik ministeeriumid kliimamuutustega arvestamise tagamise eest oma sektoris. Valges raamatus märgitakse, et kohanemistöö peaks alati põhinema parimatel olemasolevatel teadmistel. Kliimamuutuste mõju kohalik iseloom asetab kohalikud omavalitsused kliimamuutustega tegelemisel eesliinile. 2018. aastal võeti vastu uued suunised, milles kirjeldatakse, kuidas omavalitsused ja maakonnad saavad kliimamuutustega kohanemisega seotud tööd oma planeerimistegevusse kaasata.

Avatud andmetega seotud probleemid hõlmavad vajadust kaitsta andmekaitset ja konkurentsi kindlustussektoris. Üksikisikust hagejate eraelu puutumatus on kaitstud 2018. aasta mais jõustunud ELi isikuandmete kaitse üldmäärusega 2016/679 (GDPR). Kindlustusnõuete andmetes sisalduvate isikuandmete konfidentsiaalsuse ja nõuetekohase kasutamise tagamiseks koostasid Norra rahandusministeeriumi ja Trondheimi linna privaatsusküsimustele spetsialiseerunud juristid andmetöötluslepingu.

Kahjuandmed on mõeldud kindlustusandjate sisekasutuseks ühe peamise teabeallikana, millele kindlustusandjad oma põhitegevuses tuginevad. Kui teistel kindlustusseltsidel oleks juurdepääs, võib see viia hindade kindlaksmääramise kartellideni ja konkurentsi puudumiseni. Ärilist tundlikkust saab käsitleda andmete avalikustamisel teistele isikutele, koondades andmeid laiemal geograafilisel tasandil ja piirates konkreetsete kohalike omavalitsuste töötajate juurdepääsu üksikasjalikumatele vara tasandi andmetele. Katseprojektile tehti andmekaitseseadusest erand. Norra teeb praegu tööd katsekava laiendamiseks riigi tasandil, arendades välja teadmistepanga, mis sisaldaks kahjuandmeid, mida katsetab kodanikukaitse direktoraat. Rahandusministeerium on seda tööd toetanud ning peab Norra Rahandusministeeriumiga dialoogi optimaalse lahenduse leidmiseks ja edendamiseks.

2012. aastal Finance Norway algatatud katseprojekt algas 2013. aasta septembris ja lõppes 2015. aasta veebruaris. 2018. aastal käivitati uus avaliku ja erasektori partnerlus, milles osalevad Norra elanikkonnakaitse direktoraat (DSB) ja Norra rahandusministeerium. Kokkulepe keskendub kahjuandmete vahetamisele, mida kasutatakse DSB teadmuspangas, et toetada kohalike omavalitsuste ja maavolikogude töö tugevdamist katastroofide ennetamisel.

Mia Ebeltoft
Managing Director
Climate Risk Advisory AS
Fjellklangveien 7, 11
1166 Oslo, Norway
Tel. +47 97013039
E-mail: m.ebeltoft@climate-risk-advisory.no 
https://climate-risk-advisory.no 

Municipality of Trondheim
www.trondheim.kommune.no 

SINTEF, 2018. Norra kindlustusandjate suhtumine kahjuandmete jagamisse – avaliku ja erasektori koostöö kliimamuutustega kohanemise parandamiseks Klima 2050 aruanne11;

https://www.vestforsk.no/sites/default/files/migrate_files/vf-rapport-7-2014-testing-av-skadedata.pdf

Norra finantseerimine; Norra Teadus- ja Tehnoloogiaülikool; Lääne-Norra uurimisinstituut; UNEPi rahastamisalgatus