Suuren hydrogeologisen riskin kotitalouksien ennaltaehkäisevä uudelleensijoittaminen Piemontessa (Italia)

Piemonte, joka sijaitsee Luoteis-Italiassa, on maan toiseksi suurin alue ja asuu noin 7% Italian väestöstä. Alueelle on ominaista monimutkainen geomorfologia, johon kuuluvat vuoret, joiden pinta-ala on yli 43 prosenttia sen pinta-alasta (Alpit ja Appenniinit), mäkiset alueet ja tulvatasanteet (Fedato et al. 2023). Noin kuudella prosentilla sen alueesta on suuri tai erittäin suuri maanvyörymien riski ja noin kahdeksalla prosentilla keskisuuri tulvariski. Nämä riskit vaikuttavat 95 prosenttiin alueen kunnista (ISPRA, 2021).

Po-joki, joka on Italian pisin, lähtee Cottian Alpeilta Cuneon maakunnassa Piemonten lounaispuolella. Po-joen valuma-alue on erityisen altis tulville, ja lisää tulee olemaan tulevissa ilmasto-olosuhteissa (Vezzoli et al. 2015).

Piemonten alueellisen ympäristöviraston viimeaikaisissa tutkimuksissa on hahmoteltu alueellisen ilmaston muutoksia vuosina 1981–2010 (ARPA Piemonte, 2020a) sekä tulevaisuuden skenaarioita vuosisadan loppuun asti (ARPA Piemonte, 2020b). Ilmastonmuutos Piemontessa osoittaa voimakkaampia suuntauksia kuin maailmanlaajuinen keskiarvo, erityisesti korkeilla korkeuksilla. Lämpötilan nousun lisäksi sademääräjärjestelmässä on havaittu huomattavia vaihteluja. Ne keskittyvät yhä enemmän aikaan, mikä aiheuttaa ääri-ilmiöitä ja johtaa kuivuuskausiin, tulvatapahtumiin, maaperän eroosioon ja niistä johtuviin maanvyörymien riskeihin (Regione Piemonte, 2022).

Siirrot ovat muodollisesti nousseet poliittiseksi vaihtoehdoksi hydrogeologisten riskien ehkäisemiseksi vuodesta 2003, jolloin maakuntaneuvoston päätöksessä asetettiin alustavat kriteerit kuntien tukemiselle asuinrakennusten siirtosuunnitelmien toteuttamisessa. Aloite perustuu kokemuksiin, joita alueviranomaiset ovat keränneet aiempina vuosina reaktiivisista (eli jälkikäteisistä) siirroista, jotka kohdistuvat sekä asuinrakennusten omistajiin että tuotanto-omaisuuteen.

Vuonna 2007 annetulla asetuksella käynnistettiin selvitys tulvatasanteilla sijaitsevien kuntien tunnistamiseksi. Niitä pyydettiin täyttämään lomake, jossa annetaan tietoja suuririskisten rakennusten ominaisuuksista. Sisäisten siirtojen varojen maksamista ja saatavuutta koskevat kriteerit ja toimien ensisijaiset asteikot määriteltiin alueellisissa asetuksissa vuonna 2009, ja niitä tarkennettiin myöhemmin vuosina 2017, ja 2021 (Piemonten alueen verkkosivusto). Asetuksella otetaan käyttöön vapaaehtoinen asuntojen osto-ohjelma, jolla kotitalouksia kannustetaan siirtymään pois alueilta, joilla hydrogeologinen riski on suuri, kuten asiaankuuluvissa suunnitteluvälineissä on todettu. Siinä myös osoitetaan varoja sellaisten haavoittuvien rakennusten omistajille, joita ei voida siirtää historiallisista tai sosiaalisista syistä.

Alueellisella asetuksella pannaan täytäntöön kansallisen asetuksen 152/2006 (ns. Italian ympäristölaki) 67 §. Se kattaa uudelleensijoittamisen ja muut vesipiiritasolla hyväksyttävät hydrogeologisen riskin torjuntavälineet. Kyseisen pykälän mukaan alueellisten viranomaisten on otettava käyttöön kannustintoimenpiteitä, joita tuotantotoiminnan tai asuinrakennusten omistajat voivat hyödyntää siirtäessään varoja pois riskialueilta. Alueet laativat asianomaisia paikallisviranomaisia (kuntia) kuultuaan suunnitelman sisäisten siirtojen taloudellisten kannustimien myöntämisestä. Kannustinten kohdentaminen perustuu riskitasoon liittyviin ensisijaisuuskriteereihin. Taloudelliset kannustimet, joilla on tarkoitus kattaa myös purkukustannukset, maksetaan julkisen veden käytöstä perittävistä valtion maksuista saaduilla varoilla. Jos kannustimiin oikeutetut eivät hae niitä, he menettävät kaikki edut tai korvaukset, joita he voisivat saada luonnonkatastrofien aiheuttamista vahingoista.

Alueellisessa asetuksessa muistutetaan myös EU:n tulvadirektiivistä (2007/60/EY)ja Po-joen vesipiirin tulvariskien hallintasuunnitelmasta, joka hyväksyttiin viimeksi vuonna 2016. Asetuksessa suunnitellut toimenpiteet koskevat toimenpiteitä M22 (siirtäminen) ja M23 (haavoittuvuuden vähentäminen). Tällaisia toimenpiteitä käsitellään myös tulvadirektiivin mukaista raportointia koskevissa EU:n ohjeissa.

Kustannukset

Italian ympäristölain mukaan kannustimia toiminnan siirtämiseen tarjotaan resursseilla, jotka saadaan julkisen veden käytöstä perittävistä valtion maksuista. Alue myöntää vuosittain 900 000 euroa aluebudjetista sisäisiä siirtoja koskeviin toimiin. Koska siirrettyjä kotitalouksia ei pyydetä osallistumaan, kaikki kustannukset ovat veronmaksajien vastuulla.

Vuosina 2009–2024 buyout-järjestelmän kokonaiskustannukset olivat 5 347 715,51 euroa. Siihen sisältyvät ostokustannukset (siirrot kotitalouksille, 4 730 918,7 euroa käytettyinä) ja purkukustannukset (1 116 868,66 euroa käytettyinä ja pantattuina).

Hyödyt

Uudelleensijoittaminen lisää ihmisten turvallisuutta. Sen ansiosta ne, joihin toimenpide kohdistuu suoraan, voivat siirtyä pysyvästi pois korkean riskin alueilta (suorat tuensaajat). Se myös vähentää alavirtaan tai alamäkeen lähtevien riskiä poistamalla alttiina olevia rakennuksia (epäsuorat edunsaajat).

Piemonten alue perustelee tätä uudelleensijoittamispolitiikkaa kustannustehokkuudella ja julkisten varojen säästämisellä. Ihmisten siirtäminen pois korkean riskin alueilta edellyttää pienempiä investointeja kuin riskialttiiden asukkaiden suojeleminen tai jatkuva korvausten maksaminen jälkikäteen niille, joihin riski kohdistuu. Virallista kustannus-hyötyanalyysia ei kuitenkaan ole tehty.

Alueellisilla säännöksillä otettiin käyttöön yritysostojärjestelmä asuinkiinteistöjen omistajille – sekä ensisijaisille että toissijaisille asukkaille – joiden talot sijaitsevat alueilla, joilla hydrogeologinen riski on suuri, kuten asiaankuuluvissa suunnitteluvälineissä todetaan. Näihin suunnitteluvälineisiin kuuluvat kuntatasolla laaditut kaupunkisuunnitelmat, Po-joen vesistöalueen ”hydrologinen järjestelmäsuunnitelma” (Piano Assetto Idrologico) ja maankäyttöä ja maaperän suojelua koskeva alueellinen laki 56/1977. Niissä yksilöidään rakennetut alueet, jotka ovat alttiita suurille geomorfologisille vaaroille ja suurille riskeille ja joita ei voida enää käyttää kaupunkialueilla.

Asetuksessa vahvistetaan ensisijaisuusperusteet käytettävissä olevien varojen maksamiselle, mukaan lukien asuinpaikan tyyppi (ensisijainen etusija toissijaiseen nähden), kohdatun riskin taso ja vaaran tyyppi (joen tulvien aiheuttama maanvyörymä ja lumivyöryt, jos ensin mainitut ovat vähemmän ennustettavissa).

Kotitalouksille myönnetään ”uudelleensijoittamisavustus”, jota voidaan käyttää joko uuden kiinteistön ostamiseen tai rakentamiseen tai korvauksena. Myönnettävä enimmäismäärä lasketaan kertomalla arvo 1034 euroa/m2 (joka lasketaan ottamalla huomioon uuden tuetun sosiaalisen asuntotuotannon^{enimmäiskustannukset} neliömetriä kohti alueellisessa päätöslauselmassa määritellyn mukaisesti) siirrettävän talon pinta-alalla (enintään 200 m²). Tämän jälkeen sovelletaan kerrointa. Se riippuu siitä, käytetäänkö taloa ensisijaisena vai toissijaisena asuinpaikkana, ja ensisijaiset asukkaat saavat täyden määrän ja toissijaiset asukkaat 75%. Jos hakijat valitsevat korvauksen, he saavat 50 prosenttia summasta, jonka he saisivat, jos he päättäisivät ostaa / rakentaa uuden kiinteistön. Valitusta muuttoavustuksesta riippumatta alkuperäinen kiinteistö puretaan.

Saadakseen muuttoavustuksen kiinteistönomistaja tekee kunnalle hakemuksen. Tarkastettuaan hakemuksen tutkittavaksi ottamisen edellytysten perusteella kunta valmistelee rakennuksen purkuhankkeen ja toimittaa sen jälkeen siirtoehdotuksen Piemonten alueelle. Alueviranomainen arvioi kunnan esittämän siirtoehdotuksen. Jos ehdotus täyttää kriteerit, se siirtää resurssit kunnalle kattamaan sekä kiinteistön omistajan muuttoavustuksen että vaarassa olevan rakennuksen purkukustannukset.

Jos kiinteistön omistajalla on oikeus saada muuttoavustusta, mutta hän päättää olla liittymättä yritysostojärjestelmään, hän menettää kaikki edut tai korvaukset, joita hän voisi saada luonnonkatastrofien aiheuttamista vahingoista.

Huhtikuuhun 2024 mennessä on toteutettu 52 yritysostoa: Kohteena oli 26 ensisijaista asukasta ja 25 toissijaista asukasta.

Valitun muuttoavustuksen tyypin osalta 89 prosenttia ensisijaisista asukkaista päätti ostaa/rakentaa uuden talon, kun vastaava osuus toissijaisista asukkaista oli 42 prosenttia. Tämä selittyy sillä, että toissijaiset asukkaat omistavat tyypillisesti loma-asuntoja, minkä vuoksi heidän on vähemmän löydettävä uutta kiinteistöä ja he ovat halukkaampia hyväksymään rahallisen korvauksen.

Alueellisessa asetuksessa otetaan myös käyttöön haavoittuvuuden vähentämiseen tähtääviä toimenpiteitä niiden rakennusten osalta, joita ei voida siirtää niiden historiallisen tai yhteiskunnallisen arvon tai kaupunkirakenteen erityisluonteen vuoksi. Huhtikuusta 2024 alkaen Bussolenon kunnassa on pantu täytäntöön yksi haavoittuvuuden vähentämistoimenpide. Tässä kunnassa on mahdotonta rakentaa penkereitä tai suorittaa muita hydraulisia töitä 200-vuotisen tulvan estämiseksi. Näin ollen kunta esitti hankkeen, jonka tarkoituksena oli vähentää vaarassa olevien asuntojen haavoittuvuutta korvaamalla olemassa olevat ikkunat ja ovet vesitiiviillä vaihtoehdoilla. Piemonten alue on siirtänyt kunnalle 650 000 euroa toimenpiteiden täytäntöönpanoa varten.

Suurin osa yritysostoista toteutettiin Pragelaton (n=14) ja Villar Pellicen (n=10) kunnissa Torinon maakunnan vuoristoalueella ja Bussolenossa (n=4). Viimeksi mainitulla alalla toteutetaan myös haavoittuvuuden vähentämiseen tähtääviä toimenpiteitä. Nämä kunnat järjestivät laajoja kuulemisia asianomaisten kotitalouksien kanssa lisätäkseen niiden osallistumista järjestelmään.

Sisäisiä siirtoja koskevassa alueellisessa sääntelyssä ei kuitenkaan anneta ohjeita siitä, olisiko sidosryhmien osallistuminen toteutettava ja miten se olisi toteutettava. Näin ollen kunnan teknisten toimihenkilöiden ja kaupunginjohtajien hyväntahtoisuuden varaan jää kokousten järjestäminen asianomaisten kotitalouksien kanssa.

Vaikka Piemonten alueviranomainen ei käynnistänyt virallista yhteiskehittämisprosessia, se järjesti vuonna 2024 kokouksia järjestelmään osallistuvien kuntien ja kotitalouksien kanssa. Kokouksissa pyrittiin yhdistämään niiden näkemykset siitä, miten toimenpidettä voitaisiin parantaa alueellisen sääntelyn suunniteltua tarkistamista silmällä pitäen. Samaan aikaan käydään keskusteluja siitä, miten järjestelmän näkyvyyttä voitaisiin lisätä yleisölle tiedottamisen parantamiseksi.

Siirtotuen täytäntöönpanosta nousivat esiin seuraavat menestystekijät ja rajoittavat tekijät.

Menestystekijät:

• Institutionaalinen ja poliittinen sitoutuminen: Ennaltaehkäisevien siirtojen ohjelma Piemontessa on ainutlaatuinen Italiassa. Se laadittiin alueellisten virkamiesten ja neuvoston jäsenten sitoutumisen ansiosta, sillä he pitivät prosessin käynnistämistä hyödyllisenä.
• Piemonten alueen hallinnoimista julkisen veden käytöstä perittävistä valtion maksuista peräisin olevien varojen saatavuus (900 000 euroa vuodessa);
• Ennaltaehkäisevään uudelleensijoittamiseen kannustava kiinteistöjen arviointi, joka perustuu uusien tuettujen sosiaalisten asuntojen arvoihin.
• Ongelman jakaminen asianomaisten sidosryhmien kanssa ja riskialttiiden kotitalouksien tukeminen ja ongelman ratkaiseminen nousivat esiin toimen onnistumisen kannalta keskeisenä tekijänä. Tämä näkyi Villar Pellicessä, joka oli yksi ensimmäisistä järjestelmään liittyneistä kunnista.

Rajoittavat tekijät:

• ohjelman toteuttamiseen osoitetut rajalliset henkilöresurssit ja taloudelliset resurssit sekä alue- että kuntatasolla;
• Ohjelman täytäntöönpanovalmiuksien taso vaihtelee mukana olevissa kunnissa, mikä vaikuttaa sekä kykyyn ottaa mukaan riskialttiita kotitalouksia että täytäntöönpanoaikatauluihin.
• yleisön vähäinen tietoisuus heidän omaisuuteensa kohdistuvista riskeistä ja mahdollisuudesta turvautua siirtotoimenpiteeseen;
• vaikeudet päästä yksimielisyyteen kaikkien kerrostalojen omistajien kesken, mikä on kuitenkin tarpeen vaarassa olevan rakennuksen purkamiseksi;
• Ensisijaisten asukkaiden vastustus poistua talostaan.

Kun otetaan huomioon viimeinen seikka, toissijaisten asukkaiden (verrattuna ensisijaisiin asukkaisiin) suhteellisen suuri muuttoavustushakemus herätti jonkin verran huolta toimenpiteen tehokkuudesta kaikkein altistuneimpien ihmisten tavoittamisessa.    Viranomaiset havaitsivat useita syitä siihen, miksi ensisijaisten asukkaiden osallistaminen on edelleen haasteellista. Keskeinen syy on emotionaalinen kiintymys omaisuuteen. Alueviranomainen pitää kuitenkin hyödyllisenä sitä, että toimenpiteessä keskitytään toissijaisiin asukkaisiin sekä kustannus-hyötynäkökulmasta (toisin sanoen aiheutuneiden vahinkojen korvausvaatimusten välttämiseksi) että riskien vähentämisen kannalta, koska rakennus olisi joka tapauksessa purettava. Parhaillaan keskustellaan siitä, miten järjestelmää voitaisiin parantaa ensisijaisten asukkaiden osallistumisen lisäämiseksi.

Kustannukset

Italian ympäristölain mukaan kannustimia toiminnan siirtämiseen tarjotaan resursseilla, jotka saadaan julkisen veden käytöstä perittävistä valtion maksuista. Alue myöntää vuosittain 900 000 euroa aluebudjetista sisäisiä siirtoja koskeviin toimiin. Koska siirrettyjä kotitalouksia ei pyydetä osallistumaan, kaikki kustannukset ovat veronmaksajien vastuulla.

Vuosina 2009–2024 yritysosto-ohjelman kokonaiskustannukset olivat 5 347 715,51 euroa. Siihen sisältyvät ostokustannukset (siirrot kotitalouksille, 4 730 918,7 euroa – käytetty) ja purkukustannukset (1 116 868,66 euroa – käytetty ja pantattu).

Hyödyt

Uudelleensijoittaminen lisää ihmisten turvallisuutta. Sen ansiosta ne, joihin toimenpide kohdistuu suoraan, voivat siirtyä pysyvästi pois korkean riskin alueilta (suorat tuensaajat). Se myös vähentää alavirtaan tai alamäkeen lähtevien riskiä poistamalla alttiina olevia rakennuksia (epäsuorat edunsaajat).

Piemonten alue perustelee tätä uudelleensijoittamispolitiikkaa kustannustehokkuudella ja julkisten varojen säästämisellä. Ihmisten siirtäminen pois korkean riskin alueilta edellyttää pienempiä investointeja kuin riskialttiiden asukkaiden suojeleminen tai jatkuva korvausten maksaminen jälkikäteen niille, joihin riski kohdistuu. Virallista kustannus-hyötyanalyysia ei kuitenkaan ole tehty.

Buyout-järjestelyjä on toteutettu vuodesta 2009 lähtien. Siirtoavustukset myönnetään melko nopeasti sen jälkeen, kun ne on hyväksytty. Riskialttiiksi määritettyjen rakennusten purkuaika vaihtelee asianomaisten kuntien kapasiteetin mukaan.

Uudelleensijoittaminen on pysyvää. Alueellinen asetus, jolla otettiin käyttöön siirtomekanismit, kehittyi useiden tarkistusten myötä. Valmistelutyöt asetukseen tehtävien mahdollisten uusien parannusten arvioimiseksi aloitettiin vuonna 2024.

Antonia Impedovo
Piazza Piemonte - Piano 16 – Torino
Email: antonia.impedovo@regione.piemonte.it
difesasuolo@regione.piemonte.it

Elisa Calliari
elisa.calliari@cmcc.it