Norjan paikallisviranomaisten vakuutustappiotietojen käyttö

Norjassa vakuutusyhtiöt maksoivat vuosina 2008–2017 vuosittain noin 2 miljardin Norjan kruunun korvauksen kaupunki- ja jokitulvien aiheuttamista vahingoista vakuutetuille rakennuksille. Finance Norwayn (pankkien ja vakuutusyhtiöiden yhdistys) vakuutusjäseniltään keräämät tilastot osoittavat, että tulvatulvien kustannukset ovat noin 3,5 kertaa korkeammat kuin jokitulvien aiheuttamat korvaukset. Sateeseen liittyvien vesivahinkojen vakuutuskorvaukset ovat Norjassa itse asiassa suuremmat kuin jokien tulvien, myrskyjen ja maanvyörymien aiheuttamien vahinkojen yhteenlasketut korvaukset. Norjan ilmastoskenaariot varoittavat, että sademäärät lisääntyvät ja voimistuvat tulevaisuudessa, mikä todennäköisesti lisää vahinkojen kustannuksia.

Norjassa paikallisviranomaiset ovat vastuussa tulvariskien torjumisesta, toisin kuin muuntyyppisissä luonnonkatastrofeissa, joissa valtiolliset järjestöt antavat apua. Sen vuoksi tehokkaiden ratkaisujen suunnittelu hulevesitulviin luotettavien tietojen perusteella on Norjan paikallisviranomaisten edun mukaista.

Norjassa omaisuusvakuutus kattaa veteen ja tuuliin liittyvien ilmastoriskien aiheuttamat menetykset ja vahingot. Vaarat, joita pidetään ”luonnonkatastrofeina”, kuten jokien tulvat ja myrskyt, vakuutetaan vakuutusalalla kiinteämääräisesti osana yksityistä vakuutusta. Kaupunkien tulvimista ei pidetä luonnonkatastrofina. Se kuuluu myös omaisuusvakuutuksen piiriin. Palkkio perustuu riskiin, ja vahinkojen katsotaan liittyvän infrastruktuurin toimintapuutteeseen, joka aiheuttaa rankkasateita, hulevesiä ja jäteveden varajärjestelmiä.

Viime vuosina infrastruktuuriin liittyvät tappiot ovat kasvaneet Norjassa. Monet vakuutusasiakkaat olivat turhautumassa samoissa paikoissa tapahtuviin toistuviin vahinkoihin. Tiedot aiheutuneiden vahinkojen ja menetysten sijainnista ja laajuudesta olivat vakuutusyhtiöiden hallussa (esimerkiksi tapauksissa, joissa omaisuus oli vakuutettu). Vakuutusyhtiöt keräsivät ja luokittelivat jokaisen vakuutussaatavan esimerkiksi paikan, ajankohdan ja syyn mukaan. Näitä tietoja ei kuitenkaan jaettu kuntien kanssa, joten ne eivät olleet kaupunkien päättäjien saatavilla.

Ilmastonmuutoksesta johtuvien tappioiden havaittu ja ennustettu kasvu oli yksi syy siihen, että Finance Norway aloitti vuoropuhelun kaupunkien kanssa tiedottaakseen riskeistä ja edistääkseen niiden systeemistä vähentämistä kaupunki-infrastruktuurin parannuksilla. Tämän vuoropuhelun myötä kävi ilmi, että kunnista puuttui tappiotietoja. Kaupungit ilmoittivat yrittäneensä pyytää joiltakin vakuutusyhtiöiltä tappiotietoja, mutta koska tiedot ovat varallisuustasolla, ne ovat arkaluonteisia sekä kaupallisista että tietojen luottamuksellisuuteen liittyvistä syistä.

Hankkeen yleisenä tavoitteena oli arvioida, voisiko äärimmäisiin sääilmiöihin liittyvien vahinkovakuutustietojen saatavuus vahvistaa kuntien valmiuksia ehkäistä ja vähentää ilmastoon ja säähän liittyviä menetyksiä. Painopiste on ollut tulvissa, mutta mukaan on otettu myös muita ilmastovaikutuksia, kuten maanvyörymiä ja myrskyjä. Lisätavoitteina oli kehittää menetelmä vakuutuksenantajilta saatujen katastrofivahinkotietojen käyttämiseksi, hahmotella tulevan järjestelmän rakenne katastrofivahinkovakuutustietojen käyttämiseksi sekä vahvistaa kuntien, valtion virastojen ja vakuutuksenantajien välistä luottamusta ilmastoon liittyvien menetysten ehkäisemiseen ja vähentämiseen.

Muita tavoitteita olivat vakuutusalan vahinkotietojen käytön menetelmien ja hyötyjen selkiyttäminen, kustannusten tarkentaminen ja tulevan järjestelmän hahmottelu tietojen käytön helpottamiseksi. Hankkeen tavoitteena oli myös vahvistaa kuntasektorin, valtion viranomaisten ja vakuutusalan välistä luottamusta ja yhteistyötä ilmastoon liittyvissä tappioissa.

Finance Norwayn aloitteesta ja useiden vakuutusyhtiöiden, Western Researchin, Norjan tiede- ja teknologiayliopiston (NTNU) ja yhdeksän pilottikunnan (Bærum, Grue, Kongsvinger, Løten, Nord-Odal, Ringsaker, Stavanger, Tromsø ja Trondheim) kanssa tehdyn yhteistyön pohjalta käynnistettiin vuoropuhelu, joka helpotti vakuutuksenantajien hallussa olevien omaisuuskohtaisten tappiotietojen jakamista kaupunkien suunnittelu- ja infrastruktuurisektoreiden kanssa.

Finance Norway keräsi ja organisoi katastrofivahinkotietoja eri vakuutusyhtiöiltä. Länsi-Norjan tutkimuslaitos ja NTNU avustivat kaupunkeja tietojen tuonnissa ja analysoinnissa. Esimerkiksi Trondheim sai osajoukon vakuutustappiotietoja, mukaan lukien 17 000 yksittäistä vahinkovaatimusta, jotka johtuivat tulvista ja muista tapahtumista, jotka olivat tapahtuneet sen lainkäyttöalueella kymmenen vuoden aikana. Noin 54 prosenttia saatavista voitiin geokoodata eli yhdistää tiettyyn sijaintipaikkaan. Tapausten geokoodauksen tekivät tutkimuslaitokset kompensoimaan kaupungin puuttuvaa osaamista ja kapasiteettia. Tämän jälkeen Trondheimin kaupungin henkilöstö todisti tiedot todeksi ja auttoi heitä saamaan yleiskuvan kaupunkien tulviin liittyvistä riskeistä. Esimerkiksi vakuutuskorvaustietoja koskevassa aineistossa tuotiin esiin joitakin alueita, joilla sademäärät olivat voimakkaita ja joita paikallishallinto ei aiemmin pitänyt haavoittuvina.

Kaikki kunnat olivat yhtä mieltä siitä, että vahinkoja koskeva tietoaineisto on hyödyllinen lisätieto tulvariskien hallinnan ja/tai ilmastonmuutokseen sopeutumisen kannalta. GIVASin (Gruen, Kongsvingerin ja Nord-Odal kommunerin kuntien välinen yritys) osalta tämän tietoaineiston yhdistäminen digitaalisiin maastomalleihin antoi arvokasta tietoa riskialueista. Vaikka vahinkoriski kaupunkien keskiosissa tunnustettiin hyvin, vakuutustietoaineisto oli parantanut riskien ymmärtämistä syrjäisimmillä alueilla. Joissakin kunnissa tietoja käytettiin erilaisten suunnitelmien laatimiseen. Bærumissa alan tietojen saatavuus on tukenut veteen ja salaojitukseen liittyvien ongelma-alueiden tunnistamista, mikä osoittaa esimerkiksi vahinkojen keskittymisen katettujen virtojen ympärille. Aineistoa käytettiin Bærumin Cloudburst-suunnitelman laadinnassa. Kunnallisessa aluesuunnitelmassa asetetaan myös etusijalle purojen paljastaminen tulvariskin vähentämiseksi. Lisäksi kunta on hyödyntänyt vakuutusvahinkotietoja vesi- ja viemärihuoltoon liittyvien toimenpiteiden suunnittelussa, koska se on auttanut tunnistamaan vahinkojen syyt ja siten ohjaamaan kanteita.

Se, missä määrin paikallisviranomaiset hyötyivät vakuutusvahinkotiedoista, vaihteli kuitenkin kaupunkien välillä ja riippui viranomaisten hallussa olevien muiden tulvavahinkotietoaineistojen saatavuudesta ja laajuudesta, virkamiesten asiantuntemuksesta niiden käsittelyssä sekä vakuutuskorvaustietoaineistojen alueellisesta ja ajallisesta tarkkuudesta.

Aineistoa pidettiin hyödyllisenä myös rahoitus- ja menosuunnitelmien kannalta. Løtenille vakuutetuista menetyksistä aiheutuneiden vahinkojen kustannuskatsausta pidettiin hyvänä perusteluna sille, että paikalliset poliitikot laativat talousarvion vesihuoltoa varten. Tromssassa tämäntyyppiset tiedot korostivat uusien taitojen ja uusien työvälineiden, kuten ohjelmistojen, tarvetta, jotka mahdollistavat työskentelyn tämäntyyppisten tietojen kanssa spatiaalisessa kontekstissa.

Haittavaikutuksena pilottihanke on lisännyt tietoisuutta ilmastonmuutoksesta ja parantanut tietämystä siitä, miten ilmastonmuutos vaikuttaa yhteiskuntaan. Ilmastoon liittyviä riskitekijöitä, riskitietoisuutta, riskinhallintaa ja riskien ehkäisyä tutkittiin lukuisissa tutkimushankkeissa. Osan tutkimuksista rahoitti Norjan ympäristövirasto.

Hanke on sittemmin johtanut Norjan pelastuspalveluviraston (DSB), kansallisen tulvaviraston, tieliikenneviraston ja Norjan valtiovarainministeriön väliseen kansalliseen yhteistyöhön, jonka tavoitteena on perustaa tulevaisuudessa DSB:n alainen kansallinen tappiotietoalusta ”The Knowledge Bank” (DSB Kunnskapsbanken). Tietopankki perustettiin marraskuussa 2020. Se antaa kaikille Norjan kaupungeille ja Norjan tulvavirastolle (NVE) pääsyn paikallisten (osoitetason) vakuutuksenantajien tappiotietoihin ja muihin julkisiin tappiotietoihin. Yleisöllä on pääsy kuntatason tietoihin. Tietokannan perustaminen julkista käyttöä ja tutkimusta varten käyttäen vakuutusyhtiöiden ja Norjan luonnonhaittapoolin ilmastoon liittyviä vahinkoja koskevia koostettuja ja anonymisoituja tietoja oli suositus Norjan virallisessa raportissa NOU 2010:10 ympäristöministeriölle ”Adapting to a changing climate. Norjan haavoittuvuus ja tarve sopeutua ilmastonmuutoksen vaikutuksiin”. Tavoitteena on saada parempi yleiskuva ja tietoa ei-toivotuista tapahtumista ja katastrofeista ja siten vahvistaa yhteiskunnallista turvallisuutta koskevaa työtä, tehostaa katastrofien ehkäisyä ja vähentää menetyksiä.

Hanke perustui vahvasti kaikkien suurten vakuutusyhtiöiden sitoutumiseen Norjassa. Finance Norwayn rooli vuoropuhelun edistäjänä ja luotettavana auktoriteettina oli olennaisen tärkeä varmistettaessa yritysten välinen sopimus tietojen jakamisesta kuntien kanssa. Mukana olleet tutkimuslaitokset tarjosivat olennaista asiantuntemusta vakuutusyhtiöiden tietojen muuntamiseksi kuntien käytettävissä oleviksi tietoaineistoiksi.

Vakuutustappiotietojen käytön hyödyt sekä mahdolliset rajoittavat tekijät on tunnistettu seuraavasti:

1. Asiantunteva maankäytön ja infrastruktuurin suunnittelu on yksi kaupunkien tärkeimmistä välineistä ilmastoon liittyvien riskien ehkäisemiseksi ja vähentämiseksi. Vakuutusvahinkotietojen saatavuus on hyödyllistä, jotta saadaan kattavampi kuva riskeistä ja ryhdytään asianmukaisiin toimiin.
2. Hankkeen uutuus oli haaste ja edellytti vakuutusalan, tutkimuslaitosten ja kuntien välisen suhteen kehittämistä luottamuksen, yhteistyöhalukkuuden ja hankkeeseen sitoutumisen pohjalta.
3. Vakuutustappioita koskevien tietojen, joista on hyötyä paikallisviranomaisille sopeutumisen suunnittelussa, on oltava hyvin yksityiskohtaisia. Tietojen on oltava oikeita sijainnin (vaurioituneen kiinteistön tai infrastruktuurin osan osalta), tapahtuman ajoituksen (tapahtuman päivämäärä eikä päivämäärä, jona siitä ilmoitettiin vakuutuksenantajalle) ja syyn (esim. tulvatyyppi ja veden korkeus) osalta. Vakuutusalalla käytettävien tapahtumien koodausta ei tehdä ilmastonmuutokseen sopeutumisen suunnittelua silmällä pitäen. Nykyisessä muodossa tietojen tarkoituksenmukaisuus edellyttää parempaa geokoodausta, jotta ne olisivat tarkoituksenmukaisempia.
4. Monissa kunnissa ongelmana on sisäisen asiantuntemuksen puute paikkatietojen käsittelemiseksi ja yhdistämiseksi muihin tietotyyppeihin. Jotta tietoja voidaan käyttää, tarvitaan joko henkilöstön erilaisia taitoja tai ulkopuolista asiantuntemusta, mistä voi aiheutua lisäkustannuksia. Jotkin kunnat (esim. Stavanger) tekivät edelleen yhteistyötä yliopistojen kanssa, jolloin maisteriopiskelijat analysoivat aineistoja.
5. Vaikka Norjan tietosuojaviranomainen totesi, että tappiotietojen jakaminen hyödyttäisi yhteiskuntaa yleisesti tämän pilottihankkeen osalta, tämän lähestymistavan yleistäminen edellyttäisi tietojen saatavuutta koskevien sääntöjen huolellista hallinnointia ja mahdollisia lainsäädännöllisiä muutoksia tietosuoja- ja kilpailusääntöihin. Niitä voitaisiin helpottaa Euroopan tasolla toteutettavilla liitännäistoimenpiteillä.
6. Hanke on osoittanut yhteistyön ja tietämyksen vaihdon arvon. Keskeisenä menestystekijänä oli vakuutusalan, kuntien ja eri viranomaisten välinen avoin vuoropuhelu, luottamuksen rakentaminen sekä erilaisten haasteiden ja mahdollisuuksien ymmärtäminen. Tromssan kunta katsoo myös, että tämäntyyppisten tietojen käyttö voi olla perustana kunnan sisäiselle yhteistyölle.

Hanketta rahoittivat Norjan valtiovarainministeriö (1 miljoona Norjan kruunua – 110 000 euroa) ja ilmasto- ja ympäristöministeriö (260 000 Norjan kruunua – 30 000 euroa). Odotetut hyödyt ovat pienempiä vahinkoja, jos kunnat toteuttavat toimenpiteitä sateisiin liittyvien tulvien torjumiseksi, myös vakuutusyhtiöiden jakamiin tietoihin perustuvia toimenpiteitä.

Norjan vuonna 2013 julkaisemassa valkoisessa kirjassa ilmastonmuutokseen sopeutumisesta todetaan, että kaikki – yksityishenkilöt, yritykset ja teollisuus sekä viranomaiset – ovat vastuussa ilmastonmuutokseen sopeutumisesta. Vastuuperiaatteen mukaisesti kaikkien ministeriöiden vastuulla on turvata ilmastonmuutoksen huomioon ottaminen omalla toimialallaan. Valkoisessa kirjassa todetaan, että sopeutumistyön olisi aina perustuttava parhaaseen saatavilla olevaan tietoon. Ilmastonmuutoksen vaikutusten paikallinen luonne asettaa kunnat eturintamaan ilmastonmuutoksen torjunnassa. Vuonna 2018 hyväksyttiin uudet ohjeet siitä, miten kunnat ja maakunnat voivat ottaa ilmastonmuutokseen sopeutumisen huomioon suunnittelutoiminnassaan.

Avoimen datan haasteisiin kuuluu tarve suojella tietosuojaa ja turvata kilpailu vakuutusalalla. Yksittäisten kantajien yksityisyyttä suojataan toukokuussa 2018 voimaan tulleella EU:n yleisellä tietosuoja-asetuksella 2016/679 (GDPR). Vakuutuskorvaustietojen sisältämien henkilötietojen luottamuksellisuuden ja asianmukaisen käytön varmistamiseksi tehtiin tietosuojakysymyksiin erikoistuneiden asianajajien välinen tietojenkäsittelysopimus Finance Norwayssa ja Trondheimin kaupungissa.

Vahinkotiedot on tarkoitettu vakuutuksenantajien sisäiseen käyttöön yhtenä pääasiallisista tietolähteistä, joihin vakuutuksenantajat tukeutuvat ydinliiketoimintansa harjoittamisessa. Jos muut vakuutusyhtiöt pääsisivät mukaan, tämä voisi johtaa hintojen vahvistamista koskeviin kartelleihin ja kilpailun puutteeseen. Kaupallinen arkaluonteisuus voidaan ottaa huomioon, kun tietoja luovutetaan muille osapuolille yhdistämällä tietoja laajemmilla maantieteellisillä tasoilla ja rajoittamalla pääsy yksityiskohtaisempiin omaisuustason tietoihin tietyille paikallisviranomaisten työntekijöille. Pilottihankkeelle myönnettiin poikkeus tietosuojalainsäädännöstä. Norja pyrkii nyt laajentamaan pilottihanketta maakohtaisesti kehittämällä tietopankin, joka sisältäisi pelastuspalveluosaston pilotoimat tappiotiedot. Valtiovarainministeriö on tukenut työtä ja käy vuoropuhelua Norjan valtiovarainministeriön kanssa optimaalisen ratkaisun löytämiseksi ja edistämiseksi.

Finance Norwayn vuonna 2012 käynnistämä pilottihanke alkoi syyskuussa 2013 ja päättyi helmikuussa 2015. Vuonna 2018 käynnistettiin uusi julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus, johon osallistuvat Norjan pelastuspalveluvirasto (DSB) ja Norjan valtiovarainministeriö. Sopimuksessa keskitytään vahinkotietojen vaihtoon, jota käytetään DSB:n Knowledge Bank -pankissa tukemaan kuntien ja maakuntaneuvostojen toiminnan vahvistamista katastrofien ehkäisemisessä.

Mia Ebeltoft
Managing Director
Climate Risk Advisory AS
Fjellklangveien 7, 11
1166 Oslo, Norway
Tel. +47 97013039
E-mail: m.ebeltoft@climate-risk-advisory.no 
https://climate-risk-advisory.no 

Municipality of Trondheim
www.trondheim.kommune.no 

SINTEF, 2018. Norjan vakuutusyhtiöiden suhtautuminen tappiotietojen jakamiseen – julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyö ilmastonmuutokseen sopeutumisen parantamiseksi, Klima 2050 Report n.11

https://www.vestforsk.no/sites/default/files/migrate_files/vf-rapport-7-2014-testing-av-skadedata.pdf

Norjan rahoitus; Norjan tieteellinen ja teknillinen yliopisto; Länsi-Norjan tutkimuslaitos; UNEPin rahoitusaloite