Norjan paikallisviranomaisten vakuutustappiotietojen käyttö

Norjassa vakuutusyhtiöt maksoivat vuosina 2008–2017 vuosittain noin 2 miljardin Norjan kruunun korvauksia kaupunki- ja jokitulvien aiheuttamista vahingoista vakuutetuille rakennuksille. Finance Norwayn (pankkien ja vakuutusyhtiöiden yhdistys) vakuutusjäseniltään keräämät tilastot osoittavat, että tulvatulvien kustannukset ovat noin 3,5 kertaa korkeammat kuin jokitulvien aiheuttamat korvaukset; Itse asiassa sateen aiheuttamien vesivahinkojen vakuutuskorvaukset ovat Norjassa suuremmat kuin jokien tulvien, myrskyjen ja maanvyörymien aiheuttamien vahinkojen yhteenlasketut korvaukset. Norjan ilmastoskenaariot varoittavat tiheämmistä ja voimakkaammista sateista tulevaisuudessa, mikä todennäköisesti lisää vahinkojen kustannuksia.

Norjassa paikallisviranomaiset ovat vastuussa tulvariskien torjumisesta, toisin kuin muuntyyppisissä luonnonkatastrofeissa, joissa valtiolliset järjestöt antavat apua. Siksi on Norjan paikallisviranomaisten edun mukaista suunnitella luotettaviin tietoihin perustuvia tehokkaita ratkaisuja tulvatulviin.

Norjassa omaisuusvakuutus kattaa vedestä ja tuulesta johtuvien ilmastovaarojen aiheuttamat menetykset ja vahingot. ”Luonnonkatastrofeiksi” katsottavat vaarat, kuten jokien tulvat ja myrskyt, vakuutetaan vakuutusalalla kiinteään hintaan osana yksityistä vakuutusta. Kaupunkien tulvimista ei pidetä luonnonvaarana. Se kuuluu myös omaisuusvakuutuksen piiriin. Palkkio perustuu riskiin, ja vahinkojen katsotaan liittyvän infrastruktuurin toimintahäiriöihin, jotka aiheuttavat äkillisiä tulvia, hulevesiä ja jätevesien varajärjestelmiä.

Viime vuosina infrastruktuuriin liittyvät tappiot ovat kasvaneet Norjassa. Monet vakuutusasiakkaat turhautuivat toistuviin vahinkoihin samoissa paikoissa. Tiedot aiheutuneiden vahinkojen ja menetysten sijainnista ja laajuudesta olivat vakuutusyhtiöiden hallussa (tapaukset, joissa omaisuus oli vakuutettu). Vakuutusyhtiöt keräsivät ja luokittelivat kaikki vakuutuskorvaukset mm. kohteen, päivämäärän ja syyn mukaan. Näitä tietoja ei kuitenkaan jaettu kunnille, joten ne eivät olleet kaupunkien päättäjien saatavilla.

Ilmastonmuutoksesta johtuvien tappioiden havaittu ja ennustettu kasvu oli yksi syy siihen, että Finance Norway aloitti vuoropuhelun kaupunkien kanssa tiedottaakseen ja edistääkseen riskien järjestelmällistä vähentämistä kaupunki-infrastruktuurin parannusten avulla. Vuoropuhelun kautta kävi ilmi, että kunnista puuttui tappiotietoja. Kaupungit ilmoittivat yrittäneensä pyytää eräiltä vakuutusyhtiöiltä tappiotietoja, mutta koska tiedot ovat varallisuustasolla, ne ovat arkaluonteisia sekä kaupallisista että tietojen luottamuksellisuuteen liittyvistä syistä.

Hankkeen yleisenä tavoitteena oli arvioida, voisiko äärimmäisiin sääilmiöihin liittyvien tappiovakuutustietojen saatavuus vahvistaa kuntien kykyä ehkäistä ja vähentää ilmastoon ja säähän liittyviä tappioita. Huomiota on kiinnitetty tulviin, mutta myös muihin ilmastovaikutuksiin, kuten maanvyörymiin ja myrskyihin. Lisätavoitteina oli kehittää menetelmä vakuutuksenantajien katastrofivahinkotietojen käyttämiseksi, hahmotella tulevan järjestelmän rakenne katastrofivahinkovakuutustietojen käyttämiseksi sekä vahvistaa kuntien, valtion virastojen ja vakuutuksenantajien välistä luottamusta ilmastoon liittyvien menetysten ehkäisemisessä ja vähentämisessä.

Muita tavoitteita olivat: selkeytetään vakuutusalan vahinkotietojen käytön menetelmiä ja hyötyjä, täsmennetään asiaan liittyvät kustannukset ja esitetään pääpiirteittäin tuleva järjestelmä tietojen käytön helpottamiseksi. Hankkeella pyrittiin myös vahvistamaan kuntasektorin, valtion viranomaisten ja vakuutusalan välistä luottamusta ja yhteistyötä ilmastoon liittyvissä tappioissa.

Norjan Financen aloitteesta ja useiden vakuutusyhtiöiden, Western Researchin, Norjan tiede- ja teknologiayliopiston (NTNU) ja yhdeksän pilottikunnan (Bærum, Grue, Kongsvinger, Løten, Nord-Odal, Ringsaker, Stavanger, Tromsø ja Trondheim) kanssa tehdyn yhteistyön pohjalta käynnistettiin vuoropuhelu, joka helpotti vakuutuksenantajien hallussa olevien omaisuustason tappiotietojen jakamista kaupunkien suunnittelu- ja infrastruktuurisektoreiden kanssa.

Finance Norway keräsi ja järjesti katastrofitappiotietoja eri vakuutuksenantajilta. Länsi-Norjan tutkimuslaitos ja NTNU avustivat kaupunkeja tietojen maahantuonnissa ja analysoinnissa. Esimerkiksi Trondheim sai osajoukon vakuutusvahinkotietoja, mukaan lukien 17 000 yksittäistä vahingonkorvausvaatimusta, jotka johtuivat tulvista ja muista tapahtumista, jotka olivat tapahtuneet sen lainkäyttöalueella yli 10 vuoden ajan. Noin 54 prosenttia väitteistä voitaisiin geokoodata eli yhdistää tiettyyn sijaintiin. Tapahtumien geokoodauksen tekivät tutkimuslaitokset kompensoidakseen kaupungin puutteellista osaamista ja kapasiteettia. Tämän jälkeen Trondheimin kaupungin henkilöstö todisti tiedot todeksi ja edisti heidän yleiskuvaansa kaupunkitulviin liittyvistä riskeistä. Esimerkiksi vakuutuskorvauksia koskevassa tietoaineistossa tuotiin esiin joitakin alueita, joilla sateet olivat voimakkaita ja joita paikallishallinto ei aiemmin pitänyt haavoittuvina.

Kaikki kunnat olivat yhtä mieltä siitä, että vahinkoja koskeva tietoaineisto on hyödyllinen lisätieto tulvariskien hallintaa ja/tai ilmastonmuutokseen sopeutumista varten. GIVASin (Gruen, Kongsvinger og Nord-Odal kommunerin kuntien välinen yritys) osalta tämän tietoaineiston yhdistäminen digitaalisiin maastomalleihin antoi arvokasta tietoa riskialueista. Vaikka vahinkoriski kaupunkien keskiosissa tunnistettiin hyvin, vakuutustietoaineisto oli parantanut ymmärrystä riskistä syrjäisemmillä alueilla. Joissakin kunnissa aineistoa käytettiin erilaisten suunnitelmien laatimiseen. Bærumissa teollisuuden tietojen saatavuus on tukenut veden ja viemäröinnin ongelma-alueiden tunnistamista esimerkiksi osoittamalla vahinkojen keskittymisen katettujen purojen ympärille. Aineistoa käytettiin Bærumin Cloudburst-suunnitelman laadinnassa. Myös kunnan aluesuunnitelmassa asetetaan etusijalle purojen paljastaminen tulvariskin pienentämiseksi. Lisäksi kunta on käyttänyt vakuutusvahinkotietoja vesi- ja viemäröintitoimenpiteiden suunnittelussa, sillä se on auttanut vahinkojen syiden selvittämisessä ja siten kanteiden ohjaamisessa.

Se, missä määrin paikallisviranomaiset hyötyivät vakuutusvahinkotiedoista, vaihteli kuitenkin kaupunkien välillä ja riippui viranomaisten hallussa olevien muiden tulvavahinkoja koskevien tietoaineistojen saatavuudesta ja laajuudesta, virkamiesten asiantuntemuksesta niiden käsittelyssä sekä vakuutuskorvaustietoaineistojen alueellisesta ja ajallisesta tarkkuudesta.

Aineistoa pidettiin hyödyllisenä myös rahoitus- ja menosuunnitelmien kannalta. Løtenin mielestä kustannuskatsaus vakuutetuista menetyksistä aiheutuneista vahingoista oli hyvä perustelu paikallispoliitikoille osoittaa varoja vesihuoltoon. Tromssassa tämäntyyppisissä tiedoissa korostettiin uusien taitojen ja uusien työvälineiden, kuten ohjelmistojen, tarvetta, joiden avulla tällaisia tietoja voidaan käsitellä spatiaalisissa yhteyksissä.

Sivuvaikutuksena pilottihanke on lisännyt tietoisuutta ilmastonmuutoksesta ja parantanut tietämystä siitä, miten ilmastonmuutos vaikuttaa yhteiskuntaan. Ilmastoon liittyviä riskitekijöitä, riskitietoisuutta, riskienhallintaa ja riskien ehkäisyä tutkittiin lukuisissa tutkimushankkeissa. Joitakin näistä tutkimuksista rahoitti Norjan ympäristövirasto.

Hanke on sittemmin johtanut Norjan pelastuspalveluviraston (DSB), kansallisen tulvaviraston, valtion tieosaston ja Norjan valtiovarainministeriön väliseen kansalliseen yhteistyöhön, jonka tavoitteena on perustaa tulevaisuudessa DSB:n alainen kansallinen tappiotietoalusta ”The Knowledge Bank” (DSB Kunnskapsbanken). Osaamispankki perustettiin marraskuussa 2020. Se antaa pääsyn paikallisten (osoitetason) vakuutuksenantajien tappiotietoihin ja muihin julkisiin tappiotietoihin kaikille Norjan kaupungeille ja Norjan tulvaosastolle (NVE). Yleisöllä on pääsy kuntatason tietoihin. Tietokannan perustaminen julkista käyttöä ja tutkimusta varten käyttäen vakuutusyhtiöiden ja Norjan luonnonuhkien reservin ilmastoon liittyviä vahinkoja koskevia yhdistettyjä ja anonymisoituja tietoja oli suositus Norjan virallisessa raportissa NOU 2010:10 ympäristöministeriölle ”Adapting to a changing climate. Norjan haavoittuvuus ja tarve sopeutua ilmastonmuutoksen vaikutuksiin”. Tavoitteena on saada parempi yleiskuva ja tietämys ei-toivotuista tapahtumista ja katastrofeista ja siten vahvistaa yhteiskunnan turvallisuuteen liittyvää työtä, tehostaa katastrofien ehkäisyä ja vähentää tappioita.

Hanke perustui vahvasti kaikkien Norjan suurimpien vakuutusyhtiöiden sitoutumiseen. Finance Norwayn rooli vuoropuhelun edistäjänä ja luotettavana viranomaisena oli olennaisen tärkeä yritysten välisen sopimuksen varmistamisessa tietojen jakamisesta kuntien kanssa. Tutkimukseen osallistuneet tutkimuslaitokset tarjosivat olennaista asiantuntemusta vakuutusyhtiöiden tietojen muuntamiseksi paikallisviranomaisille käyttökelpoisiksi tietoaineistoiksi.

Vakuutustappiotietojen käytön hyödyt sekä mahdolliset rajoittavat tekijät on tunnistettu seuraavasti:

1. Tietoon perustuva maankäytön ja infrastruktuurin suunnittelu on yksi tärkeimmistä välineistä, joilla kaupungit voivat ehkäistä ja vähentää ilmastoon liittyviä riskejä. Vakuutustappiotietojen saatavuus on hyödyllistä, jotta riskeistä saadaan kattavampi kuva ja voidaan ryhtyä asianmukaisiin toimiin.
2. Hankkeen uutuus oli haaste ja edellytti vakuutusalan, tutkimuslaitosten ja kuntien välisen suhteen kehittämistä luottamuksen, yhteistyöhalun ja hankkeeseen sitoutumisen pohjalta.
3. Jotta vakuutustappiotiedoista olisi hyötyä paikallisviranomaisille sopeutumisen suunnittelussa, niiden on oltava hyvin yksityiskohtaisia. Tietojen olisi oltava paikkansapitäviä sijainnin (vahingoittuneen kiinteistön tai infrastruktuurin osan mukaan), tapahtuman ajankohdan (tapahtuman päivämäärä eikä päivämäärä, jona siitä ilmoitettiin vakuutuksenantajalle) ja syyn (esim. tulvien tyyppi ja veden korkeus) osalta. Vakuutusalalla käytettävien tapahtumien koodausta ei tehdä ilmastonmuutokseen sopeutumisen suunnittelua silmällä pitäen. Nykyisessä muodossaan käyttötarkoitukseen soveltuva data edellyttää parempaa geokoodausta, jotta se sopisi paremmin käyttötarkoitukseen.
4. Monissa kunnissa ongelmana on sisäisen asiantuntemuksen puute paikkatietojen käsittelemiseksi ja yhdistämiseksi muihin tietotyyppeihin. Jotta tietoja voidaan käyttää, tarvitaan joko henkilöstön erilaisia taitoja tai ulkopuolista asiantuntemusta, mistä voi aiheutua lisäkustannuksia. Jotkin kunnat (esim. Stavanger) jatkoivat yhteistyötä yliopistojen kanssa, jolloin maisteriopiskelijat analysoivat aineistoja.
5. Vaikka Norjan tietosuojaviranomainen totesi, että tappiotietojen jakaminen hyödyttäisi yhteiskuntaa yleisesti tässä pilottihankkeessa, tämän lähestymistavan yleistäminen edellyttäisi datasääntöjen saatavuuden huolellista hallintaa ja mahdollisia muutoksia tietosuojaa ja kilpailua koskeviin sääntöihin. Niitä voitaisiin helpottaa Euroopan tasolla toteutettavilla liitännäistoimenpiteillä.
6. Hanke on osoittanut yhteistyön ja tietämyksen vaihdon arvon. Keskeinen menestystekijä oli vakuutusalan, kuntien ja eri viranomaisten välinen avoin vuoropuhelu, luottamuksen rakentaminen sekä erilaisten haasteiden ja mahdollisuuksien ymmärtäminen. Tromssan kunta katsoo myös, että tämäntyyppisten tietojen käyttö voi muodostaa perustan kunnan sisäiselle yhteistyölle.

Hanketta rahoittivat Norjan rahoituslaitos (1 miljoona Norjan kruunua – 110 000 euroa) ja ilmasto- ja ympäristöministeriö (260 000 Norjan kruunua – 30 000 euroa). Odotettavissa olevat hyödyt ovat pienempiä vahinkoja, jos kunnat toteuttavat toimenpiteitä sateista johtuvien tulvien torjumiseksi, myös vakuutusyhtiöiden jakamiin tietoihin perustuvia toimenpiteitä.

Norjan vuonna 2013 julkaisemassa valkoisessa kirjassa ilmastonmuutokseen sopeutumisesta todetaan, että kaikki – yksityishenkilöt, yritykset, teollisuus ja viranomaiset – ovat vastuussa ilmastonmuutokseen sopeutumisesta. Vastuullisuusperiaatteen mukaisesti kaikilla ministeriöillä on vastuu turvata ilmastonmuutoksen huomioon ottaminen omalla alallaan. Valkoisessa kirjassa todetaan, että sopeutumistyön olisi aina perustuttava parhaaseen saatavilla olevaan tietoon. Ilmastonmuutoksen vaikutusten paikallinen luonne asettaa kunnat ilmastonmuutoksen torjunnan etulinjaan. Vuonna 2018 hyväksyttiin uudet ohjeet siitä, miten kunnat ja maakunnat voivat ottaa ilmastonmuutokseen sopeutumisen huomioon suunnittelutoiminnassaan.

Avoimen datan haasteisiin kuuluu tarve suojella tietosuojaa ja turvata kilpailu vakuutusalalla. Yksittäisten kantajien yksityisyyttä suojaa toukokuussa 2018 voimaan tullut EU:n yleinen tietosuoja-asetus 2016/679 (GDPR). Vakuutuskorvaustietoihin sisältyvien henkilötietojen luottamuksellisuuden ja asianmukaisen käytön varmistamiseksi Finance Norwayn ja Trondheimin kaupungin tietosuoja-asioihin erikoistuneiden asianajajien kesken laadittiin tietojenkäsittelysopimus.

Tappiotiedot on tarkoitettu vakuutuksenantajien sisäiseen käyttöön yhtenä tärkeimmistä tietolähteistä, joihin vakuutuksenantajat luottavat ydinliiketoimintaansa harjoittaessaan. Jos muut vakuutusyhtiöt pääsisivät mukaan, se voisi johtaa hintojen vahvistamista koskeviin kartelleihin ja kilpailun puutteeseen. Kaupalliseen arkaluonteisuuteen voidaan puuttua luovuttamalla tietoja muille osapuolille yhdistämällä tietoja laajemmilla maantieteellisillä tasoilla ja rajoittamalla yksityiskohtaisempien omaisuustason tietojen saatavuus tiettyihin paikallisviranomaisten työntekijöihin. Pilottihankkeelle myönnettiin poikkeus tietosuojalainsäädännöstä. Norja pyrkii nyt laajentamaan pilottihanketta kansallisella tasolla kehittämällä tietopankin, joka sisältäisi pelastuspalveluosaston pilotoimat tappiotiedot. Valtiovarainministeriö on tukenut työtä ja käy vuoropuhelua Norjan valtiovarainministeriön kanssa optimaalisen ratkaisun löytämiseksi ja edistämiseksi.

Finance Norwayn vuonna 2012 käynnistämä pilottihanke alkoi syyskuussa 2013 ja päättyi helmikuussa 2015. Vuonna 2018 käynnistettiin uusi julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus, johon osallistuvat Norjan pelastuspalveluvirasto (DSB) ja Norjan rahoituslaitos. Sopimuksessa keskitytään vahinkotietojen vaihtoon, jota käytetään DSB:n tietopankissa tukemaan kuntien ja lääninvaltuustojen työtä katastrofien ehkäisemiseksi.

Mia Ebeltoft
Managing Director
Climate Risk Advisory AS
Fjellklangveien 7, 11
1166 Oslo, Norway
Tel. +47 97013039
E-mail: m.ebeltoft@climate-risk-advisory.no 
https://climate-risk-advisory.no 

Municipality of Trondheim
www.trondheim.kommune.no 

SINTEF, 2018. Norjan vakuutusyhtiöiden suhtautuminen tappiotietojen jakamiseen – julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyö ilmastonmuutokseen sopeutumisen parantamiseksi Klima 2050 -raportti11

https://www.vestforsk.no/sites/default/files/migrate_files/vf-rapport-7-2014-testing-av-skadedata.pdf

Norjan rahoitus; Norjan teknillinen yliopisto; Länsi-Norjan tutkimuslaitos; UNEPin rahoitusaloite