Intégration de l'adaptation au changement climatique dans la planification urbaine: Réaménagement des terres grises à Iéna (Allemagne)

Iéna est la deuxième plus grande ville de Thuringe avec environ 108 000 habitants et est située dans le paysage vallonné de la vallée de la rivière Saale. Depuis la fin du XIXe^siècle, grâce aux activités de l'entrepreneur Carl Zeiss, la ville est devenue un centre de fabrication optique connu dans le monde entier. La vigueur de l’économie locale et le grand secteur de la science et de la technologie sont à la base du niveau de vie élevé de la population. La croissance économique et l'afflux constant d'étudiants et de jeunes familles créent une demande croissante de terrains pour des zones résidentielles et industrielles ainsi que des installations universitaires, que les autorités d'urbanisme doivent accueillir.

Le centre-ville est entouré de pentes calcaires abruptes, qui fonctionnent comme un système de stockage thermique, contribuant à faire d'Iéna l'un des endroits les plus chauds du centre de l'Allemagne, avec un effet d'îlot de chaleur urbain persistant. Les projections climatiques pour la période 2051-2100 indiquent une augmentation de la température maximale moyenne en été de 3 °C (CMIP5, RCP 4,5) à 6 °C (CMIP5, RCP 8,5) à la fin du siècle ainsi qu’une augmentation du nombre moyen de journées chaudes (T_max ≥ 30 °C) de 11 à 35 (CMIP5, RCP 4,5) et à 49 (CMIP5, RCP 8,5) (Meyer et al., 2015). En particulier, il y aura des effets d'îlot de chaleur plus fréquents et plus intenses.

Les zones fermées du centre-ville telles que l'Inselplatz sont fortement exposées au stress thermique dans des conditions climatiques variables. La corrélation entre l'urbanisme, la conception des bâtiments et les conditions microclimatiques doit être prise en compte dans les projets de rénovation urbaine, de réaménagement et de revitalisation tels que celui de l'Inselplatz. La géométrie de surface et les propriétés thermiques de l'environnement bâti urbain peuvent avoir un impact considérable sur l'ampleur de l'îlot de chaleur urbain. Les arbres, les toits verts, les éléments d'eau et les trottoirs frais peuvent aider à réduire l'effet d'îlot de chaleur urbain en ombrant les surfaces des bâtiments, en déviant et en réfléchissant le rayonnement du soleil et en libérant de l'humidité dans l'atmosphère.

La stratégie d'adaptation au changement climatique d'Iéna (JenKAS) a permis à l'administration de la ville et aux autres acteurs concernés d'évaluer les effets locaux du changement climatique et de les inclure dans la planification urbaine. L’un des objectifs les plus pertinents est de réduire l’intensité de l’effet d’îlot de chaleur urbain et d’accroître l’adaptation aux épisodes de chaleur extrême. Pour atteindre cet objectif, un ensemble de mesures structurelles et de solutions fondées sur la nature devrait être mis en œuvre, comme dans le cas du réaménagement de l'Inselplatz.

Après l'approbation du plan d'aménagement préparatoire de l'Inselplatz en mai 2014, une analyse probabiliste multicritères a été utilisée pour comparer trois projets explorant différentes façons de façonner l'espace public et de les classer en fonction de la pertinence de leur conception pour promouvoir l'adaptation au changement climatique. Cette analyse comprend une évaluation économique comparative des options d'adaptation potentielles afin de déterminer l'ensemble de mesures d'adaptation le plus approprié pour la mise en œuvre. Les résultats de cette évaluation ont servi de base à la conception détaillée de la nouvelle Inselplatz et au processus décisionnel administratif et politique.

L’épine dorsale de JenKAS est un manuel sur la planification urbaine adaptée au climat, qui comprend des informations sur les conditions climatiques locales actuelles et futures, des aspects juridiques, des évaluations économiques des options d’adaptation et des exemples de bonnes pratiques. Le manuel est complété par un outil de système d’aide à la décision appelé JELKA, spécifiquement destiné aux acteurs urbains et aux décideurs. L’outil a été développé pour rendre les informations sur les risques climatiques plus accessibles et fournir des recommandations sur mesure, c’est-à-dire proposer des mesures d’adaptation appropriées pour un domaine d’action spécifique ou une unité spatiale particulière.

Le réaménagement de l'Inselplatz est l'une des premières interventions spécifiques pour lesquelles l'approche JenKAS visant à intégrer l'adaptation au changement climatique dans la planification urbaine a été appliquée. Cette intervention vise à transformer la zone grise existante en un nouveau campus de l'Université Friedrich Schiller, y compris des mesures d'adaptation pour faire face aux risques liés au stress thermique. Dans un premier temps, JELKA a été utilisé pour présélectionner les options d'adaptation à envisager pour trois projets alternatifs de réaménagement de la zone. Ensuite, PRIMATE, un logiciel d'évaluation multi-attributs probabiliste développé au Centre Helmholtz pour la recherche environnementale - UFZ a été appliqué pour comparer systématiquement ces trois projets au moyen d'une analyse multicritères. Les alternatives varient en: (a) nombre d’arbres et caractéristiques de la cime (arbres couronnés petits ou grands), (b) couleurs des trottoirs (pierres pavées de couleur ordinaire ou claire, respectivement avec un albédo de 0,3 et 0,5), (c) utilisation et taille des masses d’eau (aucune, masse d’eau de 40 m² ou masse d’eau de 80 m²⁾et (d) taille des toits verts (31 %, 50 % ou 70 % de la surface totale du toit).

Afin de comparer les trois options, les quatre critères suivants ont été pris en considération: (i) le niveau de stress thermique (évaluation quantitative), (ii) les coûts (évaluation monétaire), (iii) la qualité architecturale (évaluation qualitative) et (iv) la valeur d’agrément (évaluation qualitative). Pour visualiser comment les trois alternatives se développeront au fil du temps, ces paramètres ont été modélisés pour trois périodes différentes: (i) l'année 2021, l'ouverture prévue du campus; ii) l’apparence visuelle à moyen terme pour la période 2021-2050 et iii) l’apparence visuelle à long terme pour la période 2071-2100. Les principaux résultats de l’évaluation multicritères de l’intervention Inselplatz ont été les suivants:

• L’alternative 3 occupe la première place à moyen terme (2021‐2050) et dans la perspective à long terme (2021‐2100). Cette option consiste à: (i) conserver les 14 arbres existants et en planter 31 nouveaux (27 grands arbres et 4 petits arbres); (ii) utiliser des trottoirs de couleur claire pour l’ensemble de la zone; iii) développer le verdissement des toits des nouveaux toits plats (30 % de toit en gravier de goudron et 70 % de toit végétal extensif); (iv) construire un plan d'eau artificiel de 80 m2.
• Le niveau de stress thermique a été estimé à l'aide d'un indicateur allant de 0 (pas de stress thermique) à 10 (stress thermique maximal). Selon l’analyse, il était inférieur pour la troisième alternative. Les valeurs suivantes de l'indicateur ont été calculées pour cette variante par rapport aux deux autres (les valeurs indicatives des variantes 1 et 2 sont indiquées entre parenthèses): (i) période 1981-2010 = 4,1, correspondant au moyen (4,8 pour la variante 1, 4,5 pour la variante 2); (ii) période 2021-2050 = 5,2, légèrement élevée (6,0 pour la variante 1, 5,7 pour la variante 2); (iii) période 2021-2100 = 6,7, moyennement élevée (7,5 pour l’alternative 1, 7,2 pour l’alternative 2).
• Les trottoirs de couleur claire et les grands arbres couronnés ont un impact bénéfique sur les conditions microclimatiques spécifiques au site (celles de l’Inselplatz). Les coûts (vraisemblablement) plus élevés sont également rentables en ce qui concerne la valeur des critères d’agrément et la qualité architecturale.
• Si l’on compare les coûts nets actuels d’un arbre à couronnes petites et d’un arbre à couronnes grandes sur une période plus longue (82 ans), les coûts étaient légèrement plus élevés pour les arbres à couronnes petites que pour les arbres à couronnes grandes. En outre, ce dernier a un impact plus bénéfique sur le microclimat spécifique au site.
• L’influence d’un cours d’eau artificiel est plus ambiguë car elle est assez coûteuse et n’a, en raison de sa dimension, qu’un impact limité sur le microclimat. Sa valeur globale dépend en grande partie de la manière dont elle est évaluée en ce qui concerne son influence sur les critères de valeur d'agrément et de qualité architecturale.

Les travaux de l'Inselplatz ont débuté en 2018 et se sont jusqu'à présent principalement concentrés sur la préparation du chantier. Les interventions devraient être achevées d’ici 2024/2025 (groupe de projet «CampusInselplatz»).

L'aménagement du territoire urbain en Allemagne est une procédure comprenant la participation préalable en deux étapes des autorités et agences publiques ainsi que de toute autre partie prenante pour les options et propositions. Une fois que tous les commentaires (par exemple sur les aspects environnementaux, économiques ou infrastructurels) considérés comme importants ont été recueillis, ils doivent être dûment pesés et équilibrés, en tenant compte à la fois des intérêts du maître d'ouvrage et de tout intérêt public ou privé susceptible d'être affecté par le projet. L'organisme local compétent adopte une décision sur l'affichage public. Le public a la possibilité, dans un délai d'un mois, de formuler des recommandations et des objections concernant le plan, qui doivent ensuite être prises en compte.

Parallèlement à ce processus formel de participation, requis par le droit allemand (planification formelle), des processus informels supplémentaires de participation et de coopération pourraient être appliqués pour améliorer les résultats de la planification et leur acceptation. Des principes directeurs peuvent être élaborés et reconnus par les organes politiques responsables, le plus souvent le conseil municipal, et mis en pratique en vue d’une participation active des citoyens, des organisations civiles, des associations et des entreprises (planification informelle).

Dans le cas du réaménagement d'Iéna, il était prévu d'envisager des ensembles de préférences (pondération) de différentes parties prenantes (par exemple, les planificateurs, les politiciens, les citoyens) pour l'analyse multicritères. Cependant, il s'est avéré que cela ne correspond pas aux routines de planification existantes décrites ci-dessus, qui incluent la participation formelle et informelle des parties prenantes. Les résultats de ces activités de mobilisation sont pris en compte dans le processus de rédaction et de réécriture; ces informations sont en quelque sorte «digérées» par le planificateur et, dans une certaine mesure, intégrées de manière formelle et informelle dans l’exercice de planification. Par conséquent, le planificateur doit être en mesure de produire une pondération quelque peu «équilibrée» lors de la prise de décision; dans le cas contraire, l'opposition au projet définitif empêchera son acceptation par le conseil municipal. Pour l'analyse multicritères de l'Inselplatz, deux planificateurs impliqués dans le processus de planification ont obtenu les pondérations individuellement. Les deux ensembles de pondération ont été utilisés pour l'évaluation afin de contrôler d'une manière ou d'une autre une sorte de biais de perception.

L'intégration de l'adaptation dans la planification urbaine à Iéna a été favorisée par divers facteurs:

• Les phénomènes météorologiques extrêmes et leur lien avec le changement climatique ont sensibilisé le public;
• L'administration et les décideurs politiques ont agi conformément au principe de précaution et ont alloué du personnel et un petit budget permanent pour soutenir l'adaptation au changement climatique au Département du développement urbain et de l'urbanisme de la ville d'Iéna.
• Le soutien financier au niveau national a permis le développement de JenKAS, qui est la base des activités d'adaptation dans la ville.
• Dans le groupe de travail JenKAS, divers départements de la ville, des représentants de l'État de Thuringe, des scientifiques et des consultants ont été impliqués et ont facilité la mise en réseau à l'intérieur et à l'extérieur des limites de la ville afin de soutenir les mesures d'adaptation.
• Les projets de recherche liés à l'adaptation sont mandatés par l'administration municipale sur une base régulière pour mettre à jour et élargir en permanence la base de connaissances existante. La perception externe de ces activités est multiple et contribue à maintenir la dynamique d’adaptation, par exemple le prix national «Municipalité active pour le climat 2016», le «Prix de l’environnement 2015» de l’État de Thuringe.

L'évaluation en cours pour l'Inselplatz a grandement bénéficié de ce dispositif institutionnel.

Certains facteurs entravent également l'intégration de l'adaptation dans la planification urbaine à Iéna: (i) le déni du changement climatique à l’égard des parties prenantes concernées, y compris les décideurs politiques, (ii) les budgets publics serrés, (iii) la pénurie de personnel expérimenté et (iv) le manque de connaissances sur les possibilités de financement externe pour les actions d’adaptation. Cependant, ces contraintes peuvent facilement être transformées en défis et peuvent faire d'Iéna une ville pionnière en termes d'adaptation au changement climatique.

Quatre critères ont été utilisés pour comparer les trois alternatives pour le réaménagement de l'Inselplatz:

• Coûts, y compris: (i) les coûts d’investissement et d’entretien des trottoirs, des éléments hydrauliques artificiels et des structures vertes (c’est-à-dire pelouse et arbres), (ii) les valeurs actualisées nettes des toitures vertes (monétaires, taux d’actualisation: 1,5 %);
• Niveau de stress thermique (quantitatif);
• Qualité architecturale (qualitative);
• Valeur d'agrément pour le personnel universitaire, les étudiants et les invités (qualitatif).

Une méthode probabiliste multicritères (c'est-à-dire stochastique PROMETHEE II), particulièrement capable de traiter des données incertaines, incomplètes, hétérogènes et incohérentes, a été utilisée pour l'analyse. Les effets des données incertaines et des préférences divergentes des intervenants pour les quatre critères ont été pris en compte dans l'analyse et documentés dans les résultats de l'évaluation.

Pour la mesure d’adaptation «verdissement du toit», une analyse coûts-avantages distincte a été réalisée. Pour cette analyse, les coûts (c'est-à-dire les coûts d'investissement, de réinvestissement, de remise en état et d'entretien) et les avantages pour les propriétaires des bâtiments (c'est-à-dire les économies réalisées sur les frais d'utilisation des eaux pluviales, la réduction des coûts d'installation des installations de gestion des eaux pluviales et les économies d'énergie) ont été pris en considération. Les valeurs actualisées nettes respectives obtenues ont également été prises en compte pour l'analyse probabiliste multicritères. Certains avantages publics, à savoir la valeur de création d’habitats et la séquestration du carbone, ont également été estimés, mais déclarés séparément.

Le coût total prévu pour ce projet de développement urbain à grande échelle s'élève à 188 millions d'euros et se compose de quatre sous-projets. Le financement global n'a pas encore été entièrement clarifié. Toutefois, certaines interventions seront cofinancées, avec environ 84 millions d'euros du Fonds européen de développement régional (FEDER). Environ 10 millions d'euros proviennent des fonds fédéraux du Pacte pour l'enseignement supérieur 2020, 37,7 millions de fonds publics et 4,1 millions de la ville d'Iéna.

Les discussions sur l'élaboration d'une stratégie locale d'adaptation au climat à Iéna ont débuté en 2005. Après une résolution du conseil municipal en 2009, le service de développement de la ville a commandé une étude pilote financée par le public pour analyser les impacts locaux du changement climatique, identifier les mesures d'adaptation potentielles et mieux comprendre les perceptions des risques des parties prenantes. En 2010, le développement de la stratégie locale d'adaptation au climat (JenKAS) était la prochaine étape logique. Il a été soutenu par le programme de recherche du ministère fédéral allemand de la circulation, de la construction et du développement urbain et cofinancé localement. En mai 2013, le conseil municipal a reconnu JenKAS comme un principe de planification informelle du développement urbain à Iéna. C'était une condition préalable importante pour la mise en œuvre de JenKAS et la prise en compte continue de l'adaptation au changement climatique dans la planification urbaine à Iéna. Les modifications du cadre juridique dans différents domaines politiques ont été progressivement transmises au personnel de diverses entités municipales par le biais de leurs formations avancées régulières respectives. Les révisions du cadre réglementaire externe, comme celle du Code fédéral du bâtiment en 2011, renforcent les efforts d'intégration de l'adaptation au changement climatique.

La phase d'analyse et de planification du réaménagement de l'Inselplatz s'est déroulée au cours de la période 2012-2017. La phase de mise en œuvre a débuté en 2018 et jusqu'à présent (2019) a principalement consisté en le nettoyage et la préparation du chantier. Les interventions d'excavation sont prévues pour 2020, tandis que la construction devrait commencer à la fin de 2020. Les bâtiments financés par l’UE devraient être mis en service d’ici 2023, tandis que les autres composantes seront achevées d’ici 2024/2025.

Pour certains des composants à développer, la durée de vie prévue est de l'ordre de: 40 ans pour les toits verts, 40-50 ans pour les arbres urbains à petites couronnes, 80-100 ans pour les arbres urbains à grandes couronnes, 80 ans pour les trottoirs et 80 ans pour les éléments d'eau artificiels.

Oliver Gebhardt
Helmholtz Centre for Environmental Research – UFZ
Department of Economics
E-mail: oliver.gebhardt@ufz.de

Manuel Meyer
City of Jena
Department of Urban Development and Planning
E-Mail: manuel.meyer@jena.de 

Projet FP-7 de l’UE «Bottom-Up Climate Adaptation Strategies towards a Sustainable Europe – BASE» et projet «Campus Inselplatz»