Planification résiliente de l'aménagement du territoire

La planification intégrée de l'utilisation des terres est une stratégie spatiale visant à affecter les terres à différentes utilisations, en équilibrant les valeurs économiques, sociales et environnementales aux niveaux national ou infranational. Il s'agit d'aider les décideurs et les utilisateurs des terres à choisir la meilleure combinaison d'utilisation des terres pour répondre aux multiples besoins des populations, tout en préservant les ressources naturelles et les services écosystémiques. La planification de l'utilisation des terres est une approche bien consolidée et un instrument clé pour atténuer les intérêts concurrents des groupes, des communautés et des utilisateurs distincts. Il est également utilisé pour résoudre les conflits entre les titulaires de droits traditionnels et les autorités publiques ou les entreprises privées. La planification intégrée de l'utilisation des terres aborde généralement des questions telles que la croissance démographique, l'augmentation des utilisations concurrentes de ressources limitées par divers acteurs, la dégradation des terres et le développement urbain non durable. Le changement climatique représente un défi supplémentaire pour la planification de l'utilisation des terres qui s'ajoute à d'autres problèmes non liés au climat. Une planification intégrée de l'utilisation des terres qui reconnaît pleinement le changement climatique peut aider à prévenir les impacts climatiques dus aux inondations, à la sécheresse, à la rareté de l'eau, aux incendies de forêt et au stress thermique, ainsi qu'à réduire l'exposition des actifs précieux aux risques liés à ces dangers. La planification stratégique de l'utilisation des terres peut également être utile pour prévenir et réduire les effets d'autres catastrophes naturelles qui sont à la fois liées au climat et non liées au climat. Par exemple, l'aménagement du territoire est utile en cas d'avalanches de neige, comme en Suisse et en Autriche, où le zonage est utilisé pour restreindre les nouveaux bâtiments dans les zones sujettes aux avalanches.

En d'autres termes, grâce à la planification de l'utilisation des terres, les gouvernements locaux et régionaux peuvent accroître leur résilience aux changements climatiques majeurs et s'assurer que les communautés sont équipées de mécanismes intégrés pour faire face à ces changements et les atténuer. La planification intégrée de l'utilisation des terres, qui tient pleinement compte des effets des changements climatiques et s'y attaque, nécessite une approche plus stratégique et à long terme que la planification spatiale traditionnelle. Pour inclure correctement le changement climatique dans la planification de l'utilisation des terres, la cartographie de la vulnérabilité des conditions climatiques actuelles et futures devrait être incluse dans la base de connaissances du processus de planification. Une fois les zones les plus vulnérables identifiées, des utilisations alternatives et des options d'adaptation spatiales pour ces zones peuvent être identifiées, discutées avec les parties prenantes et convenues avec le soutien d'experts (par exemple, des secteurs de la biodiversité, de la sylviculture et de l'agriculture). 

Les outils de planification peuvent être utilisés pour réduire les risques climatiques de différentes manières, notamment: i) limiter le développement dans les zones exposées aux dangers afin de prévenir les risques (mesures de restriction); ii) l’adaptation de l’environnement bâti à une série de catastrophes naturelles (mesures d’adaptation); iii) la restauration des écosystèmes naturels qui ont également un rôle à jouer dans la protection des communautés contre les risques (solutions fondées sur la nature).

Les mesures visant à éviter ou à atténuer l’exposition d’éléments précieux au changement climatique comprennent généralement le zonage, les codes du bâtiment (tels que les hauteurs de plancher minimales et les mesures d’étanchéité à l’eau), les permis d’utilisation des terres et l’acquisition de terres afin de prendre le contrôle de leur utilisation pour garantir la sécurité des personnes. Les solutions fondées sur la nature pour la planification de l’utilisation des terres peuvent, par exemple, impliquer la restauration des dunes côtières pour atténuer les effets des tempêtes côtières, la connexion des espaces verts pour réduire la fragmentation, l’extension des zones protégées pour préserver la résilience de la nature au changement climatique, la conversion des zones construites en espaces verts dans les villes.

Les plans intégrés d’utilisation des terres peuvent également influencer plus largement la couverture des terres, par exemple la planification du boisement et du reboisement, la conservation et la restauration des écosystèmes (par exemple, zones humides et rivières) et des zones rurales ou urbaines de rétention d’eau.

La planification de l'utilisation des terres peut finalement impliquer le déplacement des personnes, des infrastructures, des maisons et des entreprises loin des endroits vulnérables pour éviter les risques. La retraite gérée peut être appliquée avant et après la catastrophe pour réduire l'exposition aux risques naturels lorsqu'il n'est pas possible de mettre en œuvre des mesures structurelles ou que leurs coûts sont trop élevés.

La planification intégrée de l'utilisation des terres devrait donner des orientations stratégiques qui donnent la priorité, dans la mesure du possible, à l'adoption de solutions écologiques, sans regret et fondées sur la nature. Dans ce cas, un grand nombre d’avantages connexes pour l’environnement et la société peuvent être obtenus, notamment des possibilités récréatives, la qualité de vie et le bien-être, en particulier dans les systèmes urbains, l’amélioration de la biodiversité et la fourniture de services écosystémiques. La planification de l'utilisation des terres devrait également éduquer les parties prenantes et les décideurs sur les risques et les opportunités du changement climatique, en favorisant le dialogue et le consensus sur les mesures d'adaptation.

L'aménagement du territoire fait intervenir différentes autorités administratives agissant au niveau local, infranational ou national; ils ont tous des compétences et des responsabilités différentes. Le niveau national aborde généralement les questions dans une «macro-perspective», en tenant compte du développement de l’ensemble du pays; les niveaux infranationaux promeuvent les «méso-perspectives», en mettant l’accent sur les questions régionales; et les niveaux municipaux ont des «micro-perspectives», axées principalement sur le développement des communautés au sein de leur municipalité (GIZ, 2011). En ce qui concerne la planification de l'adaptation, ces niveaux doivent être alignés, aller dans une direction commune. Cela pourrait être difficile en raison d'éventuelles visions et intérêts contradictoires.  

En outre, une planification réussie nécessite la contribution d'un large éventail d'acteurs et de secteurs tels que l'agriculture, la sylviculture, le logement, les transports, l'énergie, l'environnement et, très souvent, les individus. Les approches conventionnelles de planification (de haut en bas) ont souvent eu très peu de succès en raison d'un manque de dialogue et de coordination. La participation a été identifiée comme un facteur clé pour la réussite de la planification de l'utilisation des terres. Il couvre la communication et la coopération entre tous les acteurs concernés. La participation des parties prenantes devrait permettre à tous les participants de formuler leurs intérêts et leurs objectifs dans le cadre d'un dialogue, au cours des étapes de conception, de planification et de mise en œuvre du processus d'aménagement du territoire. Cette forme de planification met l'accent sur l'apprentissage conjoint par et avec la population/les parties prenantes locales ou régionales. Un engagement total des parties prenantes est essentiel pour définir une vision future, fixer des priorités en matière d’adaptation au changement climatique et de réduction des risques de catastrophe, éviter/minimiser les conflits entre les secteurs et permettre des synergies.

Ceci est particulièrement pertinent si l'aménagement du territoire implique la relocalisation des personnes et des infrastructures, car cela est étroitement lié aux droits de propriété privée et nécessite une coordination stricte avec les propriétaires fonciers.

Les politiques et les subventions de l’UE influencent fortement les changements d’affectation des terres à l’échelle régionale. Un soutien politique fort est nécessaire au cours de la phase de planification et constitue un moteur essentiel de la mise en œuvre des mesures prévues. Un engagement approprié des parties prenantes est essentiel pour garantir un processus de planification transparent et partagé conduisant à des mesures spatiales convenues d’un commun accord. Toutefois, les intérêts personnels des propriétaires fonciers peuvent constituer un facteur limitatif s'ils ne s'entendent pas sur les changements d'utilisation des terres proposés. En outre, l’harmonisation du plan d’aménagement du territoire avec les instruments de planification et les politiques sectorielles préexistants peut s’avérer difficile. Des visions et des objectifs contradictoires entre les différents instruments doivent être évités afin de garantir une mise en œuvre harmonieuse du plan.

Les mesures d’hébergement et de relocalisation peuvent avoir des implications pour les aspects liés à la justice (AEE, 2025). Il est particulièrement important que la responsabilité de la protection contre les risques et du rétablissement soit transférée du public aux individus et à d'autres acteurs privés. Cela peut créer un fardeau disproportionné pour les groupes à faible revenu ou les personnes ayant des besoins spéciaux.

L'intégration de la SN dans la planification de l'utilisation des terres a le potentiel d'offrir des avantages particuliers aux groupes vulnérables, lorsque la justice est au cœur des décisions concernant leur emplacement. Cependant, cela peut également soulever des considérations critiques si, par exemple, la NbS profite de manière disproportionnée aux communautés aisées ou si la verdure entraîne une gentrification. La répartition des coûts et des avantages entre les acteurs privés et publics et la société dans son ensemble a été considérée comme un facteur clé pour la mise à l’échelle du NbS (document technique 3/23 de la CTE-AC), ce qui est particulièrement pertinent également dans le domaine de l’aménagement du territoire. Le manque de données solides, les incertitudes dans les projections climatiques, la collaboration efficace et le partage d'informations entre les différents acteurs impliqués représentent des facteurs limitatifs communs à la planification.

Un plan d'utilisation des terres n'est pas un objectif en soi, mais un instrument pour parvenir à une utilisation utile et durable des terres. Aucune planification de l'utilisation des terres ne devrait donc commencer sans un examen et une discussion approfondis des moyens financiers disponibles et des sources de financement pour sa mise en œuvre. Sans cette sécurité, même un plan bien établi se heurtera bientôt à des goulets d'étranglement financiers et il ne sera pas possible de mettre en œuvre les mesures prévues dans le plan. La question clé est donc de lier la planification à la budgétisation, voire d’améliorer la budgétisation à la planification.

Un autre aspect du succès de la planification de l'utilisation des terres dépend des capacités de tous les acteurs, en particulier de l'organisme chef de file responsable et des institutions et groupes qui assument la responsabilité de la mise en œuvre du plan. La mise en place de ces capacités est souvent plus compliquée que prévu. Des structures décentralisées d'aménagement du territoire existent souvent dans toute l'Europe et les responsabilités sont réparties entre différentes hiérarchies. La capacité de ces structures peut varier considérablement d'une institution, d'un pays ou d'une région à l'autre. Le manque de coordination institutionnelle, le personnel sous-qualifié, les changements fréquents de personnel, les déséquilibres entre les affectations acceptées et les capacités disponibles, et l'orientation vers l'exécution plutôt que vers la planification sont souvent des facteurs limitants à la planification de l'utilisation des terres.  

Les mesures d'aménagement du territoire réduisent les coûts des dommages en excluant certaines activités des zones à risque ou en prévoyant des conditions dans lesquelles un développement particulier peut être autorisé dans ces zones. Le Zuidplaspolder (l'un des polders les plus profonds des Pays-Bas) a été utilisé pour un projet de développement urbain à grande échelle: la prise en compte de la dimension climatique de la zone par l’aménagement du territoire s’est traduite par un rapport coût/bénéfice plus avantageux que les mesures d’adaptation uniques (par exemple, logements à l’épreuve des inondations et infrastructures adaptées) (Bruin, 2013). D’autres études (par exemple Tröltsch et al., 2012) indiquent qu’une évaluation coûts-avantages est difficile à réaliser, notamment en raison de la grande incertitude des projections climatiques. Un autre aspect à prendre en considération est que le rapport avantages-coûts d'une mesure d'adaptation fondée sur l'espace peut dépendre de perspectives différentes, ce qui peut, par exemple, entraîner des avantages pour une communauté donnée, mais peut-être réduire la valeur de certaines propriétés individuelles. En Autriche, par exemple, les zones rouges (zones à haut risque) définies dans les «plans de zones dangereuses» établis au niveau municipal pour contrer les effets des glissements de terrain et des inondations ont été repensées dans certains cas afin de faire face aux nouveaux risques dus au changement climatique (par exemple, Neustift im Stubaital). Cela rend la construction de maisons dans ces zones plus difficile, voire impossible, entraînant une perte de valeur de la propriété.

Le coût du changement d'affectation des terres peut impliquer le coût de la compensation en cas d'expropriation des terres, des incitations pour inciter à des mesures d'accommodement sur une base volontaire ou des subventions accordées sur la base de réglementations obligatoires.

Inversement, des instruments de capture de valeur (OCDE, 2017) peuvent également être appliqués. Par exemple, des taxes peuvent être imposées lorsque le zonage des terres passe de «agricoles» à «développables». Il s'agit d'instruments potentiellement importants pour lever des fonds publics et améliorer l'équité des décisions publiques en matière de planification et d'investissement.

L’aménagement du territoire est limité par les règles imposées par un large éventail de politiques et de directives de l’UE, notamment la politique agricole commune, les directives «Oiseaux» et «Habitats», la directive-cadre sur l’eau (DCE) et la directive «Inondations». Dans les zones marines et côtières, la planification de l’espace est régie par la directive sur la planification de l’espace maritime. La planification de l’utilisation des terres est également abordée dans la stratégie de l’UE pour la résilience dans le domaine de l’eau, qui prévoit la création d’infrastructures vertes pour améliorer la rétention d’eau. L'aménagement du territoire peut contribuer au succès de la mise en œuvre de la DCE, par exemple en encourageant la gestion durable et la protection des ressources en eau douce. Un autre exemple est la réalisation des objectifs Natura 2000 en combinaison avec les objectifs de développement grâce à l'aménagement du territoire. Cela présente un grand potentiel pour réduire efficacement la perte de biodiversité et garantir la conformité des différents développements sectoriels à la législation sur la nature.

Le temps nécessaire à l'élaboration d'un plan d'aménagement du territoire est variable, en fonction des réglementations nationales, de la typologie du plan spécifique considéré et de son échelle patiale. Le temps dépend également du processus participatif qui a été mis en place et des conflits éventuels entre les différentes autorités et parties prenantes concernées. La mise en œuvre du plan est également variable et nécessite généralement de 5 à 10 ans, avec des révisions et des mises à jour successives périodiques. 

L’adaptation par une planification de l’utilisation des terres qui intègre pleinement le changement climatique nécessite une vision à long terme et des objectifs à long terme. Une révision périodique des plans d’aménagement du territoire devrait être envisagée (tous les cinq à dix ans), selon une approche souple et adaptative de l’aménagement du territoire, afin de permettre la prise en compte des progrès des connaissances et la révision des actions sur la base du suivi des mesures progressivement mises en œuvre. La durée de vie d’un plan d’utilisation des terres est largement liée à la durée de vie des mesures prévues, qui s’étend de deux ou trois décennies à plus de 100 ans, par exemple pour des interventions complexes visant à protéger les côtes ou des changements profonds dans l’affectation des terres.