Planification résiliente de l'aménagement du territoire

La planification intégrée de l'utilisation des terres est une stratégie spatiale visant à affecter les terres à différentes utilisations, en équilibrant les valeurs économiques, sociales et environnementales aux niveaux national ou infranational. Il s’agit d’aider les décideurs et les utilisateurs des terres à choisir la meilleure combinaison d’utilisations des terres pour répondre en fin de compte aux multiples besoins des personnes, tout en préservant les ressources naturelles et les services écosystémiques. L’aménagement du territoire est une approche bien consolidée et un instrument essentiel pour atténuer les intérêts concurrents en matière de terres entre les groupes, les communautés et les utilisateurs distincts, ainsi qu’entre les titulaires de droits traditionnels et les autorités publiques ou les entreprises privées. La planification intégrée de l'utilisation des terres aborde généralement des questions telles que la croissance démographique, l'augmentation des utilisations concurrentes de ressources limitées par divers acteurs, la dégradation des terres et le développement urbain non durable. Le changement climatique représente un défi supplémentaire pour la planification de l'utilisation des terres, qui s'ajoute à ceux qui ne sont pas liés au climat. Une planification intégrée de l’utilisation qui tienne pleinement compte du changement climatique peut contribuer à prévenir les incidences climatiques dues aux inondations, à la sécheresse, à la rareté de l’eau et au stress thermique, ainsi qu’à réduire l’exposition des actifs précieux aux risques liés à ces dangers. La planification stratégique de l'utilisation des terres peut également être utile pour prévenir et réduire les effets d'autres catastrophes naturelles qui sont à la fois liées au climat et non liées au climat. Par exemple, l'aménagement du territoire est utile en cas d'avalanches de neige, comme en Suisse et en Autriche, où le zonage est utilisé pour restreindre les nouveaux bâtiments dans les zones sujettes aux avalanches.

En d'autres termes, grâce à la planification de l'utilisation des terres, les gouvernements locaux et régionaux peuvent accroître leur résilience aux changements climatiques majeurs et s'assurer que les communautés sont équipées de mécanismes intégrés pour faire face à ces changements et les atténuer. La planification intégrée de l'utilisation des terres, qui tient pleinement compte des effets des changements climatiques et s'y attaque, nécessite une approche plus stratégique et à long terme que la planification spatiale traditionnelle. Pour inclure correctement le changement climatique dans la planification de l'utilisation des terres, la cartographie de la vulnérabilité des conditions climatiques actuelles et futures devrait être incluse dans la base de connaissances du processus de planification. Une fois les zones les plus vulnérables identifiées, des utilisations alternatives et des options d'adaptation spatiales pour ces zones peuvent être identifiées, discutées avec les parties prenantes et convenues avec le soutien d'experts (par exemple, des secteurs de la biodiversité, de la sylviculture et de l'agriculture). 

Les outils de planification peuvent être utilisés pour réduire les risques climatiques de différentes manières, notamment: i) limiter le développement dans les zones exposées aux risques; ii) en veillant à ce que l’environnement bâti puisse résister à toute une série de catastrophes naturelles; iii) en contribuant à préserver les écosystèmes naturels protégeant les communautés contre les dangers (par exemple, les dunes qui amortissent les effets des tempêtes côtières), iv) en promouvant des mesures d’adaptation fondées sur la nature, et iv) en sensibilisant les parties prenantes et les décideurs aux risques et aux possibilités et en favorisant le dialogue sur l’adaptation. Les mesures visant à éviter l’exposition d’éléments précieux aux risques climatiques comprennent généralement le zonage, les codes du bâtiment (tels que les hauteurs de plancher minimales et les mesures d’étanchéité à l’eau) et les permis d’utilisation des terres. Les plans intégrés d’utilisation des terres peuvent également agir plus largement sur la couverture terrestre, par exemple la planification du boisement et du reboisement, la conservation et la restauration des écosystèmes (par exemple, zones humides et rivières) et des zones rurales ou urbaines de rétention d’eau. La planification intégrée de l'utilisation des terres devrait donner des orientations stratégiques qui donnent la priorité, dans la mesure du possible, à l'adoption de solutions écologiques, sans regret et fondées sur la nature. Dans ce cas, un grand nombre d’avantages connexes pour l’environnement et la société peuvent être obtenus, notamment des possibilités récréatives, la qualité de vie et le bien-être, en particulier dans les systèmes urbains, l’amélioration de la biodiversité et la fourniture de services écosystémiques. 

L'aménagement du territoire fait intervenir différentes autorités administratives agissant au niveau local, infranational ou national; ils ont tous des compétences et des responsabilités différentes. Le niveau national aborde généralement les questions dans une «macro-perspective», en tenant compte du développement de l’ensemble du pays; les niveaux infranationaux promeuvent les «méso-perspectives», en mettant l’accent sur les questions régionales; et les niveaux municipaux ont des «micro-perspectives», axées principalement sur le développement des communautés au sein de leur municipalité (GIZ, 2011). En ce qui concerne la planification de l'adaptation, ces niveaux doivent être alignés, aller dans une direction commune. Cela pourrait être difficile en raison d’éventuelles visions et d’intérêts contradictoires. 

En outre, une planification réussie nécessite la contribution d'un large éventail d'acteurs et de secteurs tels que l'agriculture, la sylviculture, le logement, les transports, l'énergie, l'environnement et, très souvent, les individus. Comme l'expérience l'a montré, les approches conventionnelles de planification (de haut en bas) ont eu très peu de succès en raison d'un manque de dialogue et de coordination - la participation a été identifiée comme un facteur clé de la réussite de la planification de l'utilisation des terres. Il couvre la communication et la coopération entre tous les acteurs concernés. La participation des parties prenantes devrait permettre à tous les participants de formuler leurs intérêts et leurs objectifs dans le cadre d'un dialogue, au cours des étapes de conception, de planification et de mise en œuvre du processus d'aménagement du territoire. Cette forme de planification met l'accent sur l'apprentissage conjoint par et avec la population/les parties prenantes locales ou régionales. Un engagement total des parties prenantes est essentiel pour définir une vision future, fixer des priorités en termes d’adaptation au changement climatique et de réduction des risques de catastrophe, éviter/minimiser les conflits entre les secteurs et permettre des synergies. 

Les politiques et les subventions de l’UE influencent fortement les changements d’affectation des terres à l’échelle régionale. Un soutien politique fort est nécessaire au cours de la phase de planification et constitue un moteur essentiel de la mise en œuvre des mesures prévues. Un engagement approprié des parties prenantes est essentiel pour garantir un processus de planification transparent et partagé conduisant à des mesures spatiales convenues d’un commun accord. Toutefois, les intérêts personnels des propriétaires fonciers peuvent constituer un facteur limitatif s'ils ne s'entendent pas sur les changements d'utilisation des terres proposés. En outre, l’harmonisation du plan d’aménagement du territoire avec les instruments de planification et les politiques sectorielles préexistants peut s’avérer difficile. Des visions et des objectifs contradictoires entre les différents instruments doivent être évités afin de garantir une mise en œuvre harmonieuse du plan. 

Le manque de données solides, les incertitudes dans les projections climatiques, la collaboration efficace et le partage d'informations entre les différents acteurs impliqués représentent des facteurs limitatifs communs à la planification. 

Un plan d'utilisation des terres n'est pas un objectif en soi, mais un instrument pour parvenir à une utilisation utile et durable des terres. Aucune planification de l'utilisation des terres ne devrait donc commencer sans un examen et une discussion approfondis des moyens financiers disponibles et des sources de financement pour sa mise en œuvre. Sans cette sécurité, même un plan bien établi se heurtera bientôt à des goulets d'étranglement financiers et il ne sera pas possible de mettre en œuvre les mesures prévues dans le plan. La question clé est donc de lier la planification à la budgétisation, voire d’améliorer la budgétisation à la planification. 

Un autre aspect du succès de la planification de l'utilisation des terres dépend des capacités de tous les acteurs, en particulier de l'organisme chef de file responsable et des institutions et groupes qui assument la responsabilité de la mise en œuvre du plan. La mise en place de ces capacités est souvent plus compliquée que prévu. Des structures décentralisées d'aménagement du territoire existent souvent dans toute l'Europe et les responsabilités sont réparties entre différentes hiérarchies. La capacité de ces structures peut varier considérablement d'une institution, d'un pays ou d'une région à l'autre. Le manque de coordination institutionnelle, le personnel sous-qualifié, les changements fréquents de personnel, les déséquilibres entre les affectations acceptées et les capacités disponibles, et l'orientation vers l'exécution plutôt que vers la planification sont souvent des facteurs limitants à la planification de l'utilisation des terres. 

Les mesures d’aménagement du territoire réduisent les coûts des dommages en excluant certaines activités des zones à risque ou en prévoyant des conditions dans lesquelles un développement particulier peut être autorisé dans ces zones. Le Zuidplaspolder (Pays-Bas) a été utilisé pour un projet de développement urbain à grande échelle: la prise en compte de la dimension climatique de la zone par l’aménagement du territoire s’est traduite par un meilleur rapport coût/bénéfice que les mesures d’adaptation uniques (par exemple, logements à l’épreuve des inondations et infrastructures adaptées) (Bruin, 2013). Des études (par exemple Tröltsch, et al., 2012) indiquent qu’il est difficile de procéder à une évaluation coûts-avantages, notamment en raison de la grande incertitude des projections climatiques. Un autre aspect à prendre en considération est que le rapport avantages-coûts d'une mesure d'adaptation fondée sur l'espace peut dépendre de perspectives différentes, ce qui peut, par exemple, entraîner des avantages pour une communauté donnée, mais peut-être réduire la valeur de certaines propriétés individuelles. En Autriche, par exemple, les zones rouges (zones à haut risque), qui sont définies dans des «plans de zones dangereuses» établis au niveau municipal pour contrer les effets des glissements de terrain et des inondations, ont été repensées dans certains cas afin de faire face aux nouveaux risques dus au changement climatique (par exemple, Neustift im Stubaital). Cela rend la construction de maisons dans ces zones plus difficile, voire impossible, entraînant une perte de valeur de la propriété. 

L’aménagement du territoire est affecté par la mise en œuvre d’un large éventail de politiques et de directives de l’UE, notamment la politique agricole commune, les directives «Oiseaux» et «Habitats», la directive-cadre sur l’eau (DCE), la directive «Inondations», la politique de gestion intégrée des zones côtières, etc. D’autre part, les mesures prévues devraient également contribuer directement ou indirectement aux objectifs de ces politiques et directives.  

Par exemple, grâce à l'élaboration de plans d'aménagement du territoire, au contrôle du développement et à l'application de techniques et d'approches de planification, l'aménagement du territoire peut contribuer à la bonne mise en œuvre des «mesures de base» de la DCE et, par conséquent, contribuer à encourager la gestion durable et la protection des ressources en eau douce. Un autre exemple est la réalisation des objectifs Natura 2000 en combinaison avec les objectifs de développement grâce à l'aménagement du territoire. Cela présente un grand potentiel pour réduire efficacement la perte de biodiversité et garantir la conformité des différents développements sectoriels à la législation sur la nature. 

Le temps nécessaire à l'élaboration d'un plan d'aménagement du territoire est variable, en fonction des réglementations nationales, de la typologie du plan spécifique considéré et de son échelle patiale. Le temps dépend également du processus participatif qui a été mis en place et des conflits éventuels entre les différentes autorités et parties prenantes concernées. La mise en œuvre du plan est également variable et nécessite généralement de 5 à 10 ans, avec des révisions et des mises à jour successives périodiques. 

L’adaptation par une planification de l’utilisation des terres qui intègre pleinement le changement climatique nécessite une vision à long terme et des objectifs à long terme. Une révision périodique des plans d’aménagement du territoire devrait être envisagée (tous les cinq à dix ans), selon une approche souple et adaptative de l’aménagement du territoire, afin de permettre la prise en compte des progrès des connaissances et la révision des actions sur la base du suivi des mesures progressivement mises en œuvre. La durée de vie d’un plan d’utilisation des terres est largement liée à la durée de vie des mesures prévues, qui s’étend de deux ou trois décennies à plus de 100 ans, par exemple pour des interventions complexes visant à protéger les côtes ou des changements profonds dans l’affectation des terres.