Le tarif éco-social de l'eau à Dunkerque, France

Le changement climatique devrait avoir une incidence négative sur la disponibilité de l'eau. Les villes et les régions doivent trouver des moyens d'accroître l'efficacité de l'eau et de réduire la consommation d'eau. Les incitations économiques peuvent être un outil puissant pour accroître l'efficacité de l'eau, mais les prix élevés de l'eau peuvent empêcher les ménages à faible revenu d'assurer un accès adéquat à l'eau potable. C'est inacceptable, étant donné que l'accès à l'eau potable est défini comme un besoin fondamental et un droit de l'homme et en tant que tel est l'un des objectifs de développement durable des Nations Unies. Il existe un risque élevé que ce droit soit refusé aux ménages à faible revenu si les prix de l'eau deviennent inabordables.

Dans ces circonstances, l'un des principaux défis pour la région de Dunkerque est le manque d'accès direct aux ressources en eau douce.

Dans la région de Dunkerque (France), les services d’approvisionnement en eau sont assurés par le Syndicat de l’eau de Dunkerque (SED),une association publique de collectivités locales qui dessert environ 215 000 habitants. L'eau potable provient des nappes phréatiques de la région voisine d'Audomarois, située à plus de 40 kilomètres, tandis que l'eau de surface est utilisée pour satisfaire les besoins en eau résultant des activités industrielles intenses de la région. À cette fin, dans les années 1970, deux réseaux de distribution distincts ont été créés, séparant l’approvisionnement en eau à usage domestique de l’eau à usage industriel. La région a été l'une des plus touchées par les effets du changement climatique, ce qui s'est traduit par une augmentation des anomalies de températures et de précipitations. En conséquence, l'attention s'est concentrée sur l'augmentation de l'efficacité de l'approvisionnement en eau et la sensibilisation à l'importance d'une meilleure gestion des ressources en eau par les utilisateurs domestiques, c'est-à-dire les résidents. Dunkerque fait partie de l’ancienne région française Nord-Pas de Calais, qui est l’une des régions françaises présentant le taux le plus élevé de personnes exposées au risque de pauvreté et d’exclusion sociale, qui a atteint 25,9 % en 2022.

En France, avant l ' adoption de l ' article 15 de la loi de 2019 sur l 'engagement et la proximité,l ' article 1er de la loi sur l ' eau et les milieux aquatiques (LEMA) prévoyait un cadre strict pour la tarification de l ' eau et de l ' assainissement. Dans ce cadre, le prix des services publics d'eau et d'assainissement devait être identique pour tous les utilisateurs, ce qui empêchait juridiquement les autorités locales de créer des outils d'aide sociale dédiés à l'eau potable.

Reconnaissant l'importance cruciale de l'ODD 6 visant à garantir l'accès universel à l'eau et à l'assainissement et à assurer une gestion durable des ressources en eau, le SED a décidé d'introduire un système de tarification de l'eau sociale, environnementale, progressive et incitative en octobre 2012. Un tel système de tarification a été rendu possible par la loi «Brottes», approuvée en 2013, qui a appelé les collectivités locales intéressées à expérimenter différents modèles de « promotion de l'accès à l'eau et mise en œuvre d'une tarification sociale de l'eau ».

Dunkerque a été l’une des 50 collectivités locales à participer à l’expérimentation, en mettant en œuvre un tarif écosocial qui a introduit un nouveau système de tarification de l’eau dans le but de construire un système tarifaire socialement «juste» durable basé sur la consommation d’eau mesurée.

L’introduction du nouveau système de tarification s’inscrit dans le cadre d’une stratégie plus large visant à encourager la réduction de la consommation d’eau non essentielle. En outre, le tarif est un moyen de garantir la justice distributive, car l'objectif de la réduction sociale est d'aider la population économiquement vulnérable. La justice procédurale est également concernée parce que les obstacles bureaucratiques à l’accès aux remises ont été supprimés, étant donné que la remise est appliquée automatiquement sur la base des données relatives aux ménages économiquement vulnérables fournies par la Caisse primaire d’assurance maladie (CSS).

En résumé, les objectifs du tarif éco-social sont les suivants:

● Diminuer la consommation d'eau et donc l'utilisation des ressources

● Accroître la sensibilisation de la population à l’environnement grâce à des incitations financières visant à réduire la consommation d’eau

● Instaurer un tarif social pour les groupes à faible revenu et introduire des réductions supplémentaires pour les groupes à faible revenu

Le système de tarification écosocial à trois niveaux fait la distinction entre ce qui est considéré comme une consommation d'eau pour répondre aux besoins humains de base plutôt qu'aux besoins en eau non essentiels. Le niveau de tarification associé à chaque niveau augmente de manière non linéaire, ce qui garantit que tous les résidents peuvent se permettre d'avoir de l'eau pour couvrir tous leurs besoins de base. Le seuil de consommation vitale est fixé à 80 m3/an par ménage au prix de 1,29 €/m3. Pour le premier niveau, les prix sont maintenus aussi bas que possible, en subventionnant les coûts de production grâce aux prix plus élevés facturés pour la consommation d'eau au deuxième niveau (2,40 EUR/m3 pour un maximum de 200 m3) et au troisième niveau 3,18 EUR/m3 pour la consommation d'eau dépassant ce niveau. Un mécanisme supplémentaire a également été mis en place pour soutenir davantage les groupes très vulnérables: les bénéficiaires du CSS bénéficient automatiquement d’une réduction de 70 % sur leurs factures d’eau s’élevant à 0,50 EUR/m3 (tous les prix se réfèrent au 1er^janvier 2023). En 2023, 72,1 % des ménages ont maintenu leur consommation d’eau dans les limites du premier niveau, tandis que les consommations de 25,4 % des ménages sont situées dans le deuxième niveau et que 2,6 % des consommations des ménages appartiennent au troisième niveau.

Le tarif basé sur les quantités d'eau consommées par ménage ne tient pas compte des besoins effectifs en eau liés à la taille des ménages. Pour cette raison, certains ménages à faible revenu ne peuvent pas bénéficier du système automatique, soit parce que leur logement est situé dans un bâtiment collectif sans compteur individuel, soit parce que leurs besoins en eau dépassent le niveau le plus bas en raison de la taille du ménage. Dans la région de Dunkerque, cela concerne environ 1 600 ménages dans des immeubles d'appartements sans compteur individuel seul (représentant 10% des 16 000 logements multifamiliaux de la région), en plus d'un certain nombre de ménages de grande taille. Pour les deux catégories, un système «Cheque eau» a été mis en place, pour lequel les ménages ont dû postuler activement. Ce chèque correspondait à 12 €/an attribué pour chaque personne à partir de la 6ème personne dans un ménage, et 40 €/an par ménage pour ceux qui vivent dans des bâtiments sans compteurs d'eau individuels.

Pourtant, le système de chèques s'est révélé infructueux, car les ménages admissibles n'ont pas demandé ces rabais: à Dunkerque, seuls 40 ménages sur les 1 800 attendus avaient demandé et reçu le chèque. Compte tenu de l’inefficacité du système de chèques, le DES tente d’obtenir des données auprès de la Caisse d’Allocation Familiales (CAF) locale, ce qui permettrait de prendre la taille des ménages dans le système tarifaire de manière automatisée, comme c’est déjà le cas pour les bénéficiaires du CSS.

En raison du passage de l'ancien modèle de prix forfaitaire avec des tarifs égaux pour tous les ménages à ce nouveau système, 80% des utilisateurs d'eau ont fait des économies sur leurs factures. Les 20 % restants ont connu une augmentation, et les utilisateurs appartenant au troisième niveau (consommateurs élevés, 2,62 % des ménages) ont été les plus touchés par la hausse des prix. Le DES a permis d’économiser 10 % du coût par rapport au tarif précédent. Un ménage sur deux est en dessous du seuil de rupture financière par rapport au système tarifaire précédent et la consommation annuelle moyenne est stabilisée.

La consommation moyenne par ménage a considérablement diminué, passant de 83 à 85 m3/an en 2010 à 67 m3/an en 2023. Même les consommateurs de deuxième niveau ont considérablement réduit leur consommation (de près de 90 m3/an en 2010 à moins de 80 m3/an en 2013 après l'introduction du tarif). Ainsi, à Dunkerque, d’importantes quantités d’eau souterraine ont été économisées, avec une diminution du captage d’eau souterraine de 10 % en 2023. Pourtant, la consommation moyenne des ménages du premier niveau a légèrement augmenté (passant de moins de 70 m3/an à plus de 75 m3/an), ce qui montre qu'avant l'introduction de ce nouveau tarif, ils étaient probablement sous-consommateurs pour limiter les dépenses en eau.

Le suivi de la mesure a été effectué principalement à l’aide des données extraites des compteurs d’eau installés au cours des années précédant l’introduction du nouveau système tarifaire et se poursuit depuis lors. La disponibilité de ces données a été un facteur clé dans la compréhension de l'efficacité de la mesure.

Enfin, les études d'optimisation devraient inclure, outre des critères économiques, des critères sociaux dans le système de tarification de l'eau de Dunkerque, englobant les bénéficiaires de l'allocation complémentaire et de l'allocation pour adulte handicapé, étant donné que des données sur l'éligibilité des ménages peuvent être obtenues afin d'appliquer automatiquement ces allocations, comme c'est effectivement le cas pour les bénéficiaires du CSS.

Le Syndicat de l'Eau de Dunkerque regroupe 29 communes. Il définit la politique de l'eau pour la région et détermine les défis et les orientations des services de l'eau potable et de l'eau industrielle. Le Syndicat de l'Eau de Dunkerque a confié l'exploitation du service de distribution d'eau potable à un délégué, SUEZ Eau, société spécialisée dans l'exploitation d'installations au service de l'environnement.

Le système de tarification de l'écosolidarité repose sur une évaluation continue et un observatoire de l'écosolidarité a été mis en place en tant que comité de pilotage. Cet observatoire se réunit régulièrement et réunit des acteurs du secteur de l’eau et des représentants d’associations et d’institutions, notamment des bailleurs, des associations sociales et environnementales, du Conseil général, des collectivités locales et des associations environnementales, de la Caisse Primaire d’Assurance Maladie du Nord (CPAM), du portail des Allocations Familiales (CAF), de l’Agence de l’Eau, du Comité National de l’Eau, des représentants du Syndicat, du Centre Communal d’Action Sociale (CCAS) et du délégué au service de l’eau.

L'objectif de l'observatoire de l'écosolidarité est d'évaluer l'impact du système de tarification de l'eau sur la consommation et de proposer des pistes pour l'améliorer. Pour ce faire, elle s'appuie sur quatre outils: (i) une enquête auprès de 800 utilisateurs réalisée sur trois ans (à ce jour réalisée chaque année); ii) un panel qualitatif de 1 500 utilisateurs suivi sur une période de six ans (y compris les trois années précédant le lancement du système de tarification); iv) Groupes de travail des résidents pour l'évaluation qualitative du système et le déploiement d'éco-actions. Analyses des factures des 98 244 abonnés (utilisateurs privés et professionnels) et des outils recommandés pour assurer une consultation directe avec les utilisateurs. La présence d'associations dans l'observatoire y contribue également.

L'élaboration et la mise en œuvre du nouveau tarif écosocial progressif sont considérées comme une solution d'adaptation efficace, tant du point de vue environnemental que social. L'introduction de ce tarif était une solution pour réduire les niveaux de consommation des grands consommateurs d'eau, tout en garantissant un accès abordable à une quantité d'eau capable de répondre aux besoins de base en eau des ménages à faible revenu.

Le tarif a redistribué les coûts de l'eau potable, car 80 % des consommateurs paient moins ou le même montant qu'avant l'introduction du tarif, ce qui entraîne une réduction globale du niveau de consommation d'eau, tandis que les consommateurs de premier rang qui étaient susceptibles d'avoir été sous-consommateurs dans le passé ont pu augmenter légèrement leur consommation.

Le succès de cette opération, tant en termes d'économies d'eau que d'acceptabilité sociale, a été fortement et positivement impacté par le lancement d'une grande campagne de sensibilisation juste avant l'introduction du système de tarification éco-solidarité. Cette campagne se poursuit aujourd'hui (année 2024) avec des événements culturels, sportifs, de loisirs et autres organisés dans la région de Dunkerque, ainsi qu'avec des écoliers.

L'objectif de cette campagne de sensibilisation est triple:

• Expliquer aux utilisateurs d'où provient l'eau qui coule de leurs robinets et leur faire prendre conscience de sa nature précieuse. L'objectif était de faire en sorte que les citoyens soient prêts à économiser l'eau en s'impliquant dans sa préservation.
• Expliquer aux utilisateurs le système de tarification éco-sociale et ses avantages économiques, sociaux et écologiques. Les responsables de la mise en œuvre du programme ont dû en particulier convaincre les plus gros consommateurs que l'augmentation de leurs factures aurait profité aux membres les plus vulnérables de leur communauté.
• Donner aux utilisateurs les outils pour une consommation plus consciente, c'est-à-dire à la fois contrôler et réduire leur consommation par de simples actions de routine et l'acquisition de nouvelles habitudes.

Certaines limites du système tarifaire fondé sur le mesurage sont liées à la nécessité de:

• a) connecter efficacement les paiements à la consommation d'eau en utilisant des compteurs, mais encore 16 000 ménages vivent en collectif sans compteurs d'eau individuels.
• b) assurer la justice dans l'estimation des besoins en eau des grands ménages. En fait, SED a du mal à identifier les ménages de plus grande taille qui devraient bénéficier d’un tarif réduit mais consommer plus d’eau que prévu par le système de niveaux, en raison de la taille des ménages.

 Alors que les données sur les ménages socialement défavorisés sont fournies à SED par l’institutiondistribuant les subventions à ces groupes (Caisse primaire d’assurance maladie, CSS), l’institution locale chargée des subventions publiques spécifiques à ce groupe de ménages a refusé de partager les données avec SED, de sorte que ces ménages ne peuvent pas bénéficier de l’application automatique d’un tarif spécial.

Le problème du manque de données appropriées pour atteindre toutes les personnes vulnérables (pour des causes économiques ou sociales) devrait être résolu dans un avenir très proche, grâce à un décret réglementaire national qui obligera toutes les organisations sociales à partager des données avec les autorités locales qui appliquent un tarif social de l'eau, afin d'accroître l'équité de ces mesures.

La tentative initiale de couvrir de tels cas dans l'impossibilité d'appliquer des escomptes automatisés, avec un système de chèques, nécessitait une application active par les ménages. Pourtant, ce système a échoué car la majorité des ménages admissibles n'ont pas demandé cette subvention et le système de chèques a été abandonné. Afin de couvrir un plus grand nombre de ménages au moyen du système tarifaire à plusieurs niveaux, SED a révisé en 2018 la valeur seuil pour la première tranche tarifaire des «eaux essentielles», qui est passée de 75 m³ à 80 m³ d’eau consommée par an et par ménage.

Selon le DES, les factures impayées ont augmenté après la pandémie de COVID-19, probablement en raison de l’introduction d’un système de paiement numérisé. Les groupes vulnérables, tels que les personnes âgées, pourraient ne pas payer leurs factures car ils sont moins familiers avec les paiements numériques (c’est-à-dire en raison de l’analphabétisme informatique ou de difficultés d’accès accrues aux plateformes de paiement informatique).

Dans un rapport publié en 2017 (dernières données spécifiques disponibles), les coûts d’établissement du programme s’élevaient à environ 180 000 EUR par an. Il s’agissait notamment des coûts initiaux liés à la mise au point d’un système de tarification adapté pour atteindre les objectifs du programme, qui a été soutenu par une société de conseil, à la suite des coûts d’installation de compteurs individuels, ainsi qu’à l’élaboration du plan de mise en œuvre du programme. De plus, la gestion du nouveau système de facturation entraîne un coût supplémentaire de 1,5 cent par m3.

Les avantages de la mise en œuvre ont été principalement perçus par le premier niveau de consommateurs et les bénéficiaires des secteurs de la culture et de la création qui sont généralement considérés comme les groupes de population les plus vulnérables; Une grande partie des consommateurs de niveau supérieur (environ 80 %) ont également réduit leur consommation d’eau, ce qui a permis d’éviter une forte augmentation des factures d’eau. Seulement 20% des clients ont augmenté leur consommation et donc leurs factures d'eau.

Un léger effet d’augmentation a été observé chez certains bénéficiaires du CSS depuis l’introduction du taux de solidarité de 0,34 EUR/m3 pour le niveau de consommation de premier niveau. Comme ils n'avaient pas les moyens financiers de payer le prix d'une quantité d'eau suffisante avant l'introduction de ce système de tarification, ils ont réduit leur consommation autant que possible, même en dessous de ce qui est considéré comme le niveau le plus élémentaire pour répondre à leurs propres besoins sanitaires. La nouvelle structure de prix leur a permis d'augmenter modestement la consommation pour répondre pleinement à leurs besoins fondamentaux.

Le système de tarification a été introduit en 2012 et est en cours, la phase préparatoire a débuté trois ans avant son introduction avec un suivi des ménages et une concertation avec l’observatoire de l’écosolidarité qui évalue et pilote le projet.

Le tarif éco-social de l'eau est une mesure permanente, avec des ajustements entrepris au fil du temps pour optimiser son fonctionnement.

Par exemple, dans un avenir proche, la DES vise à obtenir des données sur la taille des ménages (non prises en compte jusqu’à présent en raison du manque de données utilisables) afin de pouvoir accorder des remises supplémentaires en fonction de la taille de la famille. Il en va de même pour l’inclusion de critères sociaux (par exemple, des taux réduits pour les personnes les plus vulnérables).

Bertrand Ringot (President of Syndicat de l'Eau du Dunkerquois)
Mazouni Fabrice (Directeur général des service)
FMazouni@leaududunkerquois.fr
Phone number: 06 84 75 97 33

SYNDICAT L’EAU DU DUNKERQUOIS
Immeuble Les Trois Ponts – 257 rue de l’école maternelle – 59140 DUNKERQUE
contact@leaududunkerquois.fr

Comitè national de l’eau (2017) Rapport d’étape sur la mise en œuvre de l’expérimentation pour une tarification sociale de l’eau.

Mayol, A. (2018) «Socialand nonlinear tariffs on drinking water: Cui bono? Empirical evidence from a natural experiment in France», Revue d’Economie Politique, 127(6), p. 1161-1185.

Syndicat de l’eau du Dunkerqois (2022) Rapport sur le prix et une qualité du service public de l’eau potable 2022. Dunkerque.

République française, Mission «flash» sur le bilan de l’expérimentation d’une tarification sociale de l’eau

● Loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques