Preventivno premještanje kućanstava s visokim hidrogeološkim rizikom u Pijemontu (Italija)

Pijemont, smješten u sjeverozapadnoj Italiji, druga je najveća regija u zemlji i dom oko 7% talijanskog stanovništva. Karakterizira ga složena geomorfologija koja obuhvaća planine na više od 43 % njezina teritorija (Alpe i Appennines), brdovita područja i poplavna područja (Fedataet al. 2023). Oko 6 % njezina državnog područja izloženo je visokom ili vrlo visokom riziku od odrona tla, a oko 8 % srednjem riziku od poplava. Ti rizici utječu na područja 95 % općina u regiji (ISPRA, 2021.).

Rijeka Po, najduža u Italiji, izvire iz Cottian Alpa u pokrajini Cuneo na jugozapadnoj strani Pijemonta. Sliv rijeke Po posebno je osjetljiv na poplave i bit će ih još u budućim klimatskim uvjetima (Vezzoli i dr. 2015).

U nedavnim studijama regionalne agencije za okoliš Pijemonta opisane su promjene u regionalnoj klimi za razdoblje od 1981. do 2010. (ARPA Piemonte, 2020a), kao i budući scenariji do kraja stoljeća (ARPA Piemonte, 2020b). Klimatske promjene u Pijemontu pokazuju izraženije trendove od globalnog prosjeka, osobito na velikim nadmorskim visinama. Osim povećanja temperature, uočene su znatne razlike u režimu padalina. One su sve više vremenski koncentrirane, što dovodi do ekstremnih pojava i sušnih razdoblja, poplava, erozije tla i posljedičnih rizika od odrona tla (Regione Piemonte, 2022.).

Premještanje se formalno pojavilo kao opcija politike za sprečavanje hidrogeološkog rizika od 2003., kada su odlukom Regionalnog vijeća utvrđeni preliminarni kriteriji za subvencioniranje općina u provedbi planova premještanja stambenih zgrada. Ova se inicijativa temelji na iskustvu koje su regionalni službenici stekli prethodnih godina u kontekstu reaktivnih (tj. ex post) premještanja, usmjerenih na vlasnike stambenih zgrada i produktivne imovine.

Naknadnom uredbom iz 2007. pokrenuto je istraživanje kako bi se utvrdile općine smještene na poplavnim područjima, od kojih se tražilo da ispune obrazac s informacijama o značajkama zgrada visokog rizika. Kriteriji za isplatu sredstava za premještanje i pristup tim sredstvima te prioritetne ljestvice za intervencije utvrđeni su regionalnim propisima 2009., a kasnije razrađeni2017., i 2021. (internetske stranice regije Pijemont). Uredbom se uvodi dobrovoljni program otkupa stambenih nekretnina kako bi se kućanstva potaknula na napuštanje područja s visokim hidrogeološkim rizikom, kako je utvrđeno relevantnim instrumentima planiranja. Dodjeljuju se i sredstva za vlasnike ranjivih zgrada koje se ne mogu premjestiti iz povijesnih ili društvenih razloga.

Regionalnom uredbom provodi se članak 67. nacionalne Zakonodavne uredbe 152/2006 (takozvani „talijanski Zakonik o okolišu”). Obuhvaća premještanje i druge instrumente planiranja protiv hidrogeoloških rizika koji će se donijeti na razini riječnog sliva. U skladu s tim člankom regionalne vlasti moraju uspostaviti poticajne mjere kojima vlasnici proizvodnih aktivnosti ili stambenih zgrada mogu pristupiti radi premještanja imovine izvan rizičnih područja. Regije, nakon savjetovanja s relevantnim lokalnim vlastima (općinama), pripremaju plan za dodjelu financijskih poticaja za premještanje. Dodjela poticaja temelji se na prioritetnim kriterijima povezanima s razinom rizika. Financijski poticaji, koji su namijenjeni i pokrivanju troškova rušenja, isplaćuju se iz sredstava dobivenih od državnih naknada za upotrebu javne vode. Kad god se oni koji imaju pravo na pristup poticajima ne prijave, gube sve koristi ili naknade koje bi mogli primiti u slučaju štete prouzročene prirodnim katastrofama.

U regionalnoj uredbi podsjeća se i na Direktivu EU-a o poplavama (2007/60/EZ)i Plan upravljanja poplavnim rizicima za riječni sliv rijeke Po, posljednji koji je odobren 2016. Mjere predviđene Uredbom odnose se na mjere M22 (premještanje) i M23 (smanjenje ranjivosti). Te su vrste mjera predviđene i Smjernicama EU-a za izvješćivanje u skladu s Direktivom o poplavama.

Troškovi

U skladu s talijanskim Zakonikom o okolišu poticaji za premještanje osiguravaju se sredstvima dobivenima od državnih pristojbi za korištenje javne vode. Regija svake godine dodjeljuje 900 000 EUR iz regionalnog proračuna za intervencije premještanja. Budući da se od premještenih kućanstava ne traži doprinos, ukupni trošak snosi porezni obveznik.

Od 2009. do 2024. ukupni trošak programa otkupa iznosio je 5 347 715,51 EUR. Uključuje troškove kupnje (prijenosi kućanstvima, 4 730 918,7 EUR – potrošeno) i troškove rušenja (1 116 868,66 EUR potrošeno i obećano).

Koristi

Preseljenjem se povećava sigurnost ljudi. Omogućuje onima na koje je mjera izravno usmjerena da se trajno udalje od visokorizičnih područja (izravni korisnici). Smanjuje se i rizik od napuštanja nizvodno/silazno uklanjanjem izloženih zgrada (neizravni korisnici).

Regija Pijemont motivira ovu politiku preseljenja u smislu isplativosti i uštede javnog novca. Preseljenje ljudi iz visokorizičnih područja podrazumijeva manja ulaganja od zaštite malog broja ugroženih stanovnika ili kontinuiranog pružanja ex post naknada pogođenim osobama. Međutim, nije provedena službena analiza troškova i koristi.

Regionalnim propisima uveden je program otkupa za vlasnike stambenih nekretnina, i primarne i sekundarne stanovnike, čije se kuće nalaze u područjima visokog hidrogeološkog rizika, kako je utvrđeno relevantnim instrumentima planiranja. Ti instrumenti planiranja uključuju urbanističke planove, razvijene na općinskoj razini, „plan hidrološkog sustava” (Piano Assetto Idrologico) sliva rijeke Po i regionalni zakon 56/1977 o korištenju zemljišta i očuvanju tla. U njima se utvrđuju područja izgrađenog područja izložena visokoj geomorfološkoj opasnosti i visokom riziku, za koja nije moguća daljnja urbana upotreba.

Uredbom se utvrđuju prioritetni kriteriji za isplatu dostupnih sredstava, uključujući vrstu prebivališta (primarni prioritet u odnosu na sekundarni), razinu rizika s kojim se suočava i vrstu opasnosti (odroni i snježne lavine u odnosu na riječne poplave, kad god su prvi manje predvidljivi).

Kućanstvima se dodjeljuju „bespovratna sredstva za preseljenje” koja se mogu upotrijebiti za kupnju ili izgradnju nove nekretnine ili kao oblik odštete. Najveći iznos bespovratnih sredstava izračunava se množenjem vrijednosti od 1034 eura/m2 (koja se izračunava uzimajući u obzir najveći trošak po m2 za izgradnju novih subvencioniranih socijalnih stanova kako je definirano regionalnom rezolucijom) s površinom kuće koju treba premjestiti (do 200 m2). Zatim se primjenjuje koeficijent. Ovisi o tome koristi li se kuća kao primarno ili sekundarno boravište, pri čemu primarni stanovnici dobivaju puni iznos, a sekundarni stanovnici 75%. Ako se podnositelji zahtjeva odluče za odštetu, dobivaju 50 % iznosa koji bi dobili ako odluče kupiti/izgraditi novu nekretninu. Bez obzira na odabranu potporu za preseljenje, originalno se vlasništvo zatim ruši.

Kako bi pristupio bespovratnim sredstvima za preseljenje, vlasnik nekretnine podnosi zahtjev općini. Općina, nakon što je provjerila zahtjev u odnosu na kriterije dopuštenosti, priprema projekt rušenja zgrade i zatim prosljeđuje prijedlog preseljenja regiji Pijemont. Regionalno tijelo ocjenjuje prijedlog za premještanje koji je podnijela općina. Ako prijedlog ispunjava kriterije, prenosi sredstva općini kako bi se pokrila bespovratna sredstva za preseljenje vlasnika nekretnine i troškovi rušenja ugrožene zgrade.

Ako vlasnik nekretnine ima pravo na pristup bespovratnim sredstvima za preseljenje, ali odluči da se neće pridržavati programa otkupa, gubi sve koristi ili naknade koje bi mogao primiti u slučaju štete prouzročene prirodnim katastrofama.

Do travnja 2024. provedena su 52 otkupa: Ciljano je bilo 26 osoba s primarnim boravištem i 25 osoba sa sekundarnim boravištem.

Kad je riječ o odabranoj vrsti bespovratnih sredstava za preseljenje, 89 % primarnih stanovnika odlučilo se za kupnju/izgradnju nove kuće u odnosu na 42 % sekundarnih stanovnika. To se može objasniti činjenicom da sekundarni rezidenti obično posjeduju kuće za odmor i stoga manje trebaju pronaći novu nekretninu i spremniji su prihvatiti novčanu odštetu.

Regionalnom uredbom uvode se i mjere za smanjenje ranjivosti onih zgrada koje se ne mogu premjestiti zbog njihove povijesne ili društvene vrijednosti ili posebne konfiguracije urbanog rasporeda. Od travnja 2024. u općini Bussoleno provodi se jedna mjera za smanjenje ranjivosti. U ovoj općini nemoguće je graditi nasipe ili izvoditi druge hidrauličke radove radi zaštite od 200-godišnje poplave. Stoga je općina predstavila projekt usmjeren na smanjenje ranjivosti ugroženih stambenih objekata zamjenom postojećih prozora i vrata vodonepropusnim alternativama. Regija Pijemont prenijela je općini 650 000 EUR za provedbu mjera.

Većina otkupa provedena je u općinama Pragelato (n=14) i Villar Pellice (n=10) u planinskom području pokrajine Torino i Bussoleno (n=4). U potonjem se provode i mjere za smanjenje ranjivosti. Te su općine provele opsežna savjetovanja s pogođenim kućanstvima kako bi povećale njihovo sudjelovanje u programu.

Međutim, regionalnom uredbom o premještanju ne pružaju se smjernice o tome treba li i na koji način provoditi sudjelovanje dionika. Stoga je održavanje sastanaka s pogođenim kućanstvima prepušteno dobroj volji općinskih tehničkih službenika i gradonačelnika.

Iako nije uspostavilo službeni postupak zajedničkog stvaranja, regionalno tijelo Pijemonta 2024. organiziralo je sastanke s općinama i kućanstvima uključenima u program. Cilj sastanaka bio je objediniti njihova stajališta o tome kako bi se mjera mogla poboljšati s obzirom na planiranu reviziju regionalne uredbe. Istodobno su u tijeku rasprave o tome kako povećati vidljivost programa radi boljeg informiranja javnosti.

Provedba bespovratnih sredstava za premještanje dovela je do sljedećih uspjeha i ograničavajućih čimbenika.

Čimbeniciuspjeha:

• Institucionalna i politička obveza: program preventivnog premještanja u Pijemontu jedinstven je u Italiji. Osmišljen je zahvaljujući predanosti regionalnih službenika i članova vijeća koji su uvidjeli vrijednost pokretanja tog procesa;
• dostupnost sredstava (900.000 EUR godišnje) iz državnih naknada za korištenje javne vode kojima upravlja regija Pijemont;
• procjena imovine kojom se potiče preventivno preseljenje, na temelju vrijednosti novih subvencioniranih socijalnih stanova;
• Dijeljenje problema s relevantnim dionicima i omogućivanje kućanstvima izloženima riziku da ga smanje pojavili su se kao ključni element za uspjeh intervencije. To je prikazano u Villar Pellice, jednoj od prvih općina koje su se pridržavale programa.

Ograničavajući čimbenici:

• ograničeni namjenski ljudski i gospodarski resursi na regionalnoj i općinskoj razini za provedbu programa;
• različite razine kapaciteta za provedbu programa u uključenim općinama, što utječe i na sposobnost uključivanja ugroženih kućanstava i na vremenske okvire provedbe;
• ograničena svijest javnosti o rizicima s kojima se suočava njihova imovina i o mogućnosti pribjegavanja mjeri premještanja;
• poteškoće u postizanju konsenzusa među svim vlasnicima nekretnina u stambenim zgradama, što je ipak potrebno kako bi se nastavilo s rušenjem ugrožene zgrade;
• Otpor primarnog stanovništva da napuste svoju kuću.

S obzirom na zadnju točku, relativno visoka primjena bespovratnih sredstava za premještanje od strane osoba sa sekundarnim boravištem (u usporedbi s osobama s primarnim boravištem) izazvala je određenu zabrinutost u pogledu djelotvornosti mjere za dopiranje do najizloženijih osoba.    Javna tijela utvrdila su nekoliko razloga zbog kojih uključivanje primarnog stanovništva i dalje predstavlja izazov. Ključni razlog je emocionalna vezanost za imovinu. Međutim, regionalno tijelo smatra da je važno zadržati usmjerenost mjere na sekundarne stanovnike i iz perspektive troškova i koristi (tj. kako bi se izbjegli zahtjevi za naknadu nastale štete) i u smislu smanjenja rizika jer bi zgradu ionako trebalo srušiti. U tijeku su rasprave o tome kako bi se program mogao poboljšati radi promicanja veće uključenosti primarnog stanovništva.

Troškovi

U skladu s talijanskim Zakonikom o okolišu poticaji za premještanje osiguravaju se sredstvima dobivenima od državnih pristojbi za korištenje javne vode. Regija svake godine dodjeljuje 900 000 EUR iz regionalnog proračuna za intervencije premještanja. Budući da se od premještenih kućanstava ne traži doprinos, ukupni trošak snosi porezni obveznik.

Od 2009. do 2024. ukupni trošak programa otkupa iznosio je 5 347 715,51 EUR. Uključuje troškove kupnje (prijenosi kućanstvima, 4 730 918,7 EUR – potrošeno) i troškove rušenja (1 116 868,66 EUR – potrošeno i založeno).

Koristi

Preseljenjem se povećava sigurnost ljudi. Omogućuje onima na koje je mjera izravno usmjerena da se trajno udalje od visokorizičnih područja (izravni korisnici). Smanjuje se i rizik od napuštanja nizvodno/silazno uklanjanjem izloženih zgrada (neizravni korisnici).

Regija Pijemont motivira ovu politiku preseljenja u smislu isplativosti i uštede javnog novca. Preseljenje ljudi iz visokorizičnih područja podrazumijeva manja ulaganja od zaštite malog broja ugroženih stanovnika ili kontinuiranog pružanja ex post naknada pogođenim osobama. Međutim, nije provedena službena analiza troškova i koristi.

Programi otkupa primjenjuju se od 2009. Bespovratna sredstva za premještanje izdaju se vrlo brzo nakon što su odobrena. Vrijeme rušenja zgrada za koje je utvrđeno da su visokorizične razlikuje se ovisno o kapacitetu uključenih općina.

Preseljenje je trajno. Regionalna uredba kojom se uspostavljaju mehanizmi premještanja razvila se tijekom nekoliko revizija. Pripremni radovi za procjenu mogućih novih poboljšanja Uredbe započeli su 2024.

Antonia Impedovo
Piazza Piemonte - Piano 16 – Torino
Email: antonia.impedovo@regione.piemonte.it
difesasuolo@regione.piemonte.it

Elisa Calliari
elisa.calliari@cmcc.it