Povlačenje iz visokorizičnih područja

Ova se mjera odnosi na strateško povlačenje ili premještanje naselja, privatnih kućanstava, infrastrukture i proizvodnih aktivnosti s rizične lokacije na nerizičnu lokaciju na kojoj su trajno preseljeni. Retreat se može primijeniti u okruženjima prije i poslije katastrofe kako bi se smanjila izloženost prirodnim opasnostima kada nije moguće provesti strukturne mjere ili su njihovi troškovi previsoki. Retreat se često provodi u niskim obalnim područjima, koja su potencijalno osjetljiva na porast razine mora i olujne valove, kao i u unutrašnjosti, kako bi se odgovorilo na druge vrste opasnosti (npr. poplave rijeka i erozija) koje mogu postati ozbiljnije u perspektivi klimatskih promjena u budućnosti. Premještanjem potencijalno izložene imovine izvan područja izloženih opasnosti osigurava se bolja sigurnost građana i robe. Osim toga, njome se može uspostaviti i novi prostor za širenje prirode, pri čemu se, primjerice, prednost daje obnovi obalnog ekosustava.

Upravljanje povlačenjem ima velik utjecaj i na njega snažno utječu prava privatnog vlasništva. Stoga se trajno kretanje pojedinaca usvaja kao ekstremna mjera upravljanja rizikom. Privatni zemljoposjednici često primaju naknadu za uklanjanje svojih kuća iz područja izloženih opasnosti ili, obrnuto, za ostanak u visokorizičnim područjima. Odabirom toga tko bi trebao primiti naknadu i tko će platiti troškove, kao i njihov iznos i vrstu, nastaju posljedice za socijalnu pravdu koje bi trebalo pažljivo razmotriti pri donošenju te mjere.

U nekim se slučajevima premještanje iz visokorizičnih područja može kombinirati s potrebom za uklanjanjem zgrada koje su izgrađene preblizu plažama ili rijekama bez odgovarajućeg odobrenja.

Dugoročno gledano, prostorno planiranje i građevinske dozvole mogu uključivati odredbe za upravljanje povlačenjem. Protokolom o integriranom upravljanju obalnim područjem (ICZM) uz Barcelonsku konvenciju o zaštiti Sredozemnog mora stranke se pozivaju da uspostave zonu u kojoj izgradnja nije dopuštena, takozvanu „zonu vraćanja”. To bi područje trebalo uspostaviti preventivno, uzimajući u obzir „klimatske promjene i prirodne rizike” (članak 8.). Cilj je te odredbe izbjeći ponavljanje premještanja u budućnosti.

Primjeri ostvarenih mjera povlačenja i premještanja nalaze se diljem Europe. U jugozapadnoj Francuskoj obalna cesta u općinama Sète i Marseillan (regija Languedoc-Roussillon) premještena je u unutrašnjost jer joj je prijetila erozija plaže. To je omogućilo rekonstrukciju većeg sustava plaža i dina, pružajući veću zaštitu od erozije. Premještanjem cesta i obnovom dina ojačana je infrastruktura i sigurnost ljudi. To je omogućilo održavanje temeljnih gospodarskih djelatnosti priobalja i poboljšanje estetske vrijednosti krajolika i prirodnih staništa, s pozitivnim učincima na turizam i rekreacijske aktivnosti.

U kontekstu riječnih poplava, austrijska vlada (nacionalne, regionalne i lokalne vlasti) od 1970-ih organizirala je postupak povlačenja kojim se upravlja za privatna kućanstva i poduzeća duž rijeke Dunav u preseljenju više od 500 kućanstava. Pogođenim kućanstvima ponuđena je naknada koja pokriva 80 % vrijednosti zgrade i 80 % troškova rušenja. Međutim, budući da se naknada temeljila samo na vrijednosti imovine, tim su mehanizmom kažnjene najranjivije skupine koje žive u imovini manje vrijednosti.

Provedba ove mjere mora biti koordinirana na odgovarajućoj prostornoj razini, prilagođena specifičnom lokalnom kontekstu i u skladu s nacionalnim i podnacionalnim propisima i planovima. Za to je posebno potrebna koordinacija s višim razinama upravljanja i integracije u planiranju korištenja zemljišta.

Povlačenje iz visokorizičnih područja može uključivati i premještanje ranjivih umjetničkih djela radi očuvanja kulturne baštine. Provođenje temeljitih procjena rizika ključno je za utvrđivanje umjetničkih djela koja su najosjetljivija na učinke klimatskih promjena, kao što su djela pohranjena na visokorizičnim lokacijama. Za premještanje umjetničkih djela potrebno je istražiti partnerstva s institucijama koje se nalaze na sigurnijim lokacijama kako bi se osiguralo dugoročno skladištenje ili zajam posebno ranjivih elemenata. Ulaganje u izgradnju novih skladišnih objekata posebno osmišljenih za suočavanje s izazovima klimatskih promjena može biti još jedna mogućnost očuvanja ugrožene kulturne baštine koja se ne može premjestiti. Druge posebne mjere prilagodbe za materijalnu kulturnu baštinu mogu se pronaći u opciji prilagodbe Višedimenzionalni pristupi zaštiti materijalne kulturne baštine.

Povlačenje iz visokorizičnih područja često je obilježeno velikim političkim i društvenim kontroverzama. Programi često zahtijevaju veću prihvaćenost u javnosti zbog općeg nedostatka razumijevanja stvarnih koristi te opcije. Općine nerado mijenjaju svoje planove, dok se zone zastoja smatraju gubitkom privlačnosti teritorija i potencijala gospodarskog razvoja. Stoga upravitelji obalnih područja moraju uključiti sve osobe na koje utječe postupak planiranja i donošenja odluka te komunicirati o stvarnim prednostima i nedostacima pristupa. Učinkovit angažman dionika i lokalne zajednice (lokalna tijela, građani, lokalna poduzeća, turistički subjekti i nevladine organizacije za zaštitu okoliša) stoga je ključan za uspješnu provedbu programa premještanja i prevladavanje mogućih prepreka. Naposljetku, sudjelovanje može pomoći u:  

• razumjeti legitimne zabrinutosti i interese;
• objasniti i uvjeriti lokalnu zajednicu u zasluge programa;  
• upravljati očekivanjima;  
• razviti vlasništvo dionika. 

Razvoj suradnje s kulturnim organizacijama ključan je kako bi se omogućilo premještanje ugrožene kulturne baštine. Mreže muzeja i drugih institucija mogu stvoriti nove mogućnosti suradnje, dijeleći opći cilj očuvanja ugroženih umjetničkih djela.

Čimbenici uspjeha uključuju:

• niži troškovi povlačenja (uključujući naknadu) u usporedbi s drugim sivim ili zelenim mjerama kojima se štiti imovina tamo gdje se nalazi, posebno u područjima s niskom gustoćom naseljenosti.
• mogućnost kombiniranja mjera povlačenja s obnovom prirodnih značajki, kao što su rezervati vegetacije, močvarna područja i dine, koje mogu donijeti koristi za krajolik i bioraznolikost, kao i daljnju zaštitu od erozije, tokova otpada i poplava.

S druge strane, jedan je od najvećih izazova te mogućnosti prilagodbe to što se njome zahtijeva premještanje ljudi i poduzeća. Osobe pogođene premještanjem suočavaju se s korjenitim promjenama u svojim životima. To zahtijeva prevladavanje emocionalne privrženosti mjestu, prilagodbu novom okruženju, suočavanje s financijskim opterećenjem i ponovnu izgradnju nove susjedske društvene mreže. Može doći i do neprihvaćanja, posebno ako se utječe na zemljište s visokom percipiranom vrijednošću nekretnine i razvojnim potencijalom. Kad god se njima ne upravlja na odgovarajući način, strategije povlačenja mogu biti kontroverzne i dovesti do snažnog protivljenja, posebno vlasnika nekretnina i gospodarskih subjekata na koje utječe prenamjena zemljišta. Ponudom privlačnijih sustava naknade može se prevladati protivljenje vlasnika zemljišta. Međutim, snažan učinak na prava privatnog vlasništva i odluke kojima se naglašava naknada vlasnicima zemljišta mogu dovesti do pitanja socijalne pravde. U oblikovanje politike trebalo bi uključiti potrebe i interese najranjivijih skupina. Nadalje, odluke o tome tko bi trebao primiti naknadu, kao i njezin iznos i vrstu, trebalo bi pažljivo razmotriti u fazi planiranja.

Javno prihvaćanje može se smanjiti i nedostatkom svijesti zajednice ili razumijevanja prirodnih pojava opasnosti i načina na koji se tom mjerom ublažavaju poplave i erozija obale. Odgovarajućom komunikacijom o koristima mjere može se povećati osviještenost. Međutim, uklanjanje infrastruktura ili elemenata kulturne baštine iz rizičnih područja u nekim slučajevima može dovesti i do smanjene privlačnosti za turističke i rekreacijske svrhe. U takvim se slučajevima preporučuje ulaganje u rano otkrivanje rizika i upotrebu sigurnijih objekata za skladištenje kako bi se očuvali umjetnički elementi (vidjeti opciju prilagodbe „višedimenzionalni pristup za materijalnu kulturnu baštinu”). Istodobno se mogu predložiti i alternativne turističke ponude kako bi se nadoknadio mogući gubitak privlačnosti zbog uklanjanja ugrožene kulturne baštine, na primjer uključujući virtualna iskustva ili stvaranje alternativnih ruta (vidjeti opciju prilagodbe i diversifikacije turističkih ponuda).

Politike restrukturiranja vjerojatno će biti uspješnije i dobiti snažniju javnu potporu ako su osmišljene iz dugoročne perspektive. Uključivanje alternativnih scenarija i dugoročnih projekcija klimatskih promjena u postupak planiranja i upravljanja može povećati opće razumijevanje klimatskih rizika i u konačnici povećati prihvaćenost u javnosti. Također, odabir zemljišta na kojem se treba povući može biti izazovan i ograničiti provedbu ove opcije. Budući da upravljanje povlačenjem može uključivati premještanje brojnih dobara u unutrašnjost, prirodno ili poljoprivredno zemljište daleko od obale, postoji rizik od umjetnog iskorištavanja. Nadalje, nestašica zemljišta ili više cijene na novom području mogu otežati premještanje. Na primjer, kako bi se riješio taj problem, u području Eferdingen Becken (Austrija) lokalna tijela odredila su neka ograničena posebna područja za premještanje i fiksne cijene zemljišta kako bi se izbjegle špekulacije cijenama zemljišta.

Glavni trošak ove opcije obično je trošak kupnje zemljišta izloženog poplavama ili drugim opasnostima. Troškovi ovise o konkretnoj lokaciji i predmetnim naseljima i infrastrukturi ili korištenju zemljišta. Na primjer, poljoprivredno zemljište obično je jeftinije od zemljišta koje se koristi za stanovanje ili industriju, uglavnom zbog prisutnosti infrastrukture. Međutim, ako se zemljište koristi za stanovanje ili industriju, mogla bi biti potrebna dodatna naknada za premještanje, čime bi se povećali ukupni troškovi intervencije.

Troškovi se mogu dodatno povećati ako je potrebno rastaviti infrastrukturu koju je stvorio čovjek u novoj planiranoj zoni zastoja. To može uključivati zgrade i ceste, podzemne cijevi za isporuku plina ili žice za električnu energiju, internet ili televiziju. S druge strane, troškovi će vjerojatno biti niži ako se postojeća obrana prepusti prirodnom kršenju. Time se štedi novac koji bi se potrošio na stvaranje umjetnih povreda. U Njemačkoj se trošak premještanja smatra velikom preprekom provedbi te mogućnosti prilagodbe jer je većina obrane Sjevernog mora u izvrsnom stanju. Razmjer aktivnosti praćenja nakon usklađivanja utjecat će i na troškove.

Troškovi povlačenja iz visokorizičnih područja moraju se usporediti s troškovima koji su potrebni za alternativne mjere i s vrijednošću naselja infrastrukture koja bi bila izgubljena. Na primjer, u Austriji je premještanje provedeno kao mjera prilagodbe u predmetu Eferdinger Becken. Pokrajinska (regionalna) i savezna (nacionalna) vlada podijelile su ukupan trošak od 250 milijuna EUR kako bi građanima nadoknadile 80 % vrijednosti kuće ako pristanu na preseljenje.

Vraćanje iz visokorizičnih područja donosi nekoliko koristi osim povećane sigurnosti za ljude i infrastrukturu. Upravljanje povlačenjem može pogodovati ekološkoj obnovi obalnih područja pružanjem novih staništa za vrste te osiguravanjem prostora za stvaranje, obnovu i očuvanje grebena dina i slanih močvara. 

Premještanje infrastrukture može utjecati na prirodna područja zaštićena u okviru mreže Natura 2000 EU-a ili drugih mjera prostornog očuvanja. Za to bi bila potrebna odgovarajuća procjena u skladu s Direktivom EU-a o staništima. Za izgradnju nove infrastrukture možda će biti potrebna procjena u skladu s Direktivom EU-a o procjeni učinka na okoliš. Retreat p olicies možda će trebati uzeti u obzir nacionalno zakonodavstvo o vlasništvu te nacionalne i podnacionalne planove korištenja zemljišta. Kako je prethodno navedeno, u Protokolu o ICZM-u za Sredozemno more poziva se na uspostavu „zaustavnog” pojasa uz obalu na kojoj je izgradnja zabranjena. 

Vrijeme provedbe vrlo je specifično za određeno područje. Općenito, provedba upravljanog povlačenja predstavlja višedekadni slijed djelovanja, uključujući angažman zajednice, procjenu ranjivosti, planiranje uporabe zemljišta, aktivno povlačenje, kompenzaciju i prenamjenu. Dugoročno i strateško planiranje koristi se za provedbu upravljanih inicijativa povlačenja kako bi se osiguralo odgovarajuće savjetovanje s dionicima i društveno prihvaćanje. U Sèteu i Marseillanu u Južnoj Francuskoj studije izvedivosti o upravljanju povlačenjem obalne ceste i povezanim intervencijama obnove plaža i dina započele su 2003., a dovršene su 2005., uključujući savjetovanja s dionicima. Radovi (2007. – 2019.) zatim su provedeni u uzastopnim fazama. Zbog složene prirode prava privatnog vlasništva politike povlačenja koje uključuju premještanje kuća i ljudi obično uključuju dugotrajan proces. Iskustva iz nekoliko slučajeva na dunavskim poplavnim područjima u Austriji pokazuju da proces može trajati više od 10 godina. 

Njegova mjera općenito predstavlja dugoročan pristup prilagodbi. Njegova dugoročna učinkovitost ovisi o vremenskom okviru i točnosti projekcija klimatskih promjena ugrađenih u proces planiranja. Zaostaci se moraju periodično preispitivati kako bi se osiguralo da i dalje pružaju dovoljnu zaštitu stanovništvu.