Magas hidrogeológiai kockázatú háztartások megelőző célú áthelyezése Piemonte-ban (Olaszország)

Piemonte, amely Északnyugat-Olaszországban található, az ország második legnagyobb régiója, és az olasz lakosság mintegy 7% -ának ad otthont. Jellemzője az összetett geomorfológia, amely magában foglalja a területének több mint 43%-át kitevő hegyeket (Alpok és Appenninek), dombos területeket és ártereket (Fedatoet al. 2023). Területének mintegy 6%-a ki van téve a földcsuszamlások magas vagy nagyon magas kockázatának, és körülbelül 8%-a van kitéve az árvizek közepes kockázatának. Ezek a kockázatok a régió településeinek 95%-át érintik (ISPRA, 2021).

A Pó folyó, amely Olaszország leghosszabb folyója, a Cuneo tartománybeli Cottian Alpokból ered, Piemonte délnyugati oldalán. A Pó folyó vízgyűjtője különösen sebezhető az árvizekkel szemben, és még több lesz a jövőbeli éghajlati viszonyok között (Vezzoli et al. 2015).

Piemonte regionális környezetvédelmi ügynökségének közelmúltbeli tanulmányai felvázolták a regionális éghajlat 1981 és 2010 közötti változásait( ARPA Piemonte, 2020a), valamint a század végéig tartó jövőbeli forgatókönyveket (ARPA Piemonte, 2020b). Piemonte-ban az éghajlatváltozás a globális átlagnál markánsabb tendenciákat mutat, különösen nagy magasságokban. A hőmérséklet emelkedése mellett a csapadékmennyiségben is jelentős eltérések figyelhetők meg. Ezek egyre inkább koncentrálódnak az időben, szélsőséges jelenségekhez vezetnek, és aszályos időszakokat, árvízeseményeket, talajeróziót és ebből következő földcsuszamlások kockázatát eredményezik (Piemonte régió, 2022).

Az áthelyezés formálisan 2003 óta jelent meg a hidrogeológiai kockázatok megelőzésének szakpolitikai lehetőségeként, amikor a regionális tanács határozata meghatározta az önkormányzatoknak a lakóépületekre vonatkozó áthelyezési tervek végrehajtásához nyújtott támogatás előzetes kritériumait. Ez a kezdeményezés a regionális tisztviselők által az előző években a reaktív (azaz utólagos) áthelyezésekkel összefüggésben felhalmozott tapasztalatokra épül, amelyek mind a lakóépületek tulajdonosait, mind a termelőeszközöket célozzák meg.

Egy ezt követő, 2007-es rendelet felmérést indított az ártereken található települések azonosítására, és felkérte őket, hogy töltsenek ki egy űrlapot a magas kockázatú épületek jellemzőire vonatkozó információkkal. Az áthelyezési alapok folyósításának és az azokhoz való hozzáférésnek a kritériumait, valamint a beavatkozások prioritási skáláját 2009-ben regionális rendeletekkel határozták meg, majd 2017-ben és 2021-ben finomították (Piemonte régió honlapja). A rendelet önkéntes lakossági kivásárlási rendszert vezet be, amely arra ösztönzi a háztartásokat, hogy távolodjanak el a vonatkozó tervezési eszközök által azonosított, magas hidrogeológiai kockázatú területektől. Emellett forrásokat különít el azon veszélyeztetett épületek tulajdonosai számára, amelyeket történelmi vagy társadalmi okokból nem lehet áthelyezni.

A regionális rendelet a 152/2006. sz. nemzeti törvényerejű rendelet (az úgynevezett „olasz környezetvédelmi törvénykönyv”) 67. cikkét hajtja végre. Kiterjed az áthelyezésre és a hidrogeológiai kockázatok elleni egyéb tervezési eszközökre, amelyeket a vízgyűjtő kerületek szintjén kell elfogadni. E cikk szerint a regionális hatóságoknak olyan ösztönző intézkedéseket kell meghatározniuk, amelyekhez a termelő tevékenységek tulajdonosai vagy a lakóépületek tulajdonosai hozzáférhetnek az eszközök kockázatos területekről történő áthelyezéséhez. A régiók az illetékes helyi hatóságokkal (önkormányzatokkal) folytatott konzultációt követően tervet készítenek az áthelyezésre vonatkozó pénzügyi ösztönzők nyújtásáról. Az ösztönző elosztása a kockázati szinthez kapcsolódó elsőbbségi kritériumokon alapul. A pénzügyi ösztönzőket, amelyek célja a bontási költségek fedezése is, a közüzemi vízhasználatra kivetett állami díjakból származó forrásokból fizetik ki. Amennyiben az ösztönzők igénybevételére jogosult személyek nem alkalmazzák az ösztönzőket, elveszítik azokat az előnyöket vagy kártérítéseket, amelyeket természeti katasztrófák által okozott károk esetén kaphatnak.

A regionális rendelet emlékeztet továbbá az uniós árvízvédelmi irányelvre (2007/60/EK)és a Pó folyó vízgyűjtő területére vonatkozó árvízkockázat-kezelési tervre (FRMP), amelyek közül az utolsót 2016-ban hagyták jóvá. A rendeletben előirányzott intézkedések az M22. intézkedésre (áthelyezés) és az M23. intézkedésre (sebezhetőségcsökkentés) vonatkoznak. Az ilyen típusú intézkedéseket az árvízvédelmi irányelv szerinti jelentéstételre vonatkozó uniós iránymutatás is előirányozza.

Költségek

Az olasz környezetvédelmi törvénykönyv szerint az áthelyezési ösztönzőket a közüzemi vízhasználatra kivetett állami díjakból származó források biztosítják. A régió évente 900 000 EUR-t különít el a regionális költségvetésben áthelyezési beavatkozásokra. Mivel az áthelyezett háztartásokat nem kérik hozzájárulásra, a teljes költség az adófizetőket terheli.

2009 és 2024 között a kivásárlási program összköltsége 5 347 715,51 EUR volt. Ez magában foglalja a beszerzési költségeket (háztartásoknak történő átutalások, 4 730 918,7 EUR – elköltött) és a bontási költségeket (1 116 868,66 EUR elköltött és felajánlott).

Előnyök

Az áthelyezés növeli az emberek biztonságát. Lehetővé teszi az intézkedés által közvetlenül megcélzottak számára, hogy tartósan távolodjanak a magas kockázatú területektől (közvetlen kedvezményezettek). Csökkenti továbbá annak kockázatát, hogy a kitett épületek (közvetett kedvezményezettek) eltávolítása révén a lefelé/lejjebb tartók elhagyják a területet.

Piemonte régió a költséghatékonyság és a közpénzek megtakarítása szempontjából motiválja ezt az áthelyezési politikát. Az emberek magas kockázatú területekről való elmozdítása kevesebb beruházással jár, mint a veszélyeztetett lakosok kis számának védelme vagy az érintetteknek nyújtott utólagos kompenzációk folyamatos biztosítása. Hivatalos költség-haszon elemzésre azonban nem került sor.

A regionális szabályozások kivásárlási programot vezettek be a lakóingatlan-tulajdonosok – mind az elsődleges, mind a másodlagos lakosok – számára, akiknek a házai a vonatkozó tervezési eszközök által azonosított, magas hidrogeológiai kockázatú területeken találhatók. Ezek a tervezési eszközök magukban foglalják a települési szinten kidolgozott városfejlesztési terveket, a Pó folyó vízgyűjtő területének „hidrológiai rendszertervét” (PianoAssetto Idrologico),valamint a földhasználatról és a talajvédelemről szóló 56/1977. sz. regionális törvényt. Azonosítják a magas geomorfológiai veszélynek és magas kockázatnak kitett beépített területek azon területeit, amelyek további városi hasznosítása nem lehetséges.

A rendelet prioritási kritériumokat határoz meg a rendelkezésre álló források kifizetésére vonatkozóan, beleértve a lakóhely típusát (elsődleges elsőbbséget élvez a másodlagossal szemben), a felmerülő kockázat szintjét és a veszély típusát (földcsuszamlások és lavinák a folyami árvizek felett, amennyiben az előbbiek kevésbé kiszámíthatók).

A háztartások „áthelyezési támogatásban” részesülnek, amely új ingatlan vásárlására vagy építésére, illetve kártalanítási formaként használható fel. A támogatás maximális összegét úgy számítják ki, hogy az 1034 EUR/m2 értéket (amelyet a regionális határozatban meghatározott új támogatott szociális lakások^{építésének} négyzetméterenkénti maximális költségét figyelembe véve számítanak ki) megszorozzák az áthelyezendő ház felületével (legfeljebb 200 m2). Ezt követően egy együtthatót alkalmaznak. Attól függ, hogy a házat elsődleges vagy másodlagos lakóhelyként használják-e, az elsődleges lakosok a teljes összeget kapják, a másodlagos lakosok pedig 75% -ot. Ha a kérelmezők a kártalanítást választják, akkor annak az összegnek az 50%-át kapják meg, amelyet akkor kapnának, ha új ingatlant vásárolnának/építenének. A választott áthelyezési támogatástól függetlenül az eredeti ingatlant ezt követően lebontják.

Az áthelyezési támogatáshoz való hozzáférés érdekében az ingatlantulajdonos kérelmet nyújt be az önkormányzathoz. Az önkormányzat, miután megvizsgálta a kérelmet az elfogadhatósági kritériumok alapján, előkészíti az épület lebontására vonatkozó projektet, majd áthelyezési javaslatot nyújt be Piemonte régiónak. A regionális hatóság értékeli az önkormányzat áthelyezési javaslatát. Ha a javaslat megfelel a kritériumoknak, a forrásokat átutalja az önkormányzatnak, hogy fedezze mind az ingatlantulajdonosnak nyújtott áthelyezési támogatást, mind a veszélyeztetett épület bontási költségeit.

Abban az esetben, ha az ingatlantulajdonos jogosult az áthelyezési támogatásra, de úgy dönt, hogy nem csatlakozik a kivásárlási programhoz, elveszíti a természeti katasztrófák által okozott károk esetén járó előnyöket vagy kártérítéseket.

2024 áprilisáig 52 kivásárlásra került sor: 26 elsődleges lakost és 25 másodlagos lakost vettek célba.

A választott áthelyezési támogatás típusát illetően az elsődleges lakosok 89 %-a döntött úgy, hogy új házat vásárol/épít, szemben a másodlagos lakosok 42 %-ával. Ez azzal magyarázható, hogy a másodlagos lakosok jellemzően nyaralókkal rendelkeznek, és ezért kevésbé van szükségük új ingatlanra, és hajlandóbbak elfogadni a pénzbeli kártalanítást.

A regionális rendelet a sebezhetőség csökkentésére irányuló intézkedéseket is bevezet azon épületek esetében, amelyek történelmi vagy társadalmi értékük vagy a városszerkezet sajátos kialakítása miatt nem helyezhetők át. 2024 áprilisától Bussoleno településen egy sebezhetőségcsökkentő intézkedést hajtanak végre. Ebben az önkormányzatban lehetetlen töltéseket építeni vagy egyéb hidraulikai munkálatokat végezni a 200 éves árvíz elleni védelem érdekében. Így az önkormányzat bemutatott egy projektet, amelynek célja a veszélyeztetett lakások sebezhetőségének csökkentése a meglévő ablakok és ajtók vízzáró alternatívákkal való felváltása révén. Piemonte régió 650 000 EUR-t utalt át az önkormányzatnak az intézkedések végrehajtására.

A legtöbb kivásárlásra Pragelato (n=14) és Villar Pellice (n=10) településeken került sor Torino tartomány hegyvidéki területén és Bussoleno (n=4) településen. Ez utóbbiban a kiszolgáltatottság csökkentését célzó intézkedéseket is végrehajtanak. Ezek az önkormányzatok széles körű konzultációkat folytattak az érintett háztartásokkal a programban való részvételük fokozása érdekében.

Az áthelyezésről szóló regionális rendelet azonban nem ad iránymutatást arra vonatkozóan, hogy szükség van-e az érdekelt felek részvételére, és ha igen, hogyan. Ezért az önkormányzati műszaki tisztviselők és polgármesterek jóindulatára van bízva, hogy találkozókat szervezzenek az érintett háztartásokkal.

Amellett, hogy nem hozott létre hivatalos közös alkotási folyamatot, 2024-ben Piemonte regionális önkormányzata találkozókat szervezett a programban részt vevő önkormányzatokkal és háztartásokkal. A találkozók célja az volt, hogy beépítsék véleményüket arról, hogyan lehetne javítani az intézkedést a regionális rendelet tervezett felülvizsgálatára tekintettel. Ugyanakkor megbeszélések folynak arról, hogy miként lehetne növelni a program láthatóságát a nyilvánosság jobb tájékoztatása érdekében.

Az áthelyezési támogatás végrehajtása során az alábbi siker- és korlátozó tényezők merültek fel.

Sikertényezők:

• Intézményi és politikai elkötelezettség: a Piemonte-ban végrehajtott megelőző áthelyezési program egyedülálló Olaszországban. A tervet a regionális tisztviselők és a tanácstagok elkötelezettségének köszönhetően dolgozták ki, akik értékesnek tartották e folyamat elindítását;
• A Piemonte régió által kezelt, a közüzemi vízhasználatért fizetendő állami díjakból származó források rendelkezésre állása (évi 900 000 EUR);
• ingatlanértékelés, amely ösztönzi a megelőző áthelyezést, az új támogatott szociális lakások értékei alapján;
• A probléma megosztása az érintett érdekelt felekkel, valamint annak lehetővé tétele, hogy a kockázatnak kitett háztartások alábecsüljék a problémát, ami a beavatkozás sikerének kulcsfontosságú eleme. Ez Villar Pellice-ben is megmutatkozott, amely az egyik első olyan település, amely csatlakozott a programhoz.

Korlátozó tényezők:

• korlátozott emberi és gazdasági erőforrások mind regionális, mind önkormányzati szinten a program végrehajtására;
• a program végrehajtásához szükséges kapacitás különböző szintjei az érintett településeken, ami hatással van mind a veszélyeztetett háztartások bevonásának képességére, mind a végrehajtási időkeretekre;
• a nyilvánosság korlátozott ismerete a tulajdonukat érintő kockázatokról és az áthelyezési intézkedés igénybevételének lehetőségéről;
• nehézségek a társasházak valamennyi ingatlantulajdonosa közötti konszenzus elérésében, amire azonban szükség van a veszélyeztetett épület lebontásának folytatásához;
• Az elsődleges lakosok ellenállása, hogy elhagyják a házukat.

Az utolsó pontot figyelembe véve, a másodlagos lakosok (az elsődleges lakosokhoz képest) viszonylag nagy számban folyamodtak az áthelyezési támogatáshoz, ami aggályokat vetett fel azzal kapcsolatban, hogy az intézkedés mennyire hatékony a leginkább kitett személyek elérése szempontjából.    A hatóságok számos okot azonosítottak, amelyek miatt az elsődleges lakosok bevonása továbbra is kihívást jelent. Ennek egyik fő oka az ingatlanhoz való érzelmi kötődés. A regionális hatóság azonban hasznosnak tartja, hogy az intézkedés a másodlagos lakosokra összpontosítson mind a költség-haszon szempontból (azaz a felmerült károkra vonatkozó kártérítési igények elkerülése érdekében), mind a kockázatcsökkentés szempontjából, mivel az épületet mindenképpen le kell bontani. Folyamatban vannak a megbeszélések arról, hogy miként lehetne javítani a rendszert az elsődleges lakosok nagyobb mértékű bevonásának előmozdítása érdekében.

Költségek

Az olasz környezetvédelmi törvénykönyv szerint az áthelyezési ösztönzőket a közüzemi vízhasználatra kivetett állami díjakból származó források biztosítják. A régió évente 900 000 EUR-t különít el a regionális költségvetésben áthelyezési beavatkozásokra. Mivel az áthelyezett háztartásokat nem kérik hozzájárulásra, a teljes költség az adófizetőket terheli.

2009 és 2024 között a kivásárlási program összköltsége 5 347 715,51 EUR volt. Ez magában foglalja a beszerzési költségeket (háztartásoknak történő átutalások, 4 730 918,7 EUR – elköltött) és a bontási költségeket (1 116 868,66 EUR – elköltött és felajánlott).

Előnyök

Az áthelyezés növeli az emberek biztonságát. Lehetővé teszi az intézkedés által közvetlenül megcélzottak számára, hogy tartósan távolodjanak a magas kockázatú területektől (közvetlen kedvezményezettek). Csökkenti továbbá annak kockázatát, hogy a kitett épületek (közvetett kedvezményezettek) eltávolítása révén a lefelé/lejjebb tartók elhagyják a területet.

Piemonte régió a költséghatékonyság és a közpénzek megtakarítása szempontjából motiválja ezt az áthelyezési politikát. Az emberek magas kockázatú területekről való elmozdítása kevesebb beruházással jár, mint a veszélyeztetett lakosok kis számának védelme vagy az érintetteknek nyújtott utólagos kompenzációk folyamatos biztosítása. Hivatalos költség-haszon elemzésre azonban nem került sor.

A kivásárlási programokat 2009 óta alkalmazzák. Az áthelyezési támogatásokat a jóváhagyásukat követően meglehetősen gyorsan kiadják. A magas kockázatúként azonosított épületek bontási ideje az érintett települések kapacitásától függően változik.

Az áttelepítés állandó. Az áthelyezési mechanizmusokat létrehozó regionális rendelet több felülvizsgálat során alakult ki. A rendelet esetleges új javításainak értékelésére irányuló előkészítő munkálatok 2024-ben kezdődtek.

Antonia Impedovo
Piazza Piemonte - Piano 16 – Torino
Email: antonia.impedovo@regione.piemonte.it
difesasuolo@regione.piemonte.it

Elisa Calliari
elisa.calliari@cmcc.it