Visszavonulás a magas kockázatú területekről

Ez az intézkedés a települések, magánháztartások, infrastruktúrák és termelő tevékenységek stratégiai visszavonulására vagy áthelyezésére vonatkozik egy kockázatos helyről egy nem kockázatos helyre, ahol azokat véglegesen áttelepítik. Az elvonulás alkalmazható katasztrófa előtti és utáni körülmények között a természeti veszélyeknek való kitettség csökkentése érdekében, ha a strukturális intézkedések végrehajtása nem lehetséges, vagy azok költségei túl magasak. A visszavonulást gyakran alkalmazzák az alacsonyan fekvő tengerparti övezetekben, amelyek potenciálisan érzékenyek a tengerszint emelkedésére és a viharhullámokra, valamint a szárazföld belsejében más típusú veszélyek (pl. folyami árvizek és erózió) kezelésére, amelyek az éghajlatváltozás jövőbeli perspektívájában súlyosabbá válhatnak. A potenciálisan veszélyeztetett eszközöknek a veszélynek kitett területekről való áthelyezése nagyobb biztonságot nyújt a polgárok és az áruk számára. Emellett új teret is teremthet a természet számára a terjeszkedéshez, előnyben részesítve például a part menti ökoszisztémák helyreállítását.

A menedzselt visszavonulás nagymértékben befolyásolja és erősen befolyásolja a magántulajdonhoz való jog. Ezért az egyének állandó mozgását a kockázatkezelés szélsőséges intézkedéseként fogadják el. A magántulajdonban lévő földtulajdonosok gyakran kapnak kompenzációt azért, hogy elhagyják a veszélynek kitett területeket, vagy éppen ellenkezőleg, magas kockázatú területeken maradjanak. Annak megválasztása, hogy ki kapjon kártérítést és ki fizesse a költségeket, valamint annak összege és típusa társadalmi igazságossági következményekkel jár, amelyekkel ezen intézkedés elfogadásakor gondosan foglalkozni kell.

Egyes esetekben a magas kockázatú területekről történő áttelepítés összekapcsolható a strandokhoz vagy folyókhoz túl közel, megfelelő engedély nélkül épített épületek eltávolításának szükségességével.

Hosszú távon a területrendezési és építési engedélyek magukban foglalhatják a menedzselt visszavonulásra vonatkozó rendelkezéseket. A Földközi-tenger védelméről szóló barcelonai egyezményhez csatolt, a tengerparti övezet integrált kezeléséről szóló jegyzőkönyv (ICZM) felszólítja a feleket, hogy hozzanak létre egy olyan övezetet, ahol az építkezés nem engedélyezett, az úgynevezett „visszavonulási övezetet”. Ezt a zónát megelőző jelleggel kell létrehozni, figyelembe véve az „éghajlatváltozást és a természeti kockázatokat” (8. cikk). E rendelkezés célja, hogy a jövőben elkerülhető legyen az ismételt áthelyezés.

A végrehajtott visszavonulási és áthelyezési intézkedésekre Európa-szerte találunk példákat. Délnyugat-Franciaországban Sète és Marseillan településeken (Languedoc-Roussillon régió) egy part menti utat helyeztek át a szárazföld belsejébe, mivel azt a tengerpart eróziója fenyegette. Ez lehetővé tette egy nagyobb strand- és dűnerendszer rekonstrukcióját, amely nagyobb védelmet nyújtott az erózió ellen. A közutak áthelyezése és a dűnék helyreállítása révén megerősítették az infrastruktúrákat és az emberek biztonságát. Ez lehetővé tette a part menti terület alapvető gazdasági tevékenységeinek fenntartását, valamint a táj esztétikai értékének és természetes élőhelyeinek javítását, ami pozitív hatást gyakorolt a turizmusra és a szabadidős tevékenységekre.

A folyók áradásaival összefüggésben az 1970-es évek óta az osztrák kormány (nemzeti, regionális és helyi hatóságok) irányított visszavonulási folyamatot szervezett a Duna menti magánháztartások és vállalkozások számára, hogy több mint 500 háztartást költöztessenek. Az érintett háztartásoknak az épület értékének 80%-át, valamint a bontási költségek 80%-át fedező kompenzációt ajánlottak fel. Mivel azonban a kártérítés kizárólag az ingatlanértéken alapult, ez a mechanizmus a kevésbé értékes eszközökben élő legkiszolgáltatottabb csoportokat büntette.

Ezen intézkedés végrehajtását a megfelelő térbeli léptékben, a sajátos helyi körülményekhez igazodva, valamint a nemzeti és szubnacionális szabályozásoknak és terveknek megfelelően kell koordinálni. Kifejezetten szükségessé teszi a magasabb szintű kormányzással való koordinációt és a földhasználat-tervezésbe való integrációt.

A magas kockázatú területekről való visszavonulás magában foglalhatja a veszélyeztetett műalkotások áthelyezését is a kulturális örökség megőrzése érdekében. Az alapos kockázatértékelések elvégzése kulcsfontosságú az éghajlatváltozás hatásaira leginkább érzékeny műalkotások, például a magas kockázatú helyszíneken tárolt műalkotások azonosításához. A műalkotások áthelyezéséhez fel kell tárni a biztonságosabb helyszíneken található intézményekkel való partnerségeket a különösen veszélyeztetett elemek hosszú távú tárolásának vagy kölcsönzésének biztosítása érdekében. A kifejezetten a változó éghajlat kihívásainak való megfelelésre tervezett új tárolólétesítmények építésébe való beruházás egy másik olyan lehetőség lehet a veszélyeztetett kulturális örökség megőrzésére, amelyet nem lehet áthelyezni. A tárgyi kulturális örökségre vonatkozó egyéb konkrét alkalmazkodási intézkedések a tárgyi kulturális örökség védelmére vonatkozó sokrétű megközelítések alkalmazkodási lehetőségben találhatók.

A magas kockázatú területekről való visszavonulás gyakran nagy politikai és társadalmi vitákkal jár. A rendszerek gyakran nagyobb társadalmi elfogadottságot igényelnek, mivel általában nem értik meg e lehetőség valódi előnyeit. Az önkormányzatok vonakodhatnak attól, hogy módosítsák terveiket, míg a visszaesési zónákat a terület vonzerejének és a gazdasági fejlődési potenciálnak a csökkenéseként érzékelik. Ezért a tengerparti vezetőknek be kell vonniuk a tervezési és döntéshozatali folyamatban érintett valamennyi személyt, kommunikálva a megközelítés valódi előnyeit és hátrányait. Az érdekelt felek és a helyi közösség (helyi hatóságok, polgárok, helyi vállalkozások, idegenforgalmi szereplők és környezetvédelmi nem kormányzati szervezetek) hatékony bevonása ezért elengedhetetlen az áthelyezési programok sikeres végrehajtásához és a lehetséges akadályok leküzdéséhez. A részvétel végső soron a következőkhöz járulhat hozzá:  

• megértsék a jogos aggályokat és érdekeket;
• elmagyarázza és meggyőzi a helyi közösséget a rendszer előnyeiről;  
• kezeli az elvárásokat;  
• az érdekelt felek felelősségvállalásának fejlesztése. 

A kulturális szervezetekkel való együttműködés fejlesztése elengedhetetlen a veszélyeztetett kulturális örökség áthelyezésének lehetővé tételéhez. A múzeumok és más intézmények hálózatai új együttműködési lehetőségeket teremthetnek, megosztva a sebezhető műalkotások megőrzésének általános célját.

A sikertényezők közé tartoznak a következők:

• a visszavonulás (beleértve a kompenzációt is) alacsonyabb költségei más szürke vagy zöld intézkedésekhez képest, amelyek védik az eszközöket ott, ahol vannak, különösen az alacsony népsűrűségű területeken.
• a visszavonulási intézkedések kombinálásának lehetősége olyan természeti jellemzők – például vegetációs pufferek, vizes élőhelyek és dűnék – helyreállításával, amelyek előnyösek lehetnek a táj és a biológiai sokféleség szempontjából, valamint további védelmet nyújthatnak az erózióval, a törmelékáramlással és az árvizekkel szemben.

Másrészt ennek az alkalmazkodási lehetőségnek az egyik legnagyobb kihívása az, hogy megköveteli az emberek és a vállalkozások áthelyezését. Az áthelyezések által érintett emberek életükben mélyreható változásokkal szembesülnek. Ehhez felül kell kerekedni a helyhez fűződő érzelmi kötődésen, alkalmazkodni kell az új környezethez, meg kell birkózni a pénzügyi terhekkel, és újjá kell építeni egy új, szomszédos közösségi hálózatot. Az elfogadás hiánya is előfordulhat, különösen akkor, ha a magas érzékelt ingatlanértékkel és fejlesztési potenciállal rendelkező földterületek érintettek. A nem megfelelően irányított visszavonulási stratégiák ezért ellentmondásosak lehetnek, és erős ellenállást eredményezhetnek, különösen a földhasználat megváltozása által érintett lakástulajdonosok és gazdasági szereplők részéről. A vonzóbb kompenzációs rendszerek lehetővé teszik a földtulajdonosok ellenállásának leküzdését. A magántulajdonhoz fűződő jogokra gyakorolt erőteljes hatás és a földtulajdonosok kompenzációját hangsúlyozó döntések azonban társadalmi igazságossági kérdéseket vethetnek fel. A szakpolitika kialakítása során figyelembe kell venni a legkiszolgáltatottabb csoportok szükségleteit és érdekeit. Ezenkívül a tervezési szakaszban gondosan foglalkozni kell az arra vonatkozó döntésekkel, hogy ki részesüljön kártérítésben, valamint annak összegével és típusával.

A társadalmi elfogadottságot csökkentheti az is, ha a közösség nem ismeri vagy nem érti a természeti veszélyt jelentő jelenségeket, valamint azt, hogy ez az intézkedés hogyan enyhíti a part menti áradásokat és eróziót. Az intézkedés előnyeinek megfelelő kommunikálása növelheti a tudatosságot. Az infrastruktúráknak vagy a kulturális örökség elemeinek a veszélyeztetett területekről való eltávolítása azonban egyes esetekben azt is eredményezheti, hogy csökken a turisztikai és rekreációs célú vonzereje. Ilyen esetekben ajánlott beruházni a kockázatok korai felismerésébe és a biztonságosabb tárolólétesítmények használatába a művészeti elemek megőrzése érdekében (lásd az „A multifaced approach for tangible cultural heritage” alkalmazkodási alternatívát). Ugyanakkor alternatív turisztikai ajánlatok is javasolhatók a veszélyeztetett kulturális örökség eltávolításából eredő esetleges vonzerejcsökkenés ellensúlyozására, például virtuális élmények vagy alternatív útvonalak létrehozása révén (lásd az „A turisztikai ajánlatok kiigazítása és diverzifikálása” alkalmazkodási lehetőséget).

A visszavonulási politikák valószínűleg sikeresebbek lesznek, és nagyobb állami támogatást kapnak, ha hosszú távú perspektívából alakítják ki őket. Az alternatív forgatókönyvek és az éghajlatváltozásra vonatkozó hosszú távú előrejelzések beépítése a tervezési és irányítási folyamatba növelheti az éghajlati kockázatok általános megértését, és végső soron növelheti a társadalmi elfogadottságot. A visszavonulás helyszínének kiválasztása is kihívást jelenthet, és korlátozhatja ennek az opciónak a végrehajtását. Mivel a kezelt visszavonulás magában foglalhatja számos szárazföldi, természeti vagy mezőgazdasági terület áthelyezését a parttól távol, fennáll a veszélye annak, hogy mesterségessé válnak. Ezenkívül az új területen a földhiány vagy a magasabb árak akadályozhatják az áthelyezést. E probléma megoldása érdekében például Eferdingen Becken térségében (Ausztria) a helyi hatóságok korlátozott számú különleges áthelyezési területet és rögzített földárakat jelöltek ki a földárspekulációk elkerülése érdekében.

Ennek az opciónak a fő költsége általában az árvíznek vagy más veszélyeknek kitett földterület megvásárlásának költsége. A költségek az adott helyszíntől és az érintett településektől, infrastruktúrától vagy földhasználattól függenek. Például a mezőgazdasági földterület általában kevésbé költséges, mint a lakhatásra vagy az iparra használt földterület, nagyrészt az infrastruktúra jelenléte miatt. Ha azonban a földterületet lakhatásra vagy iparra használják, további áthelyezési kompenzációra lehet szükség, ami növeli a beavatkozás összköltségét.

A költségek tovább növekedhetnek, ha szükség van az ember által létrehozott infrastruktúra lebontására az új tervezett visszaesési zónában. Ez magában foglalhatja az épületeket és utakat, a föld alatti gázvezetékeket vagy az elektromos vezetékeket, az internetet vagy a televíziót. Másrészt a költségek valószínűleg alacsonyabbak lennének, ha a meglévő védekezéseket természetesen megsértenék. Ez pénzt takarít meg, amelyet mesterséges jogsértések létrehozására költöttek volna. Németországban az áthelyezés költségei jelentős akadályt jelentenek ezen alkalmazkodási lehetőség megvalósítása előtt, mivel az északi-tengeri védelem nagy része kiváló állapotban van. A kiigazítást követő nyomonkövetési műveletek nagyságrendje szintén hatással lesz a költségekre.

A magas kockázatú területekről való visszavonulás költségeit össze kell hasonlítani az alternatív fellépésekhez szükséges költségekkel, valamint az elvesztett infrastruktúra-települések értékével. Ausztriában például az áthelyezésre alkalmazkodási intézkedésként került sor Eferdinger Beckenben. Összesen 250 millió EUR költséget osztottak meg a tartományi (regionális) és a szövetségi (nemzeti) kormány között, hogy kártalanítsák a polgárokat a ház értékének 80%-áért, ha beleegyeznek a költözésbe.

A magas kockázatú területekről való visszavonulás számos előnnyel jár az emberek és az infrastruktúrák fokozott biztonságán túl. Az irányított visszavonulás elősegítheti a part menti területek ökológiai helyreállítását azáltal, hogy új élőhelyeket biztosít a fajok számára, valamint teret biztosít a dűnék és a sós mocsarak létrehozásához, helyreállításához és megőrzéséhez. 

Az infrastruktúra áthelyezése hatással lehet az uniós Natura 2000 hálózat keretében védett természeti területekre vagy más területvédelmi intézkedésekre. Ehhez az uniós élőhelyvédelmi irányelv szerinti megfelelő vizsgálatra lenne szükség. Az új infrastruktúra kiépítéséhez szükség lehet az uniós környezeti hatásvizsgálatról (KHV) szóló irányelv szerinti vizsgálatra. Előfordulhat, hogy a visszavonulási politikáknak figyelembe kell venniük a nemzeti tulajdonjogi jogszabályokat, valamint a nemzeti és szubnacionális földhasználati terveket. Amint azt fentebb megjegyeztük, a földközi-tengeri ICZM-jegyzőkönyv „visszacsatolási” sávot ír elő a part mentén, ahol tilos az építkezés. 

A megvalósítási idő erősen helyspecifikus. Általánosságban elmondható, hogy a irányított visszavonulás végrehajtása intézkedések több évtizedes sorozatát jelenti, beleértve a közösségi szerepvállalást, a sebezhetőségi értékelést, a földhasználat tervezését, az aktív visszavonulást, a kompenzációt és az újrapozicionálást. A hosszú távú és stratégiai tervezés célja irányított visszavonulási kezdeményezések végrehajtása az érdekelt felekkel folytatott megfelelő konzultáció és a társadalmi elfogadottság biztosítása érdekében. A dél-franciaországi Sète-ben és Marseillanban 2003-ban megkezdődtek és 2005-ben befejeződtek a tengerparti út irányított visszahúzódásáról, valamint a tengerpart és a dűnék helyreállítására irányuló kapcsolódó beavatkozásokról szóló megvalósíthatósági tanulmányok, beleértve az érdekelt felekkel folytatott konzultációkat is. A munkálatokat (2007–2019) ezt követően egymást követő szakaszokban hajtották végre. A magántulajdonhoz fűződő jogok összetett jellege miatt a házak és emberek áthelyezésével járó visszavonulási politikák általában hosszú folyamattal járnak. Az ausztriai Duna-ártér több esetéből származó tapasztalatok azt mutatják, hogy a folyamat több mint 10 évig is eltarthat. 

Az ő intézkedése összességében az alkalmazkodás hosszú távú megközelítését jelenti. Hosszú távú hatékonysága a tervezési folyamatba ágyazott éghajlatváltozási előrejelzések időkeretétől és pontosságától függ. A visszaeséseket rendszeresen felül kell vizsgálni annak biztosítása érdekében, hogy azok továbbra is elegendő védelmet nyújtsanak a lakosság számára.